公共管理导论公共管理的兴起.docx

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公共管理导论公共管理的兴起

導論

◎公共管理的興起-威爾遜《行政研究》師法企業的公共行政

◎蓋爾森與歐波曼《美國公共管理研究》

公共管理五項功能PAFHRIER

PA政策分析PolicyAnalysis

F財務管理FinancialManagement

HR人力資源管理HumanResourceManagement

I資訊管理InformationManagement

ER對外關係ExternalRelation

◎公共管理的概念（四面向及角度來看公共管理）

1、管理主義：

好的管理可以醫治社會與經濟的毛病，管理主義5項主張

1.社會的進步有賴於經濟生產力提高

2.必須運用先進的科技以提高生力

3.唯有透過紀律性的公務人力才能以科技實踐目標

4.政府經營的成功有賴於管理者的專業

5.管理者必須擁有管理的權力才能執行其重要角色

2、公共行政：

主張公共行政的運作必須依據特定的次序和原則，公共行政的產必要依據政治亍

政系統所排定的優先順序執行任務，強調公共行政的「公共」特質，公民社會與市

場無法取代公共行政的運作。

3、政策管理：

政策管理的概念

1.公共管理與政策分析緊密結合，兩者不可分

2.政策管理者所進行的活動非常廣泛，包括需求認定、備選方案分析、計畫選擇、資源配置其工作內容與政策分析重疊無法分離

3.政策管理活動有行政責任、個人能力和組織能量的限制

4.政策管理的目的在於為政府的政策行動進行政治上有利的解釋

4、新公共管理：

1.重新設計組織結構，改變成政策與行政（領航與操槳）分離的組織結構

2.充份授能管理人員，使組織扁平化，有利績效目標達成

3.依據「經濟、效率、效能」等標準來衡量組織的成就

4.將組織轉換成能與「新公共服務模式」強調市場及企業價值調和的文化

5.運用人力資源管理技術，持續進行結構與組織的的變革

6.建立「契約關係」

7.建立具彈性、回應力及學習的公共組織

◎公共服務的特質

1、公管是將企業管理手運用於公部門上，並未改變公部門的主體性

2、公管選擇性的運用市場機制手段，並非將公共服務完全市場化

3、公管既非公共行政，亦非政策執行，並未排斥兩者的內涵，而是主張予以吸收與修正

4、公共管理重視外部環境，強調最高管理者的策略設計

5、公共管理不完全等於政府管理，而是私部門、非營利部門、公民社會或個人進行「公私合夥」的合作模式

6、公共管理與政策分析具有密切關係

◎公共管理的範圍

史達林《公部門的管理》區分公共管理範圍

（1）方案管理：

公共管理者必須發揮管理功能，包括規劃、決策、執行、評估、組織、領導

與溝通

（2）資源管理：

有關個人、團體和組織行為的研究，包括人力資源管理、財務管理及資訊管

理等

（3）政治管理：

在民主政治之下，公共管理面對許多頭家，如民眾、政黨、利益團體、大眾

媒介、民意機關及行政首長，彼此之間的互動是一門學問，而史達林認為公

共管理耗在政治管理的時間是最多的

◎※※※公共管理的研究途徑※※※

1、企業的研究途徑Business（B途徑）

1.偏好運用企業管理原則

2.對公私部門間的差異不作嚴格的區分

3.除了對策略與組織管理重視外，並強調組織設計、人力資源、預算等過程取向的研究

4.以量化的實驗設計作為主要研究方法，個案研究為輔助

5.研究對象是具文官資格的公共管理者

2、政策的研究途徑Policy（P途徑）

1.企圖形成獨立政策研究領域，認為和公共行政沒有關係

2.認為公私部門存在差異

3.以個案研究為主

4.研究的對象是政務官vs高階管理者

◎公共管理的問題（三M問題）班恩（Behn）教授

