正文村级公益事业一事一议财政奖补政策的绩效评价资料文档.docx
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正文村级公益事业一事一议财政奖补政策的绩效评价资料文档
一、引言
为了推进社会主义新农村建设，我国逐步建立了筹补结合、多方投入的村级公益事业建设新机制——一事一议财政奖补政策。
这一机制的主要特点是以农民自愿筹资筹劳为基础，以政府奖补资金为引导，以充分发挥基层民主活力为动力。
20××年，国务院颁发了《关于开展村级公益事业建设一事一议财政奖补试点工作的通知》（国农改[20××]2号），20××年、20××年又进一步颁发了《关于扩大村级公益事业建设一事一议财政奖补试点的通知》（国农改[20××]3号）、《关于认真做好20××年扩大村级公益事业建设一事一议财政奖补试点工作的通知》（国农改[20××]1号）等文件，意在推进“一事一议”奖补政策的过程中，不断总结经验，完善奖补政策，优化政策绩效。
在我国大多数农村地区,集体由于缺乏收入来源,提供农村公共产品的能力不足,使得农民在付出社会公共成本的税费之外,仍必须通过一事一议，这种制度外公共产品提供机制成为农村公共产品的提供主体,这也是一事一议形成的原因[1]。
另外，农村税费改革逐步取消了村提留、乡统筹和农村劳动积累工、义务工，规定村级公益事业建设所需资金和劳务，实行村民一事一议。
通过实施“一事一议”解决村级集体公益事业的资金问题，“一事一议”是与农村税费改革配套实施的一项改革措施，旨在解决农村税费改革取消农村劳动积累工、义务工后，村级公益事业建设所面临的筹资筹劳问题，引导农民自主开展自己直接受益的基础设施建设，发展公益事业[2]
。
20××年初，中央下发文件督促各级政府和部门做好全国村级公益事业一事一议财政奖补政策的试点工作，从而拉开了全国村级一事一议财政奖补的序幕[3]。
但是，一事一议筹资筹劳工作开展不平衡，整体覆盖面较小，不能满足村级公益事业建设投入的需求[4]。
全面推行一事一议财政奖补制度应协调好同农村社区化改造的关系，协调好同其他支农项目建设的关系，协调好政府引导、农民参与和社会支持的关系，协调好同村民自治的关系，建立农户会议议事制度，讨论决定建设项目[5]。
自20××年至今,一事一议政策已经在试点地区施行了5年,那么,一事一议政策的实施绩效如何?
如何进一步完善一事一议政策,更有效地发挥该项政策对农村公益事业建设的促进作用?
对于这些问题迄今尚无文献进行细致的调查研究。
鉴于此，本课题组选取了广东省韶关市墨岭村、阳西村和新安村；清远市吉田村和科旺村；开平市博健村、横江村、大岗村、高阳村、北一村和北二村和恩平市潭冲村和长礼村13个村进行实地调研，通过分析各村一事一议政策的执行情况，比较试点和非试点地区的差异，深入研究该项政策在实施过程中存在的问题和制度缺陷,并运用模糊综合分析法和灰色关联度模型，对各村一事一议政策的实施绩效进行评价,进而提出具有针对性的措施和建议。
本研究对于完善我国村级公益事业一事一议政策，推动村级公益事业的健康发展，促进社会主义新农村建设具有较大的现实意义和实践价值。
二、一事一议政策内涵及执行现状
（一）一事一议政策的内涵
“一事一议”制度，就是村里重大事情，例如水电费收取标准、村里公共设施建设、村镇土地开发等，先由村“两委”会集体讨论，确定议题或提出初步意见后，村民代表再进行“一事一议”，最终由村民代表讨论决定。
（二）一事一议政策的执行情况
“一事一议”实际上就是以乡（镇）或村为社区，让社区全体成员对其公共需要，进行公共选择，并为其选择的公共消费产品和劳务分担生产成本的制度。
国家从2000年7月开始试点筹资筹劳制度，经过十多年的探索和完善，一事一议奖补政策试点的范围从安徽扩大到全国各地。
