公共管理.docx
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公共管理
1、公共管理概述
1、公共管理的界定
公共管理是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质，从而实现公共的福祉与公共利益。
（张成福、党秀云）
公共管理是公共组织提供公共物品和服务的活动。
（陈振明）
公共管理学是公共行政的一个分支学派，是公共行政中重视公共组织或非营利组织实施公共管理的技术与方法、重视公共项目与绩效的管理、重视公共政策执行的理论派别。
（王乐夫蔡立辉）
2、公共管理与公共行政不同
语义的差异
公共行政是一种服务于公众的活动，公务员执行的是他人制定的政策，注重的是程序，将政策转化为行动和办公室管理。
公共管理包括公共行政的这些方面，但更强调以最高效率实现目标并对结果真正负有责任。
主体
公共行政的主体是政府，狭义的行政机关。
公共管理主体具有多元性，它从行政机关（狭义的政府）拓展到所有的政权机关；从政权机关扩展到社会公益组织，其中，政府是核心部门，行政机关则是政府的核心。
客体
公共行政把自己的管理客体定位于与私人事务相对立的社会公共事务（基于二分法）
公共管理则把客体细分为公共事务、半公共半私人事务（基于公共物品、混合公共物品、私人物品的分类），这些事务需要多种主体共同管理。
公共行政更加重视“设计”，公共管理则更加重视实现公共行政目标的具体“运作”过程；
公共行政更加强调政治的、法律的和行政的手段，公共管理则更加强调管理的、经济的手段；
公共行政更加关注过程、程序和遵照别人的批示办事以及内部取向，公共管理更加关注结果、对结果的获得负个人责任和外部取向。
3、公共管理的特征
公共管理是一个整合性的概念。
公共管理是在并不改变公共部门公共性的前提下，将私部门的管理手段运用于公共部门。
公共管理重视与外部环境的关系，强调以最高管理者的战略设计、政策设计为核心。
公共管理不等于“政府管理”，而意味着一种新理念。
公共管理强调价值调和与责任，重视4E，即经济（Economy）、效率（Efficiency）、效能（Effectiveness），公平（Equality）。
公共管理关注和重视政府改革与再造。
公共管理是一个不同学科共同参与的研究领域。
4、公共管理的发展
公共管理这一名词首次出现在20世纪30年代。
30年代末期，行政学者古利克为推动当时的行政改革，主张将管理主义与公共性目标相结合。
公共行政时期（1887－20世纪70年代末）
1、传统公共行政时期（1887—1960）
2、新公共行政时期（1960—1980）
公共管理时期（1980年至今）
1、新公共管理理论2、重塑政府理论3、公共治理理论4、新公共服务
1、公共行政时期（1887－20世纪70年代末）
（1）传统的公共行政（1887年－20世纪60年代）
这一时期在总体上是处于西方国家从传统资本主义向现代资本主义转型的阶段，行政或管理在整个国家或社会的管理中的地位日渐上升。
西方公共行政学的思想基础主要是“政治、行政二分法”和马克斯.韦伯的官僚制。
1）就政治与行政的关系来看，这一时期前后有变化，先是政治行政二分法，后受质疑。
2）在管理组织体制运行方式方面，产生了官僚制理论，同时先后流行科学管理思想和行为主义管理思想。
（2）新公共行政时期（20世纪60年代－20世纪80年代）
1）价值问题在公共行政中受到更多重视；
2）官僚制理论受到更多的批评；
3）公共行政受到多学科的影响；
4）公共政策研究得到空前的发展。