1、微觀管理（Micromanagement）：

從信任問題、治理問題到企業精神問題來治理

（1）信任問題：

如何增強行政部門與立法部門之間的信任，彌補政務官與事

務官之間的隙縫，強化各部門的凝聚力

（2）治理問題：

政府應如何運作？

立法與行政部門的責任劃分？

如何釐清政

務官與事務官政策制定和執行的責任？

（3）企業精神問題：

公共管理應如何發展符合行政倫理又實際的的企業精神

2、動機管理（Motivation）：

公共管理者如何激勵組織成員盡心盡力來達成公共目的

3、測量管理（Measurement）：

公共管理者如何衡量施政成果來顯示達成目標的績效？

◎公共管理者應具備的能力（卡茲）

1.概念化能力：

（高階主管具備）屬直觀能力，具備宏觀視野、策略性思維的能力與環境應變、

全方位的運作能力

2.人際間能力：

（中階主管具備）建立有效的溝通、協調、互動模式，情緒商數EQ是管理者

人際間技能的一項量指標

3.技術能力：

（基層人員）具備良好的技術能力以達成目標

◎公共管理者應扮演的角色（米茲伯格）

（1）

際角色：

1.領導者2.頭臉角色3.連絡人

（2）

訊角色：

1.監理者2.傳播者3.發言人

（3）

策角色：

1.企業家2.干擾處理者3.資源分配者4.談判者

◎公共管理指涉對象（傅德瑞克森）

（1）多元團體模式：

又稱多元主義模式，此模式是利益團體互動的淨值就公益。

公共性即「利益團體協商妥協的均衡點」，缺點是協商妥協結果將偏向有

權有勢者的利益，而非全民利益。

（2）公共選擇模式：

主張公共社會就是經濟市場，公共利益就是「每個成員依功利本位的

觀點計算個人利益的總和」，所謂公共對象是指政府功能的消費者，政府

的職責是在提供一個安全秩序的穩定環境，好讓個人依照其理性，自由

的追求計算自我利益，缺點是忽視弱勢團體。

（3）代議政治模式：

公共性就是「政治與法律的體現」，公共對象就是民選首長及民代，行政

人員必須執行國會通過的法律，服從上級的命令，行使裁量權也是以首

長的意見為主。

（4）服務顧客模式：

公共對象就是第一線行政人員服務的團體，強調顧客至上，公共利益就

是「顧客滿意」

（5）公民資格模式：

公共對象指具知識又肯參與事務的良民。

行政機關應透過社區集會或資

訊公開等方式去發掘優秀公民，協助他們積極參與公共事務，公共利益

就是「公民對話所形成的共享價值」。

強調民主行政的建立與展現。

※※※五大指涉對象※※※

（1）多元團體模式：

利益團體

（2）公共選擇模式：

理性抉擇者

（3）代議政治模式：

民代與政務官

（4）服務顧客模式：

消費群體

（5）公民資格模式：

優秀公民

◎公共性的功能

（1）凝聚功能：

公共利益可以吸納不同觀點的利益作為利益的範疇

（2）合法化功能：

政治系統透過公共利益的訴求與整合，同時對行政職能發揮合法作用，使

行政人員執行職務合法化。

（3）授權功能：

公共利益概念模糊，使得行政機關與官僚人員在法律或國會授權的情形

下，給予裁量權。

（4）代表功能：

在公共利益下，提醒公民與公僕在政治運作的場合中，政策制定應以公共

利益為依歸，才能兼顧弱勢族群的需要。

　政　府　再　造　

◎

1980年以來，政府再造運動席捲世界各國，其改造內涵乃為適應各國政府普遍面對嚴重的財務危機、組織過度澎脹、無效率之困境。

希望透過政府組織的精簡、法令之鬆綁及企業經營精神與策略之運用，在捉襟見肘的政府財政狀況下，強化政府的行政效率、效能。

按照「經濟合作及發展組織」OECD所作的界定，這些國家所展現的行政革新共同內涵，分別為企業管理技術的採用，服務及顧客導向的強化，以及公共行政體系市場機制及競爭功能的引介。

