我国公务员激励制度存在的问题及对策研究.docx

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我国公务员激励制度存在的问题及对策研究

我国公务员激励制度存在的问题及对策研究

摘要

《中华人民共和国公务员法》的颁布实施将我国公务员的管理纳入法治的轨道，然而在实际工作开展中，由于政治体制、官本位思想及监察机构不力等原因致使公务员激励各项制度的推进难以尽如人意。

激励制度是现代国家公务员法的核心机制。

一方面，公务员激励制度通过考核、奖惩、晋升、薪酬福利等物质和精神手段，激发公务员的工作热情，提高公务员的工作积极性，从而提高公务员工作的绩效水平和政府的行政效率。

另一方面，公务员激励制度通过考核、奖惩、晋升等环节实现对公务员行为的规范，并进而对整个公务员群体的行为产生影响，对抑制腐败以及推进政府行政民主起到显著作用。

本文通过对公务员激励制度的研究，就是要给公务员制度改革提供参考，避免消极因素造成的影响，解决考核激励流于形式、晋升激励缺乏保障和薪酬激励缺位僵化的问题，有利于建立健全我国公务员激励制度，发挥公务员内在激励因素，引导公务员加强激励。

研究我国公务员激励制度，对于激发公务员工作积极性，提高行政效率，实现公务员自身价值等具有重要意义。

关键词：

公务员；激励；激励制度

ResearchontheIssuesandCountermeasuresofChineseCivilServiceIncentiveSystem

Abstract

TheissuingandimplementationofPublicServantLawofthePeople'sRepublicofChinawillputtheimplementationofthecivilserviceintotheruleoflaw,butintheactualworkcarriedout,duetothepoliticalsystem,theofficialstandardthought,themonitoringagenciesandotherreasonswhichcausingthecivilserviceincentivesystemisdifficulttopromotesatisfactory.

Incentivesystemisthecoremechanismofthemodernstatecivilservicelaw.Ontheonehand,thecivilserviceincentivesystemthroughassessment,incentive,promotion,payandbenefits,suchasmaterialandspiritualmeanstostimulatetheenthusiasmofcivilservants,civilservantsworkingtoimprovethemotivationtoimprovethelevelofperformanceandefficiencyofthecivilserviceadministrativework.Ontheotherhand,thecivilserviceincentivesystemthroughappraisal,reward,promotionandotheraspectsofrealizationofcivilnormsofbehavior,andthushaveanimpactonthebehavioroftheentirecivilpopulation,tocurbcorruptionandpromotedemocracyandplayedasignificantroleingovernmentadministration.Bystudyingthecivilserviceincentivesystem,civilservicereformistogiveareference,toavoidthenegativeimpactoffactors,assessmentandincentivetosolveamereformality,thelackofpromotionincentivesrigidsecurityandincentivecompensationissuesabsence,totheestablishmentofasoundCivilincentivesystem,playCivilintrinsicmotivatorstoguidecivilservantstostrengthenincentives.

Thestudyofthecivilserviceincentivesystemforcivilservantstostimulateenthusiasmforwork,improveadministrativeefficiency,andrealizethevalueoftheircivilsignificance.

Keywords：

Civilservice;Incentives;Incentivesystem

1绪论1

1.1研究背景1

1.2研究目的和意义2

1.3研究方法3

1.4研究内容与思路3

2文献综述5

2.1基本概念5

2.1.1公务员5

2.1.2激励5

2.1.3激励的类型6

2.2国内相关研究综述7

2.3国外相关研究综述8

2.4国外公务员激励制度9

2.4.1英国公务员激励制度9

2.4.2美国公务员激励制度11

2.4.3日本公务员激励制度12

2.5总结13

3我国公务员激励制度的现状及问题分析15

3.1我国公务员激励制度的现状15

3.2我国公务员激励制度存在的问题15

　3.2.1公务员考核激励流于形式15

　　3.2.2公务员晋升激励缺乏保障17

3.2.3公务员薪酬激励缺位僵化19

4完善我国公务员激励制度的对策22

4.1构建合适的激励模型22

4.2完善我国公务员考核制度23

4.3完善我国公务员晋升制度25

4.4完善我国公务员薪酬制度28

5结束语32

参考文献33

致谢35

1绪论

1.1研究背景

我国公务员制度的建立起步较晚，公务员制度的建立与推行直至上世纪80年代在干部人事制度的改革推动下才正式提上日程。

1993年，《国家公务员暂行条例》的颁布，标志着我国公务员制度进入了有章可循的阶段。

随后直到1997年，根据激励制度中各个环节的需要，我国陆续出台了多个与《国家公务员暂行条列》相配套的规定和实施办法，包括公务员录用、考核、晋升、工资保险福利、交流、辞职辞退、退休等，充实了激励制度体系的内容，公务员制度在全国范围内建立。