根据国家统计局农村社会经济调查总队对全国31个省、区、市6.8万农村住户的抽样调查结果,20××年“一事一议”筹资费人均1.6元。
由于操作层面上的困难,只有10%多一点的行政村实施了“一事一议”。
据20××年财政部《中国发展报告》，20××年全国共计建成村级公益事业一事一议财政奖补项目34万个，有序推进公益性乡村债务化解工作的实施；有效地解决了贫困地区和地广人稀地区兴办农村公益事业的资金难问题，调动了农民参与的积极性。
20××年，国务院农村综合改革工作小组、财政部、农业部决定在全国范围内开展一事一议财政奖补工作“规范管理年”活动。
20××年，广东省农业厅出台了《村级公益事业建设一事一议财政奖补资金管理办法》，在全省选择1个市、23个县（区）和90个镇开展示范工作，为全省铺开一事一议财政奖补工作探索经验。
20××年，广东省政府将村级公益事业建设一事一议财政奖补工作列入为民办事问民意的四项重点工程之首。
20××年，广东省开展一事一议财政奖补工作的示范市、县、镇农民筹资筹劳总额达1.55亿元。
全年累计完成建设项目1400多宗，项目总投资13.6亿元，涉及372个镇、1618个村委会、13370个村民小组或自然村，受益农户68.6万户、受益人口超过343万人，有力地促进了农村公益事业建设，在改善农村生产生活条件、激发农民群众热情、推动农村社会发展、加快新农村建设等方面取得了显著成效。
三、广东村级公益事业一事一议奖补政策的实施情况
针对一事一议奖补政策的实施，本课题组选取了广东韶关、清远、江门等地有代表性的13个村进行实地调研，通过问卷、访谈等多种形式对广东村级公益事业一事一议政策的实施情况进行了较为广泛的调查研究。
（一）调研方案与研究思路
1.调研方案设计
（1）调研问卷设计。
本课题组通过查阅文献、新闻报道了解“一事一议财政政策”，并根据清远、韶关等地的预调研结果设计和反复修改调查问卷。
针对各地情况及村民对政策的认识不同，问卷分为村民和村委会两部分。
（2）调研方法。
课题组对村民采用简单随机抽样与多阶段抽样结合，对村委会采取分层抽样或整群抽样的方法，分别对韶关市翁源县翁城镇、周陂镇，清远市佛冈县石角镇，开平市月山镇等地区村民及村委展开调研。
由于调查对象是农户，本课题组选择了描述性研究的调查法：
填写问卷、引导式的人员访谈相结合和人员观察法进行辅助调研。
（3）试点与非试点地区的选择。
由于“一事一议政策”在广东正处试点阶段，为了与非试点地区公益事业的发展情况进行比较，本课题组分别选取了具有代表性的清远佛冈和恩平等政策试点地区以及韶关和开平等非政策试点地区进行调研，具有一定的科学性。
2.研究思路
（1）研究思路。
本研究首先通过对回收有效问卷的整理与分析，对广东省村级公益事业一事一议奖补政策的实施情况有较全面的了解和掌握；其次，运用满意度指标测度一事一议政策的执行在村民中的反映，从农民的视角探讨该项政策实施中存在的问题；再次，通过运用模糊综合分析和灰色关联度分析法，对调研地区一事一议政策的实施绩效进行科学测度，通过比较政策试点与非试点地区的公益事业建设情况，进一步评价一事一议政策的实施成效；然后，在深入探讨一事一议政策实施过程中存在问题的基础上，提出完善我国村级公益事业一事一议奖补政策的对策和建议。
本研究的基本思路如图3-1：
村民满意度
模糊综合分析法
图3-1本研究的基本思路
（2）研究方法。
研究根据样本数据的特征采用统计描述性分析、模糊综合分析法和灰色关联度分析方法等研究方法。
①
统计描述性分析。
根据实地调研收集的数据，本研究侧重于描述性统计方法对政策试点地区的公益事业建设状况、政策实施情况以及村民、村干部对政策的满意度等特征及各地区的差异进行分析，并对试点与非试点地区的公益事业建设状况的不同进行对比分析。
。
②模糊综合分析法。