◎政府再造（又稱REGO勵革運）的起源

各國行政革新的方案重要措施的根據原則

1.撙節施政成本：

刪除部分施政計畫、裁撤機關

2.提高服務效能：

增加賦稅

但是經常面臨「雙環困境」而引起人民負面回應，所以提出「第三種選擇」-政府改造。

◎政府再造定義

※以績效成果為主要重點，引進類似「市場的競爭機制」，落實顧客導向理念，重新界定政府角色，政府是以「領航」為主要職能，解除過度管制，能組織成員，重塑行政文化。

※政府造是以體制內改革的「新右派」主張，以及市場經濟與企業精神為主，透過「標竿學習」的方式，吸收成功的案例經驗，利用成功的企業經營技術，重新建行政文化、公務人力、權責歸屬、獎懲制度以及任務目標，希望能提高效率、效能及治理能力，促成行政組織徹底轉型，實現公共目的與增進公共利益。

◎政府再造要素（政府再造基本訴求與重點）

（夏福利茲VS羅素類比為法國大革命「自由、平等、博愛」的口號）

1.流程再造：

根本重新思考，徹底翻新作業流程，使關鍵之因素得到重大改善（EX成本、品

質、服務等）

2.充分授能：

將權力下放到基層及地方政府

3.企業精神：

以「創新變革」為價值核心

◎政府再造的核心特質

1.生產力：

有效運用資源，以提供高品質公共服務

2.市場化：

運用市場機制誘因代替官僚系統

3.服務取向：

為使政府計畫更具回應性，徹底改造服務提供系統

4.分權化：

權力下放至基層與地方政府，使政府更具回應能力

5.政策能力：

改善服務的效率並改進設計與追蹤政策能力

6.結果責任：

重點在於績效與結果，而非過程與產出

◎政府再造的策略途徑（5C策略）

1.核心策略：

係指公共組織的職集中在領航而非操槳，行政體系應著重於正確的政策制訂與

施政方向的設定，而不是一昧講求例行服務的傳輸

2.結果策略：

係在設計公平、客觀及科與的績效酬賞制度，以利獎優懲劣。

是政府再造中最

具影響力的策略

3.顧客策略：

提供顧客選擇權，聽取顧客心聲並確保服務品質，藉以加速回應、強化責任

4.控制策略：

係指行政組織將內部主要的決策權逐級下授，必要時可對外授權社區。

5.文化策略：

是5C中最難明白的部份。

要維繫政府再造的成果，就必須刻意改變行政人員

的心思意念及行為習慣

◎世界各國政府再造實務

一、英國（新右派改革路線）

（一）1979年效率團隊，柴契爾夫人主張「小而能的政府」

特色：

由首相創設，直接向首相報告。

該團隊執行迅速、小規模的特別支出案。

激勵文官工作熱忱，改變部門管理文化。

（二）1982年財務改革法FMI

要素：

有目標的明細表。

成本必須明確。

績效指標與生產衡量標準必須能被有效運

用於評估目標的達成。

（三）1988年續階計畫

被視為政府再造的重要里程碑，為一項激進的改革方案，引進更多市場機能並以新

公共管理為核心思想。

將政府的功能分為「政策」與「執行」，就如同導航者與划槳

者之間的關係。

目標為1.讓管理者能夠自主的進行管理，

2.確保資深管理者有管理的知識技巧與實務經驗，

3.每一個部門必須發展專業化的管理技巧。

　　　（四）1991年公民憲章

梅傑首相繼任後，以追求提供服的品質提昇為政府再造的重點，出版「公民憲章」

白皮書，設定施政目標為以「回應」民眾的需求為宗旨。

六項服務原則為標準、公

開、資訊、選擇、反對歧視、接近性。

「公民憲章」使英國政府步入顧客導向的服務時代，將過去的效率觀轉變為重視結

果的品質觀。

（五）1994年文官永續與變革

文官未來不只須具備專業政府所需的技能，同時必須具有與民間績優公司相同的績效

與成就的承諾。

而文官考不再集中由政府辦理，國家考選機構民營化。

公務人員待遇

不再統一，而是實施績效薪俸制PRP，有利於民間就業市場競爭。