2005年4月27日，《中华人民共和国公务员法》颁布，并于2006年1月1日起开始实施，这是我国公务员制度在法制化建设方面取得的重要成果，标志着我国公务员管理迈向法制化阶段。

自公务员法实施日起，到2013年，我国又先后出台了21项配套法规和14部处分规章，这些法律法规和规章与《党政领导干部选拔任用工作条例》等党内法规相互配套，初步构成了中国特色公务员法律法规体系的基本框架，公务员队伍的进、管、出各个环节基本实现了有章可循、有规可依。

在《中华人民共和国公务员法》总则第六条明确规定：

“公务员的管理，坚持监督约束与激励保障并重的原则。

”随着公共管理理论的不断创新与发展，我国的公务员激励制度从价值层面的激励理念，到具体实施层面的制度设计和具体激励方法的选择，都在逐步的完善。

并且经过多年的理论研究和实践检验表明，随着我国公务员激励制度的不断完善，大大地激发了我国公务员的工作热情，提高了政府行政管理能力和行政效率。

但是，在不断的总结和探索中，我们也必须清醒的认识到，与西方发达国家相比，我国的公务员制度建设还处在初步阶段，还有很多需要改进的方面。

激励并不仅仅靠几项现行制度，几种方法就可以达到应有的效果，应该把激励的思想贯穿于整个管理环节中，与时俱进，适应时代发展的需要。

然而，由于我国长期受“官本位文化”和计划经济体制下克己奉公观念的影响，公务员被视为“政治人”和“道德人”，在公务员管理过程中，没有真正做到以人为本，激励理念与新公共管理要求的人本原则以及现代人力资源管理理念还存在偏差。

理念上的偏差导致了激励的具体制度和方法存在一定不足，比如手段方法僵化单一、过程中的形式化严重等诸多问题。

激励制度的不完善，使得公务员的工作积极性没有充分得到发挥，公务员激励制度难以达到预期的效果。

这也是造成公务员队伍效率低下、官僚作风严重、腐败盛行、士气低落、责任感和敬业精神不强等不良现象以及引发公务员“权力寻租”等各种违法行为的根源所在。

目前，在我国所进行的政府改革中，不论是以建立效率型政府为目标还是以服务型政府或是责任型政府为目标，大都围绕着公务员激励制度的不断完善和真正发挥作用为前提。

因此，如何在政府行政管理活动过程中，有效的改革我国公务员考核、晋升、和薪酬等制度，更好的满足公务员的各种合理需求，调动公务员的积极性，提高公务员的工作效率便成为当下行政学界和政府人事部门关注和研究的问题。

所以，对我国公务员激励制度的研究也就显得十分必要和紧迫。

1.2研究目的和意义

公务员是政府公共管理职能的组织者，也是政府公共管理权力的行使者，其行为能力、管理水平直接影响到政府公共管理的效果。

建立和完善我国公务员激励制度，既是市场经济发展对政府人事管理提出的必然要求，又是市场经济体制下建立政府工作新秩序的客观需要，也是不断完善我国公务员制度的需要。

本文希望通过分析我国公务员激励制度的现状及存在的问题，在充分借鉴各学科激励理论最新研究成果的基础上，学习国外公务员激励制度的成功经验，针对问题提出对策，完善我国公务员激励制度，以此来加强公务员的危机意识和责任意识，充分调动公务员的工作热情和工作积极性，激发员工的工作潜能，营造一种积极向上、充满活力的工作环境，以达到完善我国公务员激励制度的研究目的。

“激励”一直以来都是一个备受关注的研究点，目前国内外也都有了比较成熟的理论与实践研究，但是就现在的情况来看，关于激励方面的研究侧重点却大都偏向于国有企业和私营单位，而在政府行政部门的研究却非常少。

并且，激励问题是一个多学科交叉的问题，牵涉到的问题也比较复杂,它是随着社会政治、经济、文化等环境的变化以及学科发展而不断突破和进步的,因此研究我国公务员激励制度存在的问题，对完善我国公务员激励制度具有重大的实践意义。

