PPP项目缘何难落地.docx
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PPP项目缘何难落地
2015年5月12日
总第290期
【PPP项目缘何难落地？
】2
PPP项目落地率较低，存在三方面原因：
PPP项目没有经营性收入，捆绑其他资源碰到现实法律困境；政府和融资方就资金成本没谈拢；基层政府容易突破10%的财政红线……
【如何化解未纳入政府性债务的平台债？
】5
对于未能纳入政府性债务的平台债，可以考虑通过财政转移支付，加大平台的资源整合力度，盘活地方国资以及积极拓展公司债等融资渠道等，加以解决……
【区域一体化下边缘城市发展要注重特色】8
区域一体化和城市群加速发展，对于边缘地带的城市挑战甚至大于机遇。
边缘城市必须立足城市的资源禀赋，努力做大特色产业，错位发展，才能站稳脚跟，获得融入区域一体化发展的红利……
【县域经济：
发展农事体验有助于挽救农业遗产】10
从日本开发农事休闲体验，保护“千枚田”的实践中可以看出，在城镇化大潮中，利用都市人想往田园生活的心结，推动农业与农事休闲体验融合发展，不失为部分农村地区保护特色农业文明、拓宽农村收入来源的“一举两得”之策
……
【PPP项目缘何难落地？
】
自从国务院42号文发布，地方债管理收紧之后，政府正在到处寻找新的融资模式，由财政部和国家发改委大力推广的PPP正在掀起一股热潮，但热潮之下，面临许多隐忧。
庞大的PPP项目规划陷入“叫好不叫座”的尴尬。
发改委投资司副司长罗国三直言，全国各地公布的PPP项目，大概只有10%-20%左右签订了合同。
目前，PPP项目落地率较低，主要存在以下三方面原因：
推出的PPP项目没有经营性收入，在捆绑其他项目资源时，如土地，碰到现实法律困境；政府和融资方，就资金成本没谈拢；基层政府上马PPP项目，容易突破10%的财政红线。
首先，很多PPP项目属于公益性项目，项目本身无法产生经营性收益，需要打包其他项目，现实中多为土地资源，但土地需要走招拍挂程序，这块土地是否会落入到项目承包方，就打了一个问号。
这样的打包条件，因为存在风险，往往也难以在央企国企的投资委员会上获得通过。
为了解决这一问题，财政部也鼓励通过打包其他项目将没有收益的项目改造成PPP，但在打包土地资源时，会碰到法律红线。
曾有地方政府测算过一条市政道路，将沿线的广告牌、加油站收入加总，仅占投资支出的10%，常见的办法就是将沿线土地打包进去，但土地打包进去似乎又不是真正意义上的PPP。
专家认为变通的办法有两个，一是在设计PPP模型时，沿线土地增值一部分的收入可被投资者分享；二是土地招拍挂走一个形式上的程序，但这个“走程序”可能会碰到搅局者，因为招拍挂是价高者得，万一有高价买者，项目投资者可能就会错失这块土地。
现实中这些变通的办法，操作上有一定的困难，不能保证绝对成功。
第二，融资方面。
地方政府希望是物美价廉，资金成本最好能维持在5.9%的基准利率，国开行、农发行此类政策性银行或许能提供这类贷款；但商业银行、信托、基金等资金介入的话，资金成本往往会在8%左右，这种资金价格的差异，也使得项目难以谈拢。
融资对于PPP项目的成败至关重要。
东部沿海省份一地级市最近有一个轨道交通的PPP项目在谈，关注这个项目的社会资本和金融机构很多，但当地发改委相关负责人仍然犯愁。
示范项目吸引了很多来接洽的机构团体，很多项目都没法落到实处，很多社会资本都明确提出要不低于某个数额的回报率，很多机构提出政府五年内要进行回购。
该轨道交通项目目前正跟一个专门做轨道交通的产业基金洽谈，银行贷款已经找好，基金和贷款各占一半。
但基金明确表示几年后政府需要回购，就是“明股实贷”。
目前谈的资金成本大概是7%-8%，但领导嫌这个资金成本高，希望是基准利率5.9%。
另外，明股实贷就不是真正意义上的PPP，没有实现长期的风险共担，基金一抽身，整个项目的风险就完全由政府承担；而且万一出现项目集中回购，也容易变成政府的隐性债务。
第三，在地方债压力仍大的背景下，为了避免地方政府借PPP名义，盲目上项目，财政部要求各地进行PPP的财政可承受论证，每年度PPP项目从预算中安排的支出责任，不得超过一般公共预算支出的10%。