二、美國（新右派雷根主義/供給面經濟學影響/減稅,民營化）

（一）柯林頓的國家績效評估報告NPR

整個改革計畫被稱為「新治理」或「企業型管理典範」

◎政府再造原則：

1.顧客至上、民眾優先

2.刪減法規、簡化程序

3.授能員工、追求成果

4.撙節成本、提高效能

美國政府再造主要措施如下：

1.組織員額精減2.強化工作流程再造3.解除過度管制4.顧客導向法則

5.運用資訊科技提昇服務品質6.授能員工法則7.改善政府與社區互動方式

8.健全文官制度9.建立績效型政府

（二）小布希總統的「總統管理議程」

三項基本原則：

1.以公民為中心，而不是以官僚體為中心

2.結果取向

3.以市場為基礎，積極的透過競爭來提昇創新工作。

改革策略：

1.策略性人力資本2.競爭性資源取得3.財政績效4.電子化政府5.預算與績效的整合

三、紐西蘭（被視為最激進的再造代表）

（一）1984年勞工黨執政，勞工黨的意識型態為傳統的社會主義，實質的革新理念是自由主義，紐西蘭以私部門的流程再造策略對政府部門進行激進式的變革。

紐西蘭的改革路線是結合新自由主義與激進的社改革政策。

紐西蘭的政府再造包括「國營事業公司化」、「文官體制的變革」、「績效管理」等三方面，成敗關鍵在運用策略性人力資源管理改善文官理體質。

（二）1988年通過「政府組織法」

大幅改革政府的人事制度，強調分權化、彈性化及市場競爭機制的人僱用政策，被視為OECD國家中最激進的變革。

增加「固定期限契約制」的僱傭制度，被批評為破壞公共服務的專業主義與基本原則，可能造成公務員品質低落。

四、法國（新右派學習赤字）

法國政府再造非常保守，只採取小幅度與漸進的改革模式。

改造內容

1.分權化與解除專權化：

分權化為中央政府權力下放地方；解除專權化是管理能力與權力下放地方行政機關

2.行政現代化：

重視公共服品質改進

3.民營化

◎各國政府再造運的共同點

1.顧客導向文化：

強調政要服務的是顧客

2.精簡組織與人事：

公私部門改造的主軸（改革方向）

3.分權：

中央政府權力下放地方機關

4.民營化：

可提高資源運用效率，但也會發生控制不易的問題

5.績效管理：

為確保有限資源確實運用於政策規劃的方向，必須實施績效管理

6.常任文官領導管理能力的重要性日增：

重視文官團隊功能，強調基層文官參與決策以及加強

人力資源規畫

◎全球政府再造的挑戰

（1）開發中國家的挑戰：

國家面臨的是如何建立與強化政府統治能力的問題

（2）非傳統性的服務提供：

目前政府改造希望以非傳統性與非層級節制及非政府部門的方

式供服務，因此，非政府部門的角色愈顯的重要。

美國等先進

國家非營利部門與私企業長期以來就與政府保持密切合作關係

，但其他許多國家的非政府部門之能力仍相當脆弱。

（3）基層政府的分權化：

在單一制的國家中，中央政府長期就是高高在上的統治主體，

地方政府能力向來不高，所以要協助提高地方的自治能力之

外，要檢討下放哪些權力。

（4）服務協調的負擔：

21世紀的政府將面臨的是如何將所有服務流程「單一窗口

化」，這需要高度的協調功能，必須在行政流程與法令規定上有

所改革。

（5）日趨高漲的全球化問題：

必須要重視非國家主權所形成的非官方聯盟，特別是環境保護

及犯罪防制等議題。

（6）中央政府的角色問題

◎政府再造策略（四化策略）

1.去任務化：

又稱「解除管制」、「解除官僚化」。

去任務化的基本核心理念就是「引進市場機

制」，透過自由市場運作，能使社會資源率極大化，以促進生產及提生服務品質。

2.法人化　：

所謂行政法人，係為執行特定公共任務，以法律設置具有公共性質的法人。

在傳

　　　　　統的行政機關之外，成立公法性質的法人，讓不適合行政機關推動的公共任務，

　　　　　由一個與政府保持一定距離的行政法人來處理。