2、公共管理时期（20世纪80年代年至今）
在实践上，公共管理主要是力图解决3个问题：
第一，重新调整政府与社会，政府与市场的关系，减少政府职能，以求政府只管那些应该由自己来管的事情，力争管得少一些，但要管得好一些；
第二，尽可能实现社会自治，鼓励公共管理社会化，即利用市场和社会的力量来提供公共服务，以弥补政府自身财力的不足；
第三，改革政府部门内部的管理体制，包括尽可能地在一些部门引进竞争机制，以提高政府部门的工作效率和为社会服务的质量，从而使政府从根本上走出财政危机、管理危机和信任危机的困境。
新公共管理
“新公共管理”（NewPublicManagement）一般是指20世纪80年代以来在美国等国家出现的关于行政改革的理论和实践模式。
新公共管理的核心思想是：
把私人部门的管理手段和市场激励结构引入公共部门和公共服务之中，改变政府与社会的关系，最终以新的公共管理模式取代传统的官僚制模式。
（１）企业管理技术的应用；
（２）服务及顾客导向的强化；
（３）公共行政体系内市场机制及竞争功能的引入。
5、公共管理的研究路径
一种是来自于公共政策学院的“政策途径”（ThePolicyApproach），简称为“P-途径”；
P途径的公共管理强调的是与政策分析的渊源关系，有如下特征：
第一，着眼于高层管理者以及他们所进行的政策研究；
第二，重视非量化和实务的取向，推崇通过个案研究来发展相关知识；
第三，强调与政策分析结合，进行具有前瞻性的规范性的理论研究。
另一种是来自于商学院并受传统公共行政学影响的
“商业途径”（TheBusinessApproach），简称为“B-途径”。
B途径的公共管理主张师法企业，特征是：
第一，偏爱企业管理的原则；
第二，对公、私部门的差异不作严格区分；
第三，除了重视策略管理及组织间的管理外，还强调公共管理的
过程进行管理；
第四，在研究方法上也偏爱诸如实验设计之类的量化方法。
6、公共管理学的学科特征
公共管理学就是一门研究公共管理活动规律的学科。
主要是研究公共部门如何高效率地为社会提供公共服务和公共产品的科学。
政府组织的管理问题与第三部门的管理问题共同构成公共管理学的研究范围。
公共管理学具有交叉学科的特性，是一门学术性与应用性相统一、公共性与管理性相统一和正在发展中的学科。
公共管理学基本研究方法有定性和定量研究方法、系统分析法、比较研究法、案例分析法等。
2、公共管理的主体
1、政府一般职能：
政治职能、经济职能、社会管理职能、文化管理职能
2、政府经济职能
（1）社会资源配置功能
政府参与资源配置的理由是市场在实现资源配置方面的不完善。
参与方式：
一是通过预算拨款直接提供国防等纯公共产品，或通过发放补贴与私人部门共同提供准公共产品；
二是征税实现外部成本内在化；
三是组织基础设施建设，或对自然垄断行业进行规制。
（2）收入再分配功能
市场机制所决定的收入分配是初次分配，其结果不能体现公平，还需要通过公共部门建立起再分配机制对这种初次分配结果进行协调，以解决收入分配不公.
（3）宏观经济稳定功能
公共部门运用宏观经济政策有意识地干预经济运行，尽可能地实现充分就业和物价稳定基础上的经济增长。
3、市场失灵
是指由于内在功能性缺陷和外部条件缺陷引起的，市场机制在资源配置的某些领域运作不灵，即只靠自由市场机制达不到资源的最优配置。
（1）公共物品供给失灵
公共物品：
非竞争性、非排他性；“免费搭车”、“公地的悲剧”
（2）市场经济的外部性公共管理
某个人或企业的经济行为影响了他人或其他企业，却没有为此付出代价或没有获得应有的报酬。
消除外部性的政府对策：
外部性的内在化：
补贴或收税费.