一方面，完善的公务员激励制度，能够激发公务员的工作热情和工作积极性，提高政府行政效能。

通过对我国公务员激励制度的现状分析，运用考核、晋升、薪酬以及奖惩等物质和精神手段，使得激励制度在行政机关内营造出一种内有向上动力和外有竞争压力的工作环境，激发公务员的工作热情、提高公务员的工作积极性，从而提高公务员工作的绩效水平和政府的行政效率。

另一方面，完善的公务员激励制度，能够规范公务员行为，抑制腐败，推进政府行政民主。

民主政府必须是负责任的政府，实现关键就是对公务员进行有效规制。

激励制度通过其特有的考核、奖惩、晋升等环节，肯定正确的行为，否定错误的行为，实现个体公务员行为的规范，并进而对整个公务员群体的行为产生影响，使公务员群体想着积极健康的方向发展，对抑制腐败、推进政府行政民主起到显著的作用。

1.3研究方法

对比分析法：

在本论文中，通过对西方的激励理论及其在公务员管理中的应用进行相应的分析，然后与我国的公务员激励制度发展现状进行比较，从而归纳出对完善我国公务员激励制度有用的启示。

文献研究法：

紧扣我国公务员法，通过查阅、收集、整理、分析国内外相关的学术专著、政策文件、书刊资料、论文和网络新闻等，以大量当前公务员管理理论发展的最新前沿动态为基础，在分析归纳的基础上阐述自己的观点看法。

案例分析法：

通过收集和整理与公务员激励制度完善管理有关的案例进行分析，然后对国内外公务员激励制度完善发展现状进行比较，从而总结出完善公务员激励制度的建设性意见。

1.4研究思路与内容

本文的研究内容主要包括以下三个方面：

一是通过批判和吸收国内外学者对激励制度的理论研究，借鉴西方发达国家在绩效考核、晋升激励和薪酬制度方面的实践经验，为我国有效运用激励制度，提高公务员工作效率和工作积极性提供理论和事实依据。

二是通过对我国实施公务员激励制度以来的在考核制度、晋升制度和薪酬制度进行分析，找出目前我国公务员激励制度中存在的问题。

三是采取多种有效措施建议，积极借鉴发达国家公务员激励制度的成功经验，结合影响激励机制有效实施的多方面因素，以及国家新实行的各项激励暂行规定，从价值层面和具体操作层面入手，探求完善我国公务员激励制度的对策。

本文研究思路如下图所示：

国外公务员激励制度

结束语

图1-1本文研究思路

2文献综述

2.1基本概念

2.1.1公务员

“公务员”一词，最早是从外文“CivilServant”或者“CivilService”翻译过来的。

目前，因为各国的社会经济制度、民族文化、历史沿革以及理论认识等方面存在较大的差别，所以还没有形成一个统一公认的对于公务员的定义。

一般认为，公务员是指代表国家从事社会公共事务的管理、行使国家的行政权力和履行国家公务的人员。

[]

2005年4月27日，我国颁布了《中华人民共和国公务员法》。

《公务员法》中对公务员的定义为：

本法所称公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。

根据以上的三个条件，在我国公务员主要包括了党的机关、政协机关、法院、人大机关、检察院、行政机关、各民主党派机关以及部分社会团体机关。

本论文所研究的研究对象就是针对《公务员法》所指的范围。

2.1.2激励

激励，顾名思义就是激发和鼓励的意思。

在现代学术范畴中，激励在更大程度上属于一个心理学的术语，它是指由于一定刺激而激发的人的行为动机，使人产生一股内在的动力，朝着所期望的目标前进的一个心理活动过程。

人的行为动机是促成人的行为方式最直接的心理力量，它可以引导人的行为指向一定的目标，它很难被直接的观察到，但却可以通过一定的分析得到。

人的需要，确切的来说是没有被满足的需要，它是行为动机产生的根本动力。

另外，人的需要，在一定程度上又收到外界环境因素的影响，通过内外因素的影响便产生了人的行为动机。

激励的意义在于通过引导以及影响人的动机，使得人的目标设置以及行为方式和组织的期望保持一致。

而中国学者组织行为学家李宏和杜学忠则在《组织行为学》中提出：

“所谓激励，就是通过组织设计适当的外部奖酬形式和工作环境，以一定的行为规范和惩罚性措施，借助信息沟通，来激发、引导、保持和规划组织成员的行为，以有效实现组织成员个人目标的系统活动。

”[]由此看来，激励除了激发鼓励外，还有通过惩罚以达到约束人的行为的意思。

通过综合各专家学者对于激励的定义，我认为激励主要是指激励的主体在了解激励的客体需求的基础上，通过一定的制度设计以及方法，来影响激励客体的行为动机，激发他们的行为积极性，并且约束和引导他们的行为动机，使之实现组织目标的特定行为过程。