这个红线受到业内不少人士的欢迎，但在我国事权和支出责任并不太匹配的当下，基层政府一般公共预算收入不多，很多依靠上级政府转移支付，但事权多，需要进行的基础设施和社会事业的项目多，10%的红线，可能会导致部分基层政府难以上马PPP项目。
一地方财政系统人士表示，一个县城一般公共财政支出如果是5个亿左右，10%的红线意味着用于PPP的财政支出只有5000万，可能连做一个PPP项目都不够。
表示，越到基层，10%的红线束缚越大。
很多基层政府财力只够基本开支，10%的红线虽是出于防控风险的考虑，但也带来很多障碍。
从上述关于PPP项目落地难原因的探讨中可以看出，PPP项目作为一项系统工程，需要加强财政、土地和金融等方面的配套衔接，为项目落地创造良好的环境。
同时地方政府需要在现有制度约束下，发挥主管能动性，在融资等方面灵活变通，加快推动PPP项目的力度。
（NLH）
【如何化解未纳入政府性债务的平台债？
】
国务院2014年43号文以及财政部《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》（以下简称《办法》）下发至今，超14万亿元地方债解剖手术已经接近完成。
手术目的是切割政府债务和企业债务，对地方政府的存量债务将进行甄别分类，确定是否纳入政府债务及纳入何种政府预算。
而对于在这一轮债务甄别中，未能纳入政府性债务的平台债，如何化解，则是摆在地方政府面前的另一重要问题。
以天津为例，天津拥有多个经济开发区，部分开发区产业发展定位重复，同质化竞争较为严重。
在一定程度上存在在资金的使用效率不高，平台的定位缺乏规划和市场化运作，这给天津市政府带去不小的财政压力。
以一家工业园区内的地方融资平台为例。
该平台没有一类债务，二、三类债务350亿元左右，城投债没有纳入政府性债务。
平台总负债500亿元以上。
2015年到期债务本息240亿元，目前主要工作是筹集债务到期接续资金，已经落实140亿元，尚有100亿元左右缺口。
综合成本控制在9%。
该工业园区目前财政收入主要依靠土地开发，土地收入占到75%以上，其他业务收入非常少，管委会一年的收入只有30亿元左右，导致其后续融资能力受限。
而且该工业园区由填海造陆而来，造价比较高，又是工业用地，出售的话，反而会造成账面亏损。
天津遇到的问题具有一定的代表性，各地方政府不得不面对融资平台转型的问题。
但由于不同平台的功能定位不一样，且发展不平衡，导致债务偿还能力参差不齐。
对此，天津市的做法是通过财政对不同的平台进行定向支持，主要通过财政转移支付，对一些还款能力差的平台，提供必要的救助。
同时，天津还将对区县的融资平台进行整合。
具体的整合方法是，天津市将风险较高的地方融资平台逐步转移至财政实力雄厚的经济开发区，由该开发区通过财政支持等方法进行风险化解。
一家好的平台公司，去整合一家差的平台。
这种做法有助于提高平台的资源整合力度，提升整体的债务化解能力。
平台和债务整合虽然可以解一时之困，但从长远来看，解决地方政府债务问题，需要重点关注地方国资的整合。
今年3月，天津市将农垦、二商、粮油、立达四家公司整合为天津市食品集团有限公司，这四家公司发展得都不是很顺利，但都属于同一领域，通过这种‘弱弱联合’的方式做大做强。
通过盘活地方国资，加快融资平台公司化进程，提升资本运作能力，有助于化解平台债务。
在拓展平台融资渠道方面，从国家层面来看，交易商协会、证监会、发改委和财政部均在推进融资平台的相关政策，但落地还比较有限，总体的融资量还需要后续印证。
交易商协会近期放开了超短融的准入要求，并允许永续债资金用作项目资本金。
而项目收益票据方面，交易商协会将发行主体扩充到集团公司，从私募扩展到公募，且不占用发行人或母公司的中期票据发行注册额度，还允许政府补贴。
短融会成为大中型企业，包括大中型地方融资平台流动资金的最优筹资途径，因为融资速度快、资金成本低。
此外，部分专家认为，公司债的改革也是平台融资的一个新突破口。
今年1月份出台的发行管理办法，对发行主体、发行方式、发行期限、流动场所全面放松，4月7号已经开始正式接收材料。
新公司债或是下半年平台融资的一个亮点。