（3）信息性失灵
（4）市场经济中的垄断
（5）市场经济下的收入不平等
（6）市场波动与经济的不稳定性
4、政府工具
政府工具是指政府干预的方式，在某种程度上也是政府行为正当化的应用机制。
政府干预可通过以下四种工具得以实现：
（1）政府供应。
政府通过预算形式直接提供非市场化的商品或服务，如道路、防务、教育、卫生及社会福利，还包括转移性支付是政府运行的主体
（2）补贴。
是政府供应的一种补充手段，是指政府通过资助私人经济领域的某些个人以生产政府所需的商品或服务。
（3）生产。
指政府生产在市场上出售的商品或服务。
与政府供应不同，使用者必须像使用私营部门提供的商品一样为以付费。
（4）管制。
指政府运用国家的强制性权力允许或禁止私人经济领域的某些活动，包括经济性管制和社会性管制。
5、政府失灵（政府失败）
所谓“政府失败”，是指个人对公共物品的需求在现代代议制民主政治中得不到很好满足，公共部门在提供公共物品时趋向于浪费和滥用资源，公共支出成本规模过大或者效率降低，政府的活动达不到预期的目的这样一些情况。
政府失灵的表现
（1）政府的政策偏差与低效率
一是指政府所执行的政策不是最好的政策，即这种政策不能确保资源的最优配置。
二是指政府做出决策的时限和效率的限制。
（2）政府机构工作低效率
（3）政府部门的自我扩张
（4）寻租及腐败
寻租活动，是个人或利益集团为了谋取自身经济利益而对政府决策或政府官员施展影响，以争取有利于自身的现分配的一种非生产性活动
3、非营利组织管理
非营利组织的产生与“市场失灵”与“政府失效”有关。
在市场这只“看不见的手”和政府“看得见的手”之间，还应该引入“第三只手”，即中间调节机制，这就是我们常说的非营利组织。
它所从事的经常是政府和私营企业“不愿做、做不好或不常做“的事，从而纠正了以往人们对社会组织非公即私、非私即公的简单化认识，并由此引起了人们对处于政府组织和企业组织之外的社会组织的重视。
如果说政府构成了行政资本，企业构成了市场资本，那么非营利组织则构成了社会资本。
1、非营利组织涵义与特征
1、涵义
非营利组织（Non-profitOrganization，缩写为NPO）是指在政府部门和企业以外的不以营利为目的的一切志愿团体、社会组织或民间协会等向社会提供服务的组织。
也称为“非政府组织”（Non-governmentalOrganization，缩写为NGO）“第三部门”（thethirdsector）;“志愿者组织”（VoluntaryOrganization）等。
还有称“慈善机构”、“免税组织”、“基金会”、“公益团体”、“公民社会组织”等
2、特征
正式组织：
它必须有某种程度的制度化，正式注册。
民间组织：
它必须与政府组织有所区分；它既非政府组织一部分，也不由政府官员所充任的董事会所管理，不为政府控制。
非营利性：
不为其追求利润，但可收费，收入用于组织的基本运作，不得在出资者、经营者之间进行分配。
自治性：
自己控制自己的活动，具有内部治理程序，不受外在团体控制。
志愿性：
活动引导、事务管理包含有志愿参与。
公益性：
提供公共物品或服务。
2、非营利组织、企业、政府的比较
3、非营利组织存在的必要性
历史因素：
在发达国家的非营利组织中，志愿组织的成长比政府要来的更早
市场失灵：
非营利组织的存在反映市场经济的局限性
政府失灵：
政府的行为必须获得多数的支持，而非营利组织能为少数人提供政府不愿意或未能提供的服务
社会多元需要：
社会许多改革发起于非营利部门，非营利组织在提高多元与自由主义的价值上扮演相当重要角色
团结一致：
非赢利部门是在诸多个人主义者的民主社会中，借着行为的整合表现团结一致的一种机制
4、非营利组织的功能
（1）提供公共产品和物品，以弥补政府缺陷
（2）促进经济增长，更合理地配置社会经济资源
（3）提高公众对社会公共事务的参与性，限制政府部门的权力。