模糊综合评价是目前应用于项目评估和政策评价的一种前沿分析方法。
它是以模糊数学为基础，将一些边界不清、不易定量的因素定量化，从多个因素对评价对象进行综合评价的一种方法。
本课题组将运用模糊综合分析法对调研地区一事一议政策的实施绩效进行测度。
③灰色关联度分析法。
灰色关联度分析法是一种多因素统计分析方法，它是以各因素的样本数据为依据,用灰色关联度来描述因素间关系的强弱、大小和次序。
本研究通过该方法得出数学模型，测度一事一议政策的社会经济效益。
（二）试点地区----清远佛冈县的实施情况
清远佛冈县是广东省20××年推行“村级公益事业一事一议财政奖补政策”的首批试点县之一。
目前该县“一事一议财政奖补政策”的创建工作逐渐完成，运行较好。
本研究主要对佛冈县石角镇所属下的吉田村和科旺村进行了调查，结果分析如下：
1.试点地区政府重视奖补工作，筹资情况相对到位
本课题组走访了清远市佛冈县石角镇政府的农业办，了解到该地政府为发展“一事一议政策”做了大量工作：
如开展对“一事一议”
奖补工作的调研和宣传工作。
佛冈县政府高度重视一事一议财政奖补工作，把它纳入农村工作总体部署，并深入农村开展调查。
政策宣传主要以召开群众会议和利用宣传栏向农民宣传政策的意义等形式开展。
群众会议主要由生产队队长和党员代表一同参加，提高了农民参与奖补政策的积极性。
调查发现，吉田村和科旺村建设村级公益事业的资金来源主要包括三个部分：
政府的财政补助，各类社会资金的投入和村集体出资。
其中，政府的财政补助所占比重最大，一些本村的大老板和村集体也是主要的出资者，村民所需承担的自主集资份额很小。
因此，这两个村的公益事业资金筹集得到有效保障。
2.通过财政奖补的公益事业质量有所保证
在对吉田村、科旺村的调查中，有过半村民表示通过奖补的公益事业质量很好。
另外，该试点村在召开群众会议商量申报建设项目后，基本成立理财小组和质量监督小组等，由村民自愿承担对施工方的监督任务，政府也会派人验收成果。
因此，该政策下的公益事业质量总体较好。
表3-1吉田、科旺村村民对一事一议财补政策实施的公益事业满意度
村民满意度
调研村落
很好
不错
一般
较差
吉田村
67％
33％
0％
0％
科旺村
50％
37.5％
12.5％
0％
3.试点地区基本按照程序实施政策
研究发现，开展一事一议财政奖补需要先议到批后筹再建最后才补的顺序。
村级召开群众会议征求大多数村民的意见决定申报需建项目，待上级批准后才筹建。
村里此类公益事业的会议主要讨论有关经费和劳力的问题。
4.财政奖补政策给农村带来巨大改变
这两个试点村在政策支持下建成了很多公益事业，例如路灯、环卫设施（垃圾站、垃圾桶等）、自来水、文化室等等，切实改变了农村的村容村貌，改善了农村基础设施条件，提高了农民的生活水平。
5.存在的困难、问题与缺陷
“村级公益事业一事一议财政奖补政策”作为新生事物，没有成型的经验，各单位都在摸着石头过河，因而在试行的过程中也存在一定困难，暴露出一些问题和缺陷：
（1）申请复杂，门槛多，成本较高
据村民反映，村里建设公益事业要拿到“一事一议”财政奖补，必须填写《广东省村级公益事业建设“一事一议”财政奖补项目申报审批表》等资料，在申请程序上要过好多门槛。
众多的环节中哪一个被忽视了，都可能功亏一篑，前功尽弃[6]。
村委会没有对村民进行全面培训和介绍，村民在填写申报材料时常常遇到填写不符合要求的情况。
有些村民申报一些预算较大的项目时也会有忘记公开招标等程序，结果造成补办昂贵的手续费用和项目停顿等问题。
（2）村民缺乏应有的热情
调研发现，大部分村民集体意识不强。
有些村民甚至表示“搞公益事业是村委会和政府的事，与自己无关，项目搞好了自己有份享用就行。
"对于村民而言,尽管“一事一议”赋予了他们更多参与公共事务的权利,但行使权利同样存在成本。