2.1.3激励的类型

激励的方法是多种多样的，对于我国公务员来说主要包括物质、精神、舆论、民主和监督五个方面的激励。

（一）物质激励。

它是相对于精神激励而言的。

一般通过对物质利益关系的调整，例如薪酬制度、福利制度等，来满足人对于物质的需求，达到激发人的工作积极性的目的。

物质需求是人的基本需求，只有满足了人们的基本物质生活需要，才可以使更高的精神需求发挥作用。

所以物质激励是激励的最基本方式。

（二）精神激励。

它是为了满足人的精神需求，例如荣誉感、成就感以及职业声望等，而进行的制度设计和方法选择。

通过经常性的表扬以及职务的提升，给予荣誉方面的表彰，以满足人的精神需求，以增强其工作的光荣感和责任感，从内心调动其积极性。

一般多采用口头表扬、书面嘉奖、授予荣誉称号等形式。

（三）舆论激励。

就是通过通报、会议以及广播、电视等手段和途径，对先进事迹进行表扬，对不良行为进行批评，从而达到弘扬正气、抵制歪风的目的，造就奋发向上、你追我赶的良好氛围。

舆论激励还涵盖了舆论监督的内容，舆论监督虽没有强制力，却在社会生活中极具影响力，通过舆论对不良行为的鞭笞，对一些以权谋私、腐败堕落行为和人物的暴光，促使广大公务员提高警惕性，增强防范意识；督促广大公务员依法行政，为社会和民众提供优质的公共服务。

（四）民主激励。

公务员作为一名公共事务的管理者，他需要参与民主管理和民主决策，充分享有建议权和批评权，需要有责、权、利的统一。

因此，公务员管理部门在管理实践中必须树立民主管理意识，引导公务员参与民主管理，发挥好本职作用，尽公务员职责；接受民主监督，行使好行政职权，做人民的公仆。

（五）监督激励。

就我国目前的行政管理领域和职能来说，要保持公务员队伍高效服务和廉洁自律，必须建立针对公务员权力行使的制度化约束与监督机制，包括明确责任制度，加强民主监督和舆论监督等。

只有致力于构建完善的权力约束监督机制，建立起完善的责任追究机制，坚持正确的任用方针，才能产生用好一人，鼓舞一片；罚对一人，教育一群的效果。

2.2国内相关研究综述

在我国，由于对公务员激励制度的研究起步较晚，所以有关这方面的研究专著不是很多。

国内有价值的、较为系统的研究了公务员激励制度的著作当属余兴安撰写的《激励的理论与制度创新：

中国公务员激励机制研究》一书。

全书针对我国公务员激励机制进行了系统而详尽的分析，不仅对我国公务员激励制度进行了单项分析，还从整体上将行政机关和事业单位、企业组织的激励机制进行了比较性的研究。

在对我国古代官员的激励机制以及国外公务员的激励机制的研究基础上，对比我国公务员激励机制的现状，系统的提出了新世纪我国公务员激励制度面临的形势以及未来的发展趋势，阐述了完善我国公务员激励机制的总体思路。

[]此外，在我国比较有价值的研究成果还有：

李和中教授的《21世纪国家公务员制度》一书，全书以一章的篇幅详细介绍了中外国家公务员的激励机制，认为我国公务员的激励机制与时代发展不相适应，应通过推行竞争机制，确保公务员素质，以进一步改进激励机制，实现管理机制的创新；[]陶进华和邱代志的《论公务员法对公务员激励机制的完善和创新》一文紧扣公务员法，总结了公务员法对我国公务员激励机制的一系列完善和创新，认为公务员法更加明确和完善了公务员权利及其保障机制，更加凸现了公务员职位分类对公务员的激励作用，开始形成职务晋升中的激励机制，级别的激励功能进一步拓展。

[]

在搜集和整理的文献资料中，我认为我国的学者一般喜欢从以下几个角度来研究公务员激励制度：

（一）基于特定的激励理论的角度。

该研究视角以某一种特定的激励理论作为基础，提出完善我国公务员激励制度的建议。

吕楠在《马斯洛需要层次理论视域下我国公务员激励机制完善研究》中，通过解析马斯洛的需要层次理论，以我国公务员激励机制存在的问题作为研究起点，经过分析现状，发现当前存在的问题以及问题产生的主要原因，然后在马斯洛的需要层次理论基础上，提出完善我国公务员激励制度的合理对策和建议。