（4）促进社会公平的实现，并弘扬互助协作的精神。
（5）开展跨国界的活动，发挥非营利组织对国际事务的管理、协调和监督作用。
5、当前我国非营利组织发展主要存在以下问题:
1.人均拥有量不足。
2、政社不分，缺乏独立性、自治性。
3.经费不足。
4.能力不足
5.结构不合理。
不能适应公众的需要。
公益服务团体所占比例较小。
6、政策法制缺陷
6、促进我国非营利组织发展的措施
（一）鼓励建立政府与非营利组织间的合作关系
1.政府应认识到非营利组织的优势与作用，鼓励促进非营利组织的发展
2.非营利组织应注意摆正自己与政府的位置
（二）创造良好的环境培育非营利组织发展
（三）政府制定扶持非营利组织发展的相关法律
1.改革非营利组织的成立制度2.取消“挂靠制”保证非营利组织民间性等特性
3.建立完善的行政管制和司法管制4.建立监督与评估政策
4、公共组织管理
1、公共组织的定义和特性
公共组织就是以管理社会公共事务，提供公共产品和公共服务，维护和实现社会公共利益为目的，拥有法定的或授予的公共权力的所有组织实体。
它既包括政府组织，也包括第三部门组织。
狭义的公共组织指的是国家机关组织。
公共组织是与私营组织相对的概念，是现代社会一种极为重要的组织形态。
公共组织和私营组织在本质上存在着相当大的差异性。
公共组织的特性
公共组织以追求公共利益为其价值取向
公共组织的活动受法律法规的限制并具有法律的权威
公共组织政治因素的考虑
公共组织的独占性
公共组织的强制性
2.官僚制含义
官僚制，是指一种以分部—分层、集权—统一、指挥—服从等为特征的组织形态，是现代社会实施合法统治的行政组织制度，同时指的是政府的组织机构，是公共行政系统以效率为中心而进行的一种组织设计。
它的宗旨是注重行政管理的效率、严密的组织设计、严格地依法办事、专业化的官员队伍。
3、官僚制的主要特征
（1）规范化：
正式建立的持久而统一的规则系统。
（2）分工：
有明确职权范围的行政机构。
（3）等级化：
组织结构内部具有确定的权力职位层次，形成严密的指挥系统。
（4）考试录用：
所有人员都经过培训、教育或正式考试的技术资格选拔。
（5）管理职业化：
管理人员从进入，到认知过程及其退出都有相应的制度规范。
薪金根据“地位”、职（“等级”）而定，能够依靠这一职业生存。
（6）非人格化：
“依法行政”、公私分明，“政治中立”。
（7）书面化：
文书和档案管理。
4、官僚制的优缺点
官僚制的合理性或优势在于它以确定性、非人格性和专业化运作来保证管理效率，从而满足资本主义发展的要求。
官僚制的负面作用
（1）对规则和程序的过分追求，导致 僵化，适应性差。
（2）严格的分工使工作枯燥，并增加协调困难
（3）信息失真，抑制下级的积极性
（4）非人格化使组织氛围压抑，成员间的疏远和不和。
（5）书面化导致公文旅行，信息流通缓慢
（6）形式主义
5、如何看待官僚制
1、传统科层组织的困境
（1）决策权威集中化造成管理的恶性循环
（2）专业分工的扭曲
（3）制式化制度限制效能
（4）遏止组织学习
（5）科层价值与民主价值的冲突
（6）科层价值与人格成长的冲突
（7）防卫型的官僚人格
2、现代社会如何看待官僚制（官僚制过时了吗？
）
即使在新公共管理盛行的今天，官僚制也仍有其存在的理由。
从组织结构看，金字塔型的层级是官僚制度最重要的特征。
从管理方式看，只要政府仍然是公共管理的最重要的主体，行政管理就仍然是凭借政府的权力而施行的带有强制性的管理。
从组织文化看，现代官僚制强调法律，理性（法规）等，这些精神依然有其价值。
3、对于体制转换中国家和发展中国家而言，在追求政府部门最大经济效益的同时，必须建立一个可被预测的、属于全民的、正直的韦伯式的官僚政府
6、我国并没有建立起现代官僚制，不足在于：
（1）缺乏现代理性精神（理性、法律制度）
（2）离依法行政的要求尚有很大距离，人治色彩仍然浓厚