一方面，通过允许募集资金用于偿还银行贷款和补充营运资金等方式放宽限制；另一方面，新公司债的流程简化，发行交易效率可以大大提高。
从上述分析可以看出，在地方政府债务置换的同时，对于那些未能纳入政府性债务的平台债，仍需地方政府加强关注。
通过财政转移支付，对一些还款能力差的平台，提供必要的救助；加大平台的资源整合力度，将风险较高的地方融资平台逐步转移至财政实力雄厚的平台；加快融资平台公司转型，盘活地方国资；以及积极拓展公司债等融资渠道，都是化解非政府性平台债的可行手段。
（RLH）
【区域一体化下边缘城市发展要注重特色】
随着我国重大区域发展战略的实施，区域一体化发展将成为我国经济主要动力，区域内城市群的协同发展将成为主流。
但是根据经济规律，任何一个经济区域或城市群，都存在核心区和边缘区。
随着区域内人流、物流和信息流流动加快，位于边缘地区的城市，不可避免要面对核心区域的资源虹吸的挑战。
边缘城市必须立足本地优势，实施适宜的发展路径。
在近期京津冀一体化规划中，山东、山西和内蒙古部分城市正在力争入围，这些城市定位和发展路径，值得其他城市群中边缘城市思考。
在由北京、天津、廊坊、沧州等联袂担纲主角的“京津冀”大戏中，身处边缘地带的山东德州、山西大同、内蒙古赤峰和乌兰察布有望入选配角。
这些城市均处于京津冀的最外围，与北京相距三四百公里。
而这些城市之所以有入围的希望，并非是他们经济发达、产业基础雄厚，而是它们拥有着核心区所稀缺的资源优势。
德州位于山东最北部、紧邻河北，是连接华北、华东和中原三大经济区的交汇点。
德州市发改委一位官员认为，德州入围更多的是承担为京津输送农产品与劳动力的任务。
目前，德州拥有高校及中等职业教育学校共49所，其中上万人的高校4所，每年培养各类高中级职业技术人才20余万人。
而德州在京津地区务工人员达到28万，仅天津滨海新区就有11万人。
同时作为农业大市，德州常年粮食产量占山东省的1/6、全国的1.5%，棉花总产量占山东的1/4。
此外，德州畜牧业产值占农业总产值的比重高达46%，年出栏生猪550万头、肉牛85万头、肉禽2亿只，北京市场上10只鸭子里面就有3只来自德州。
早在2011年，德州市就与北京最大的食品产业集团北京二商集团签订了战略协议，为之供应粮菜肉蛋。
山西大同、内蒙古赤峰和乌兰察布也拥有“京津冀”所稀缺的独特资源。
内蒙古赤峰和乌兰察布均是农业大市。
目前，赤峰市每年有余粮7.5亿公斤以上，年产农作物秸秆30亿公斤左右，大小牲畜存栏700万头只以上，其中牛80多万头，羊550万只，鲜奶产量4.3万吨。
乌兰察布2014年冷凉蔬菜、马铃薯种植面积分别达到60万亩和411万亩，北京市场70%以上的马铃薯是由该市供应。
而山西大同和乌兰察布有可能入选，很大程度上是因为二者同为资源型城市。
山西大同凭借煤炭储量大、质量高被誉为“中国煤都”。
乌兰察布市煤炭储量也有41亿多吨，其“风电资源”富集，被誉为中国北方最大风电基地，多年存在窝电现象。
为了能入选，全国两会上山西方面以全团代表签名的方式，向全国人大提交了建议，恳请有关方面将山西纳入京津冀协同发展战略当中，希望作为京津冀能源供应的“大后方”；在环境治理方面，山西也可以与京津冀实现联防联治。
作为京津冀一体化的“配角”，除了发挥本地特色资源优势，融于区域一体化发展之外，还要避免核心地带对本地的要素虹吸。
京津冀一体化的战略规划，使得北京、天津部分产业外迁，按照产业渐进、梯次的转移规律，产业外迁受益方首先是河北诸市，廊坊、沧州、保定利用地缘优势可以大量承接京津产业转移。
而作为“京津冀”的配角，处于边缘地带的城市如果不能迅速融入，就会被形成的更大虹吸力所吞噬，不仅资源会向“京津冀”核心区输送，人力、财力也会加速流出。
因此，为了能够在京津冀争得一席之地，2014年10月，乌兰察布、大同与河北张家口联手组建“长城金三角经济协作区”，三个城市将形成一个面积10万平方公里、总人口近1100万人、经济总量3100多亿元的区域，聚集各自产业优势，组团融入京津冀一体化。
目前，张家口与乌兰察布两市已商议将两市交汇处的“断头路”修通，方便两地经贸、旅游等。