正如安东尼·唐斯所提出的“选举悖论”那样,如果人们知道自己的那一票对于公共决策影响很小,那么人们就不会积极参与投票。
这种心态在当前不少地方的村委会选举中普遍存在。
在缺乏激励的情况下,农民对于诸如“一事一议”
这样的事情很难会有很高的参与热情[7]。
奥尔森的集体行动理论告诉我们:
“除非一个群体中人数相当少,或者除非存在着强制或某种其他的特别手段,促使个人为他们的共同利益行动,否则,理性的、寻求自身利益的个人将不会为实现他们共同的群体利益而采取行动[8]。
（3）各地实施情况存在差异
样本村大都遵照上级制定的规章制度标准、政策性文件进行工作。
但是，按照规章制度落实该政策，不根据地区性特点做出修改或补充，实施效果会欠佳。
（三）试点地区--恩平市的实施情况
20××年，恩平市成为全省村级公益事业建设一事一议财政奖补工作示范县之一，该市共实施村级公益事业建设一事一议财政奖补项目252个，项目总投资4448万元，获得各级财政奖补资金1482万元。
20××年，恩平市农村公益事业建设热情高涨，全市共申报村级公益事业建设一事一议财政奖补项目355个，申请各级财政奖补资金达2276万元。
1.一事一议解决村内公益事业建设问题
潭冲村和长礼村在“村级公益事业一事一议财政奖补”政策下的建设成果如表3-2。
“村级公益事业建设一事一议”不仅帮村民解决了生产生活的基本公益建设，还推动改善村民教育、文化等更高标准的公益事业。
表3-2恩平市样本村一事一议的成果
一事一议的成果
潭冲村
塘坦重新铺设水泥，砌建塘基并安装花岗岩护栏，安装8盏巷灯，村的东北侧砌建围墙，新建一间无公害公厕，高标准新建一篮球场等项目建设。
正在筹划建设公园、农民书屋等。
长礼村
新建塘坦、塘基化岗岩围栏、无害化公厕及游乐场等村级公益事业项目。
2.村民对一事一议财政奖补政策的满意程度较高
在对潭冲村的问卷调查中，有约67%的村民表示通过奖补的公益事业质量很好；而长礼村约有42%。
潭冲村和长礼村均有过半村民对奖补的公益事业质量感到较满意。
表3-3恩平市样本村村民对政策的满意度
村民满意度
调研村落
很好
不错
一般
较差
潭冲村
67％
33％
0％
0％
长礼村
42.9%
42.9%
19.04%
0％
3.财政奖补力度大是启动建设公益事业最根本最重要的动力
村集体出资和一事一议财政奖补资金在建设公益事业的资金中权重最大,其是建设公益事业的最大动力。
对比发现，财政奖补到位的村落，村民筹资热情也越高。
表3-4恩平市样本村公益事业建设资金来源
潭冲村
通过财政奖补，该村在文明村建设中投入了78万元，其中，村集体出资40万元，村民个人捐款13万元，财政补贴资金25万元。
下一步，该村还要建设公园、农民书屋等。
长礼村
20××年10月，该村一事一议财政奖补项目正式动工，总投资77.82万元，其中，自筹资金51.88万元，申请一事一议财政奖补资金25.94万元，开展多项村级公益事业建设，使村容村貌发生巨变，村民对该项目赞不绝口，热情出钱出力支持村级公益事业建设。
4.村民筹资积极性高，集体意识强
本调研组统计潭冲村、长礼村村民的筹资意愿：
样本村村民对建设公益事业的支持较大，出资意愿也较强烈。
这与本村农民经济条件较好有关。
另外，政府与村民相互信任和政府的积极投入是推动村级公益事业发展的不竭动力。
表3-5恩平市样本村村民对筹资意愿
出资意愿
调研地点
愿意且大力支持
如果筹资合理可以接受
家庭清贫不愿出资
公益事业与我无关
潭冲村
30%
53.3%
13.3%
3.3%
长礼村
28.6%
61.9%
9.5%
15.8%
（四）非试点地区--韶关翁源县的公益事业情况
本调研组在韶关市翁源县部分地区调研了其公益事业的现况，调查结果分析如下：
1.政府对公益事业的投资力度小，公益事业薄弱