（3）干部人事制度不完善
（4）党政“二元行政”对行政模式的影响
中国行政模式：
以官僚制为主的多元模式并存
7、四个新治理模式的主要特征《政府未来的治理模式》
美国著名学者、公共管理大师 B•盖伊•彼得斯
1、市场式政府管理模式
市场式政府模式的基本内容
第一，通过分权和权力下放来组织政府部门。
第二，通过仿效私人部门的人事管理制度来改造现有的公务员制度。
第三，通过建立“内部市场”有效地控制政府的财政资源。
第四，通过竞争和合同外包提高政府工作效率和公共服务质量。
第五，通过私有化，使政府管理更具活力。
第六，通过公共服务的付费制以提高公共服务的公平分配。
2、参与式政府模式
参与式政府模式的基本内容
第一，从行政程序上保证公民对行政的参与
第二，公共组织结构的改革
第三，实施参与式管理方法
第四，在政府制定中强调自下而上的分权化
第五，通过四种机制来维护公共利益。
3、弹性化政府模式
弹性化政府是指政府有应变能力，能够有效回应新的挑战
弹性化政府模式的倡导者主张政府组织的非永久化。
基本内容：
第一，基本设想是在政府内部采用可选择性的结构机制，来取代那些拥有永久权利的传统部门和机构。
第二，采用弹性化人事管理，增强政府的活力
第三，弹性化政府在政府制定方面勇于试验，大胆创新。
提倡“实验社会”，用以实验的态度和方法对待政策的制定。
第四，弹性化政府有利于实现公共利益。
4、解制型政府模式的基本观点
又称之为“放松政府管制模式”（松绑式政府）“解制与经济政策无关，而是指政府本身的内部管理”。
解除内部的繁文缛节的限制，使政府的活动更具有创造力、效率和效能。
基本内容：
第一，在组织结构上，淡化行政组织结构，强化有效行动的能力。
第二，在管理上，强化了高层决策者和共同的文化价值在管理中的作用。
第三，在政策制定上，主张淡化政治领导者的决策权，强化政府官员的决策作用。
第四，在公共生产单位上，认为可以通过一个更积极、束缚较少的政府来实现。
8、企业型政府的涵义，特点，原则，局限与问题
涵义：
是与官僚政府相对应的，指政府部门由一群富有企业家精神的公职人员组成，他们能够运用各种创新策略，使原本僵化的官僚体制恢复活力，绩效不佳的政府更有效的运作。
特点：
“企业型政府”是一种区别于官僚制政府、具有企业顾客至上、成本意识和创新动力理念的政府。
其核心特质在于：
创新、为顾客服务、成本效率
原则：
起催化作用的政府：
掌舵而非划桨
社区拥有的政府：
授权而不是服务
竞争性的政府：
把竞争机制注入到提供服务中去
有使命感的政府：
改变照章办事的组织
讲究结果的政府：
按效果而不是按投入拨款
受顾客驱使的政府：
满足顾客的需要，不是官僚政治的需要
有事业心的政府：
有收益而不浪费
有预见的政府：
预防而不是治疗
分权化的政府：
从等级制到参与和协作
以市场为导向的政府：
通过市场力量进行变革
企业型政府存在的局限问题
公共部门与私营部门存在巨大差异，否认企业管理理论移植于政府的可行性。
管理主义易于导致相应的伦理与责任问题。
市场化取向下对市场的过度崇拜。
将公民称作“顾客”不够妥当和周延。
新公共管理强调对产出或绩效目标进行精确的界定、测量和评估，但政府的许多服务项目，其产出、成本以及绩效都是难以量化的，因而也就难以准确测量和评估。
9、企业型政府理论运用于中国行政改革的构想
1、掌、划分离的有限行政
有限行政，是指政府的职能、权力和规模都受到法律
明确规定和社会有效制约。
“适度而有力”的政府。
2、讲效果有收益的有效行政
一是行政机关的内部管理活动有效；
二是行政机关对公共事务的治理有效。
三政府职能的合理定位；政府能力适度提升
3、授权和分权的民主行政
4、以人为本的服务行政。
5、公共部门战略管理
1、公共部门战略管理及特点