[]

（二）通过人力资源管理理论的角度，研究我国公务员激励制度。

该研究视角一般基于对人力资本进行经济学分析，或是运用人力资源管理中的理论对我国公务员激励制度的构建进行分析。

沈菁在《基于人力资本理论的上海市M区基层公务员激励机制研究》一文中，基于人力基本理论以及管理学激励思想，分析该区公务员激励制度在整体制度、晋升、考核、薪酬等方面存在的主要问题，提出了人力资本理念下完善我国公务员激励制度的总体原则和方法。

[]

（三）从借鉴国外先进经验的角度，对我国公务员激励制度进行比较分析，提出完善制度的合理化建议。

赵大伟，向飞丹晴在《美国公务员绩效评估及其启示》一文中，通过对美国公务员绩效评估的背景、指导理念、法律制度依据、评估主体及其职责和评估工作流程进行梳理和分析，得出改进我国公务员绩效评估的启示。

[]杨鹰在《中韩公务员制度比较》一文中，通过对韩国公务员制度进行综合评价的基础上，从考核制度、晋升制度、公务员级别划分等方面与我国公务员制度进行对比，从而得出对我国公务员制度进行完善的建议。

[]

综上所述，我认为当前在公务员激励制度方面还有两方面的研究空间。

一是虽然在很多资料中都有着激励理念的创新，激励制度的完善措施，但是没有形成一个较为明晰的既包括价值层面，又有具体操作层面的激励模型。

另一方面，06年新的《公务员法》开始实施，关于公务员的薪酬、考核、激励、培训等的暂行规定相继出台，而理论的研究还处在相对滞后的状态，这也为新的研究提供了很大的空间。

2.3国外相关研究综述

目前，在激励理论研究方面，国外的理论是相当丰富的，我们现在所用的与激励相关的理论大都来自国外。

西方国家对于激励所进行的理论研究开始于20世纪40年代，西方的心理学家及管理学家在人性假设的基础上提出了激励的内容理论、激励的强化理论以及激励的过程理论等，这些都为我国公务员激励制度提供了科学的参考和借鉴作用。

其中，内容型激励理论于20世纪50年代后形成，它主要注重对激励因素的内容进行研究，大致可分为两类：

一类是对人的需要进行研究，以寻求有效率的激励方法。

主要代表性成果有马斯洛在《人的动机理论》中提出的需要层次理论、奥德弗在《生存、关系以及成长：

人在组织环境发展中的需要》中提出的ERG理论以及麦克利兰的成就需要理论。

另一类是赫兹伯格在《工作的激励》中提出的双因素理论，指通过研究个人和工作的关系，区别出对工作绩效有不同影响的因素，进而有针对性的强化各激励因素。

激励型过程理论也有显著的研究成果，斯金纳于1938年就在《有机体的行为》中提出了强化理论，20世纪60年代，北美著名心理学家和行为科学家维克托·弗鲁姆在《工作与激励》中提出了期望理论，并且亚当斯的公平理论在过程型激励理论中也占有重要的地位。

另外，美国学者波特尔和劳勒还从较为系统的角度阐述了关于激励的综合模式。

该理论不仅体现了外激励和内激励的统一，实质上还将有关激励的各种理论综合运用到了激励的过程中去。

纵观国外的发展史，不难看出每一种激励理论的出现，都是基于特定的人性假设。

公务员在美国的托马斯·伍德罗·威尔逊政治、行政二分法理论和韦伯的官僚制理论的基础上曾被假定为“行政人"，而澳大利亚的欧文·E·休斯教授在《公共管理导论》一书中却将公务员假定为“经济人"，通过对传统的公共行政模式和新公共管理模式进行比较分析，认为如何激励公务员已经成为目前人事管理的困境之一，在政府公共部门中，应该进一步的完善人事制度运行机制，引入与非公共部门更为相似的激励制度。

[]近年来，随着公共管理理论的发展，“自我实现人"、“复杂人"的人性假设也都对公务员激励理论的研究起到了重要的推动作用。

美国的珍妮特·V·登哈特以及罗伯特·B·登哈特在《新公共服务—服务而不是掌舵》一书中，在对传统公共行政模式以及新公共管理模式所进行反思和批判的基础上，系统的阐述了新公共服务模式的基本理论内容，认为对于公务员的激励应该跳出传统的人性假设的圈子，要站在更高的理论层面上实现根本性的超越。

总而言之，国外丰富的激励理论，将为研究我国的