除了针对公路和水利工程的拨款，周陂镇政府每年约拨给墨岭村村委3万元，资金由村委自行分配，其中包括行政的费用和其他各项事项的费用，村委可用于公益事业建设的资金很少。
全村仅靠一条道路对外。
政府拨给阳西村的资金中无公益事业建设的专项资金，但是村委财政收入稍高于墨岭村，有剩余资金并加上村民筹资建造了自来水和文体广场等一批公益事业。
新安村的情况与阳西村类似。
表3-6非试点（韶关翁源）样本村公益事业概况
公益事业
调研地区
现有的村级公益事业
韶关市翁源县翁城镇墨岭村
村内道路1条、塘堰1座、农田水利设施、防护林、
韶关市翁源县周陂镇阳西村
村内马路1条、自来水、农田水利设施、卫生院、文体活动广场、
韶关市翁源县周陂镇新安村
村内马路1条、自来水、农田水利设施、卫生院、桥梁1座
2.村民对现有公益事业的评价不一
调研结果显示，村民对现有公益事业的评价不一。
墨岭村村民认为村内公益事业不错的约21.1%，认为一般的约占47.4%，其中31.6%认为较差。
阳西村约91%的村民对公益事业的评价较好。
新安村的情况与阳西村类似，具体情况如表3-7
表3-7非试点（韶关翁源）样本村村民对公益事业的满意度
满意度
调研对象
很好
不错
一般
较差
墨岭村
0%
21.1%
47.4%
31.6%
阳西村
21.7%
69.6%
8.7%
0%
新安村
28.6%
66.7%
4.8%
0%
3.镇村资金不足
农村公共基础建设因为投资小且分散，中央和省政府一般不能直接加以控制，需要依靠地方政府和基层组织去落实。
长期以来，国家对农村基础设施和公共服务建设投资不足。
政府有必要在财政支出上改变过去的城市偏向，加大财政投入对农村基础设施和教育、文化、卫生等事业的倾斜。
20××年国家财政收入已达到3万亿元， 20××年全国公共财政收入83101.51亿元[9]。
我国应有能力动员足够的资金来投入社会主义新农村建设，其中公益事业建设就是一个重要的着手点。
目前基层政府的财政支出责任不断增加,包括义务教育、公共卫生、社会保障和福利救济、支农支出等支出大都由基层财政负担。
而在许多国家,这些基本公共服务大多由中央和省级财政负担[10]。
4.村民对“一事一议”制度认识有待提高
统计村民的筹资意愿上，墨岭村愿意且大力支持的约占10.5%，如果筹资合理可以接受占47.4%，家庭清贫不愿出资的占26.3%，认为公益事业与我无关约占15.8%。
村民对政策的认识不足，一是和政策宣传力度不够有关，二是和该地区作为非试点地区信息相对落后有关。
具体表现在筹资意愿上如表3-8：
表3-8非试点（韶关翁源）样本村村民对筹资筹劳的意愿
出资意愿
调研地点
愿意且大力支持
如果筹资合理可以接受
家庭清贫不愿出资
公益事业与我无关
墨岭村
10.5%
47.4%
26.3%
15.8%
阳西村
21.1%
42.1%
21.1%
15.8%
新安村
17.4%
57.1%
19.0%
0%
5.对公益事业建设不重视
三个样本村中，新安村经济发展较好，阳西村次之，墨岭村最为贫穷。
墨岭村公益建设最为落后，因其经济不发达，许多农民“自己顾自己”，对捐钱建公益事业意愿更低。
然而，公益事业薄弱是农村经济的制肘点。
相比，阳西村和新安村较富裕，农民政策认识较深入，出资意愿也较高，对于建设本村的公益事业具有很大的促进作用。
但对比试点村，其仍处于较低水平。
其根本原因是政府给予足够的公益事业建设启动资金，村民的热情和信心也随之提高。
6.公益事业的受益程度较低
从农村生产发展的角度看，直接改善农村生产条件的基础设施投入仍然不足。
国家增加了水利建设投资，但主要用于大江大河治理和大型水利工程的建设的资金并不多，现有的农田水利工程大多老化实失修，设施不配套。
基础设施建设落后，已成为制约农村发展的重要因素[11]。
在建设过程当中的筹资问题，少数人拒绝出资，带来很坏的连锁反应。