3.地方化　：

即「業務下放」，現行中關辦理的業務，改由地方辦理。

4.委外化　：

簽約外包，係指主要透過契約方式將公共服務委託民間公司進行，一切工作內容，

　　　　　都由契約明訂。

◎我國當前政府再造的困境

（1）憲政體制的難題：

我政府改的目標只限於　行政體系　的再造，然而行政改革若缺乏

　　　　　　　　立法、考試、監察　等機構的同步改革，政府再造終將面臨難以突破的

　　　　　　　　瓶頸。

我國部分立法委員認為政府再造形同削減立法院的權力而有所反

　　　　　　　　彈，形成來自立法部門對於政府再造工程的阻力。

（2）組織再造的困境：

政府精簡的同時，行政院卻又成立金融總署、海巡總署、廉政署等機關，

　　　　　　　　應該省思，組織精簡是否必然是政府再造的條件？

（3）建之績效獎懲制度的阻力：

政府部門所提供公共服務具獨占性，不像私人企業有市場競爭機制做為提高服務品質的誘因。

首長也沒有像民間企業主管可以靈活運用的獎懲工具。

因此，要激發公務員的積極性，除了訴諸規範層面的教育外，更重要的是如何建立「績效導向」的獎懲制度。

我國政部門考績多流於形式，重視倫理大於重視績效，在這種組織文化之下，要落實績效評估制度就顯得困難。

　企　業　型　政　府　

◎源起　（同　政府改造　源起）

各國行政革新的方案重要措施的根據原則撙節施政成本、提高服務效能，經常面臨「雙環困境」而引起人民負面回應，所以提出「第三種選擇」-企業型政府。

◎企業型政府的　內涵

所謂企業型政府是指，政府部門由一群富有企業精神的公職人員組成，他們能夠運用各種新的改革策略，使原本僵化的官僚體制恢復活力，使績效不彰的政府機關再度有效運作。

※理念的來源　奧斯本Osborn與蓋伯Gaebler《再造政府》又稱《新政府運動》

◎企業型政府的　原則

口訣（顧客結婚前，,導航任社區市場競爭）

（顧客、結、分、前、導航、任、社區、市場、競爭）

1.顧客導向政府------------以顧客需求為目標，建立顧客服務標準作業程序

2.結果導向政府------------強調服務品質與成果，績效評估

3.分權化的政府------------權力下放地方政府，參與管理，推動品管圈，授權員工

4.前瞻性的政府------------危機管理，注意災害防制與金融危機預警制度

5.導航性的政府------------契約外包，用抵用券，志願服務，公私合夥，特許權

6.任務導向政府------------運用市場機制，安排任務優先順序，簡化人事、預算、採購法規

7.社區導向政府------------將權力移轉至社區，鼓勵公民參與，由民眾監督政府

8.市場導向的政府----------運用市場機制，藉由稅制誘因來減少行政管制

9.競爭性的政府------------將競爭概念注入政府的服務與產出中，取代傳統獨占的觀念

◎企業型政府的　特質

1.以使命導向來界定目標，注重產出結果而不是投入過程

2.以顧客導向設計工作流程，不受規既定限制所驅使

3.採行分權以及參與管理，組織內對成員授能，對外鼓勵公民參與

4.注重市場競爭機能，創立行動誘因，放棄監督防弊的保守心態

5.突破官僚原有的體制，重新設計組織

◎企業型政府的　缺失與限制

1.結構誘因的差異：

市場競爭機制讓企業努力討好顧客，提高服務品質。

而行政機關的公務

人員因為不是選舉選出，所以沒有強烈的誘因使他們「以客為尊」，而

僅有一種防弊重於興利與任內不出事為原則。

若沒有配套誘因機制，行

政革新與政府改造將成為口號。

2.結構因素的限制：

企業性政府的成功是因為強調「人」的重要性。

而政府績效不一是人的

因素，而是系統本身或政府設置的結構因素，此結構又和官僚文化、誘

因機制、思維模式有關，所以導致政府保守無法開創新局。

3.對私部門企業管理的迷思：