在符合和保证公共部门宗旨的条件下，在充分利用环境中存在的各种机会并创造新机会的基础上确定公共部门同环境的关系，使得公共部门的职能范围和发展方向得到合理的调整，使得公共部门资源目标和对策选择更为合理，以更好的向社会公众提供公共服务而进行的整体性谋划。
公共部门战略管理特点
1、公共性2、权威性3、模糊性 4、参与性
2、公共部门战略管理在不断地发展完善中展现了它自身的特点：
1．关注公共部门的整体规划、全局发展。
战略管理要求公共部门摒弃部门内部的利益纷争，求得组织整体发展利益的最大化。
2．关注公共部门的未来发展、谋求长远利益。
战略管理推崇“人无远虑，必有近忧”的发展意识，反对公共部门为谋求眼前利益而忽视组织长远规划的“杀鸡取卵”的权宜之
3．不仅关注公共部门的内部整合，更加重视外部环境因素对组织发展的影响。
战略管理要求公共部门利用自身优势、抓住发展机遇，将自身的缺点最小化并规避外在环境的威胁，最终扬长避短。
4．抛弃传统的官僚组织体制只重视过程、拘于程序的僵化思维，转为重视结果、寻求发展的目标诉求。
3、公共部门战略管理的过程
（1）战略规划
战略规划是在环境分析的基础上形成战略的过程，也是将战略意图转化为战略决策的过程。
战略规划包括了战略分析和战略选择等功能活动环节。
1.战略分析
战略分析要通过对组织内外部环境的分析，确认组织面临的战略议题，并在综合分析各种可能战略基础上，作出适合组织发展的使命，具有可能性与可行性的战略。
PEST分析方法—宏观环境分析模型
PoliticalFactors：
政治法律因素（国家领导人新指示、新政策、法规颁布、国家间战争、缔约，首脑会晤等）
EconomicFactors：
经济因素（国内外经济状况、发展趋势等）
EcologicalFactors：
生态因素（地理、资源）
Social-culturalFactors：
社会文化因素（教育程度、风俗、信仰、审美）
Technologicalfactors：
技术因素（科技水平、科技体制、开发利用）
SWOT分析方法
SWOT分析是目前战略管理与规划领域广泛使用的分析工具，其中的S是指优势（strength）、W是指弱势（weakness）、O是指机会或机遇（opportunity）、T是指威胁（threat）。
SWOT分析，就是指通过了解自己组织的优势与弱势的基础上，将组织内部的资源因素与外部因素造成的机会与风险进行合理的、有效的匹配，从而制定良好的战略，以掌握外部机会，规避威胁的一种方法。
公立医院swot分析
2.战略选择
战略选择主要功能活动环节有：
（1）信息输入。
把第一阶段所收集或考虑到的宏观的政治、经济、社会和科技的信息，以及直接影响战略的组织的优势、劣势、机会和威胁的信息进行归纳、整理和分类。
（2）匹配。
这一环节依靠在输入阶段得到的信息而将外部机会和威胁与内部优势和弱点进行匹配。
将外部与内部的重要因素相匹配是有效建立备选战略的关键。
（3）决策。
匹配技术确定了备选战略，而分析和直觉则为战略决策提供了基础。
在这一环节，战略管理小组需要重新审视组织的最终目的，评价组织运行的情境，从而对组织的备选战略做出评估。
评估包括四个方面：
适用性评估，可行性评估，可接受性评估，对利益相关者评估。
（二）战略实施
战略实施是将战略转化成具体行动并达到战略目标的过程。
成功的战略制定并不能保证成功的战略实施。
由于公开性方面的限制、政治影响、权限、监察以及普遍存在的所有权,公共部门战略管理的执行则更为困难。
战略实施过程包括以下三个要点：
（1）建立与组织战略相适应的有效的组织结构。
（2）合理配置资源。
（3）建立良好的沟通协调机制，克服变革阻力。
（三）战略控制
战略控制也就是依据一定的标准和程序，对战略实施的效益、效率、效果及价值进行判断和衡准，其目的在于自我精进和自我超越，获取全面的战略实施信息，并以此作为决定战略变革、
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