“少数人不交，谁也没有办法。
有钱的怕先交了，以后有变化自己吃亏。
干部垫了钱，怕以后兑现不了”[12]。
（五）非试点地区---开平市的公益事业情况
1.开平市6个样本村公益事业实施情况
开平市作为国家现代农业示范区落实强农惠农政策，受惠农户8.5万户次，获扶持资金5962万元。
本调研组对江门市的月山镇博健村、横江村、大岗村、高阳村、北一村和北二村的调研结果如下：
博健村去年始推行一事一议财政奖补政策，增修铺位。
本课题组调研发现该村近两年没有新建公共设施。
横江村积极推进文明村建设，对道路和墙体进行了维修和翻新，加建路灯、垃圾站和公厕，同时积极搞好绿化工作和整改村容村貌，在20××年被评为了“文明村”。
大岗村的情况也较为类似，同样被评为了“文明村”。
北一村全村共800多人，该村近两年来没有修建大型公益事业，基础设施还比较匮乏，村民希望建造垃圾站和公厕。
高阳村的情况与北一村类似。
北二村全村有3200人，该村去年争取到了一个村级公益事业财政奖补政策项目——进行危桥改造。
在一事一议政策的推动下，该桥梁项目斥资60多万元（财政奖补45%，剩下的由村名和村委会筹资，大约每位村名分担70元）。
2.一事一议财政奖补政策的宣传和普及情况
调研发现，样本村对一事一议财政奖补政策的宣传力度不足。
高阳村、北一村甚至多于80%的村民不了解一事一议政策。
图3-2开平市被调查地区村民对一事一议财补政策了解程度柱形图
3.村中公益事业概况
课题组通过实地调研，发现开平6个样本村公益事业状况差异不大，但博健村、横江村和北二村公益事业发展较好，这离不开一事一议财政奖补政策的推动。
表3-9开平市被调查地区公益事业概况
行政村
村里已有公益事业
博健村
村内道路、铺、环卫设施、水利设施
横江村
村内道路、文化室、篮球场、水利设施
大岗村
公厕、自来水、村内道路
北一村
公共食堂、村内道路
北二村
村内道路、桥梁、交通设施、文体设施
高阳村
村内道路、水利设施
4.村民和村委对一事一议的满意度调查
根据问卷结果，课题分别统计出村委、村民对一事一议政策的满意度，发现大部分村委以及村民对一事一议财政奖补很满意，同时，村委对一事一议的满意度普遍高于村民。
表3-10开平市被调查地区村委、村民对一事一议的满意度对比
满意度
调查村落
很好
不错
一般
较差
博健村
村委
100%
0
0
0
村民
12.5%
37.5%
37.5%
12.5%
横江村
村委
100%
0
0
0
村民
20%
30%
40%
10%
大岗村
村委
66.7%
33.3%
0
0
村民
10%
30%
50%
10%
北一村
村委
66.7%
33.3%
0
0
村民
12.5%
12.5%
50%
25%
北二村
村委
100%
0
0
0
村民
25%
50%
25%
0
高阳村
村委
50%
50%
0
0
村民
10%
20%
50%
20%
之所以产生这样的情况，一是样本村村委与村民的不平衡认识；二是项目小，村里变化不大，村民对公益事业所带来变化感受不深。
5.一事一议筹资情况
对村级公益事业资金来源的认识，村委与村民之间存在差异性。
其差异性主要来源于本村对一事一议财政奖补政策的宣传以及落实情况。
表3-11开平市被调查地区对一事一议筹资情况
资金来源
调研对象
各级政府财政投入
各类社会资金投入
集体经济部门投入
群众自主集资投入
博健村
村委
50%
0
20%
30%
村民
87.5%
0
0
12.5%
横江村
村委
12.5%
25%
0
62.5%
村民
20%
25%
10%
45%
大岗村
村委
12.5%
0
12.5%
75%
村民
12.5%
0
0
87.5%
北一村
村委
20%
25%
20%
35%
村民
75%
0
0
25%
北二村
村委
升级会员 