私部門讓人羡慕的服務品質部分是因為政府存在的結果

4.創新與彈性的風險：

企業性政府致力於創新與改革的時，環境的不確定因素相對增加，造成

風險大增，因此可能面臨失敗命運。

◎企業型官僚

意義：

係指在公共部門內，從構思、設計和執行革新理念的成員，又稱公共企業家。

※功能角色：

企業型政府由企業型官僚組成，他們是政府革新理念的設計家與執行者，具備創新的專業知識及倡議計畫的影響能力，扮演三種功能角色

1.顧客導向：

察覺潛在公眾需求，以快速回應方式，予以有效滿足

2.企業精神：

在公眾務過程中，有新冒險的精神且勇於承擔責任

3.協調能力：

具備優越的協調能力，促成共同的努力與支持

◎企業型官僚與民主政治之間的調和：

※※※※「再發現政府」的十項原則（顧塞爾）※※※※

1.民眾應透過選出的代議士而非企業家來監督政府（民代監督政府）

2.政府旨在服務公共利益，而非創造企業家自我的性格（追求公共利益）

3.政府必須依憲法和法律來運作（依法行政）

4.政府和企業共夥伴關係應只停留在資深制的夥伴上

5.政府應該彈性和創新，但也要有公開的課責

6.政府應要求績效結果，但也要尊重他們的員工

7.個別管理行為要符合平等機會原則

8.法規簡化雖好，但不能違背了對等待遇和正當過程的原則

9.財政限制的減輕是可接受的，但非減少對公帑監管的條件

10.公共問題處理應有創意，但不是對獲益者的百般屈就

　新公共服務　

◎　新公共服務源起

丹哈特夫婦Denhardt在2000年發表《新公共服務：

服務而非領航》一文，而引了行政學界廣泛的討論。

丹哈特夫婦指出，新公共服務NPS的概念其理論根基係源自於傳統公共行政NPA和新公共管理NPM的若干理論，並在兩個主流模式中，建構了另一種選擇，就是「新公共服務NPS」。

◎　新公共服務核心概念（主張）

（一）服務公民，而非顧客：

公共利益是源自公民間共享價值的對話，而非個人自利的總和。

因

此公職人員所要回應的是公民的需求而非顧客，焦點應在於公民之

信任與合作關係。

（二）公共利益的追尋：

公共行政者必須致力於建立共享的公共利益觀念。

此目標是須經由共享利益與責任分攤的制度所創造。

（三）重視公民資格更勝於企業精神：

公共利益會提昇的原因是透過公職人員、公民因做出有益

社會的貢獻產生認同。

（四）策略思維，民主行動：

達成公共需求，政策與方案必須透過集體努力與合作程序，有效且

負責的達成。

（五）理解「課責」並不容易：

公職人員必須注意法律、憲法、專業標準和公民利益。

（六）服務而非領航：

公職人員應以共享的價值為基礎的影響力，協助公民表達意見並追求共同

利益，而非運用新的方式領航社會。

　（七）重視人民，而非只重視生產力：

公職人員應以人民需求為優先，共享公共利益價值為目標

◎新公共服務理論基礎　（民主理論）

1.行政人員要將公民視為公民，而非選民、顧客或消費者，行政人員應減少對公民的控制，並和公民分享決策。

2.強調依據人民利益而非利已主義的公民資格，主張人民應該關心廣泛的公民利益且應主動參與，並為別人承擔責任。

3.丹哈特夫婦認為，當民眾因高度信任使聯繫網絡存在時，公共行政者可以寄望於這些既存的社會資本中，建立更堅強的網絡，開創輿論與對話的管道，並加強教育民眾關於民主政治的事務。

◎公民資格（公民意識、新公民精神）

公民是某特定社群中具有該社區法律與規範限定義務角色的人民，公民資格則是某特定社群中由公民的權利與義務界定的地位與角色。

公民的資格有：

1.公民權利（個人權利）

2.政治權利（參政權、選擇權）

3.社會權利（福利權、繼承權）

◎公民社會

行政分權下的重要概念，民眾對治理過程的參與就是「公民社會」。

現今民眾不但是政府服務的受益者，更是政策的共同生產者。

亦即公民不應只是被動的執行投票權而已，而是應以超