在发展旅游业方面，以后张家口主打滑雪项目，把“草原”留给乌兰察布，打造各自的品牌，不搞恶性竞争。
内蒙古乌兰察布市长陶淑菊指出，这是三个处于京津冀和各自省区边缘的地区防止被边缘化的联合，三个城市在电力能源、特色农牧业、现代物流、文化旅游等方面特点鲜明、优势突出，在服务和保障京津冀方面发挥着不可替代的重要作用。
为了吸引项目、人才、资金落户，德州不惜忍痛放弃了部分税收收入。
2014年12月23日，中关村海淀园齐河科技城项目在北京正式签约。
这是中关村海淀园在北京之外打造的三个首批试点园区之一。
合作的前提是双方利益共享——企业未来产生的税收将由两地分享，其余将作为企业的奖励和扶持资金使用。
德州市经济合作局局长乔方红表示，中关村海淀园不用担心税收流失，有了推动园内产业转移的积极性；德州则引入了“中关村海淀园”品牌，占得打造产业高地先机；有跨域发展需求的企业则获得了更有保障、更高效的发展空间，一举三得。
从上述分析来看，区域一体化和城市群加速发展，对于边缘地带的城市而言是机遇与挑战并存，在某种程度上挑战甚至大于机遇。
面对这样一种现实，边缘城市必须根据城市的资源禀赋，努力做大农业等特色产业，才能站稳自身脚跟，融入区域一体化发展。
在此基础上要主动与核心城市对接，努力承接产业、错位发展。
此外，边缘城市的联合，避免同质竞争，也是需要注意的问题。
（LLH）
【县域经济：
发展农事体验有助于挽救农业遗产】
随着我国人口红利出现拐点，大量农民进城务工，农村留守劳动力急剧减少，许多农村面临空心化。
由此带来大量的农地撂荒。
这不仅仅会带来农村的凋敝，威胁我国粮食安全，更是会引起农业这一传统文明的全面衰落。
在我们的邻国日本，为了避免这一现象，保护农业文化遗产，轮岛梯田以游客为耕种主力，保护特色农业的实践，值得我们参考。
在面向日本海的斜坡上，1004块梯田连成一片。
这里就是石川县轮岛市的“白米千枚田”，大小与阪神甲子园球场不相上下。
轮岛市于去年成功注册商标“日本农业圣地”，并将千枚田作为其象征向全国展开宣传。
然而，这片“圣地”同样面临着劳动力不足的困扰。
白米千枚田如今只剩下唯一的本地农户——田中喜义。
田中从事过烧炭和石料加工的工作，而后在邮局上班。
现在依靠养老金生活的他，承担起245块梯田的耕种工作。
此外，田中还身兼千枚田景胜保存会会长一职。
据他透露，大概从20年前开始，高龄农户接连退出耕作现场，而家里的年轻一代也无人继承农业。
田中的4个儿女也分别因就业和结婚等相继离开父母家。
“以前，我们这儿除了农业之外，还有其它工作作为保障，所以大家还能坚持耕种。
但是，现在几乎没有什么工作。
‘继续种田吧’这种话，真是没法向农户们说出口。
”据悉，余下的316块梯田由农业协会和轮岛市负责耕种。
目前，千枚田周边的梯田茅草丛生，常有野猪出没。
现在，像这样已放弃耕作的地区正逐渐扩大。
于2013年退出耕种的鹈岛智悲叹道，“我们的家乡就这样被野兽吞没了”。
但是在引入游客农事体验之后，“千枚田”开始变得热闹起来。
在2015年4月，50名游客来到这里翻耕土壤，享受“耕田”的乐趣，为当月17日的插秧做准备工作。
如果每年向轮岛市交纳2万日元（约合人民币1034元），便可体验种植稻米的过程成为梯田的“所有者”。
他们可以利用443块梯田，每年可进行7次插秧和收割等作业。
平时的管理工作则由周边地区的志愿者们负责。
梯田所有者之一、飞机设计公司职员千田英树，一家三口挥动起锄头。
“很荣幸能成为保护优美梯田风景的一员”，千田充满喜悦地说。
紧接着他还说道:
“由于游客的造访，千枚田才得以受到保护。
”据悉，轮岛市役所（市政府）中主管白米千枚田的部门并不是农林水产课，而是观光课。
从日本开发农事休闲体验，保护“千枚田”的实践中可以看出。
随着在城镇化大潮中，虽然农村人口和劳动力不断流出，但都市人的田园情怀仍然没有消解。
利用都市人向往田园生活的心结，促进农业与农事休闲体验的融合发展，推动都市人参与农业种植，性进一步带动乡村休闲旅游，不失为部分农村地区保护特色农业文明与拓宽农村收入来源的“一举两得”之策。
（BLH）
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