环境法基本制度总结.docx

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环境法基本制度总结

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第二节事前预防类法律制度

一、环境标准制度

二、环境计划制度

三、环境影响评价制度

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一、环境标准制度

（一）环境标准的概念

（二）国家环境标准的体系与内容

（三）地方环境标准的体系与内容

（四）关于国家环境保护总局标准和企业排放标准

（五）强制性环境标准与环境行政的关系

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（一）环境标准的概念

●环境标准是指为了保护人群健康、保护社会财富和维护生态平衡，就环境质量以及污染物的排放、环境监测方法以及其他需要的事项，按照法律规定程序制定的各种技术指标与规范的总称。

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（二）国家环境标准的体系与内容

●国家环境标准包括国家环境质量标准、国家污染物排放（控制）标准以及国家环境监测方法标准、国家环境标准样品标准、国家环境基础标准等五类。

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（二）国家环境标准的体系与内容

●国家环境标准也分强制性环境标准和推荐性环境标准两类。

●其中的环境质量标准、污染物排放（控制）标准和法律、行政法规规定必须执行的其他环境标准属于强制性环境标准，必须执行。

●强制性环境标准以外的环境标准属于推荐性环境标准

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（二）国家环境标准的体系与内容

●环境质量标准，是为保护自然环境、人体健康和社会物质财富，限制环境中的有害物质和因素所做的控制规定。

●国家环境质量标准在整个环境标准中处于核心地位，是国家环境政策目标的综合反映和体现，是国家实行环境保护规划、控制污染以及分级、分类管理环境和科学评价环境质量的基础，是制定污染物排放标准的主要科学依据，也是判断某地域环境质量状况和是否受到污染的直接依据。

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（二）国家环境标准的体系与内容

●污染物排放（控制）标准，是为实现环境质量标准，结合技术经济条件和环境特点，限制排入环境中的污染物或对环境造成危害的其他因素所做的控制规定。

●污染物排放（控制）标准是针对污染物排放而做出的限制，因此对排放污染物的行为具有直接的约束力。

在许多国家的环境立法中，一般将污染物排放（控制）标准作为判断排污行为是否违法的客观标准和依据。

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（二）国家环境标准的体系与内容

●环境监测方法标准是为监测环境质量和污染物排放，规范采样、分析测试、数据处理等技术而制定的技术规范；

●环境标准样品标准是为保证环境监测数据的准确、可靠，对用于量值传递或质量控制的材料、实物样品而制定的技术规范；

●环境基础标准是对环境保护工作中，需要统一的技术术语、符号、代号（代码）、图形、指南、导则及信息编码等所做的规定。

●当对认定污染物排放是否超标问题上发生分歧时，可以在诉讼中用上述三类环境标准所规定的技术规范判断监测方法以及测定技术等操作程序和内容是否符合国家环境标准的规定。

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（三）地方环境标准的体系与内容

●地方环境标准只包括地方环境质量标准和地方污染物排放（控制）标准两类。

●依照《环境保护法》规定，省、自治区、直辖市人民政府对国家环境质量标准中未作规定的项目，可以制定地方环境质量标准，并报国务院环保部门备案。

●依照《环境保护法》规定，省、自治区、直辖市人民政府对国家污染物排放标准中未作规定的项目，可以制定地方污染物排放标准；对国家污染物排放标准中已作规定的项目，可以制定严于国家污染物排放标准的地方污染物排放标准。

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（三）地方环境标准的体系与内容

●依照《环境保护法》规定，省级人民政府制定有地方环境质量标准和污染物排放标准的应当适用地方环境质量标准和污染物排放标准。

●在具体适用时，对于地方环境质量标准和污染物排放标准中的污染物监测方法，应当优先采用国家标准或环境保护行业标准。

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（四）关于国家环境保护总局标准和企业排放标准

●国家环境保护总局标准是一类较为特殊的标准，特指需要在全国环境保护工作范围内统一的技术要求而又没有国家环境标准时由国家环境保护总局制定的标准。

●国家环境保护总局标准属于环境保护行业标准的性质，而不属于国家标准。

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（四）关于国家环境保护总局标准和企业排放标准

●环境保护领域中的企业排放标准，主要是指企业自行制定的比国家或地方更为严格的污染物排放标准。

依照《标准化法》的规定，国家鼓励企业制定严于国家标准或者行业标准的企业标准，在企业内部适用。

●企业排放标准因不为法律所规定，所以一般不具有法的拘束力。

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（五）强制性环境标准与环境行政的关系

●强制性环境标准的适用取决于环境行政的判断和决定，它们只是环境行政的工具或手段，与行政计划的性质相一致。

●强制性环境标准必须经环境立法确认并由环保部门决定适用后才具有相应的法的拘束力。

●当强制性环境标准的适用因涉及公共利益而发生纠纷时，应当在尊重专业判断的前提下行使司法审查权。

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二、环境计划制度

●

（一）环境计划的概念

●

（二）环境计划制度的主要内容

●（三）环境计划的效力

●（四）环境保护计划与其他涉及环境与资

源保护相关规划的关系

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（一）环境计划的概念

●环境计划，是指由国民经济和社会发展计划中的环境保护篇章、生态建设和环境保护重点专项规划、环境保护计划以及各专项环境保护规划共同组成的统一体。

●但通常在环境保护领域存在着环境保护计划（规划）的概念，它是政府及其环保部门依照法定程序编制的一定时空范围内对城市环境质量控制、污染物排放控制和污染治理、自然生态保护以及其他与环境保护有关事项的总体安排。

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（二）环境计划制度的主要内容

●中国的环境计划制度，是由国务院编制的国民经济和社会发展五年计划有关环境保护篇章、国务院主管部门编制的生态建设和环境保护重点专项规划、以及国家环保部门编制的环境保护计划等共同组成的。

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（三）环境计划的效力

●从中国各类环境计划的编制与执行看，它们主要是作为国家或地方立法机关审批的国民经济和社会发展计划的组成部分，至上而下地由各级人民政府按照相应的程序予以分解制定个别计划逐步实施的。

●计划的实施若未以相应的法律规范予以表现，就不具有一般行政法规范的性质。

●由于中国现行环境与资源保护法律并未对环境计划的编制与执行规定相应的法律后果，所以环境计划一般不对行政机关以外的人具有法的强制力。

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（四）环境保护计划与其他涉及环境与资源保护相关规划的关系

●在西方国家，通过环境基本法所确立的环境计划属于国家的基本计划，其他计划或者规划的编制都应当与之相协调，这是国家保护环境义务的具体体现。

●依照《环境影响评价法》（2002年）规定，其他各类综合性或者专项性规划的编制都应当进行环境影响评价，其目的是使得这些计划或者规划的编制和实施必须与环境保护的总体要求相协调。

从这个规定看，在各类计划或者规划中，环境保护计划似乎更具有指导性的意义。

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三、环境影响评价制度

●

（一）环境影响评价的概念

●

（二）环境影响评价的对象

●（三）环境影响评价的工作程序

●（四）环境影响评价文件的审查与批准

●（五）与环境影响评价制度相关的“三同时”

制度

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（一）环境影响评价的概念

●环境影响评价是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。

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（二）环境影响评价的对象

●中国《环境影响评价法》规定，环境影响评价的对象包括法定应当进行环境影响评价的规划和建设项目两大类。

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（二）环境影响评价的对象

●依照《环境影响评价法》规定，中国法定应当进行环境影响评价的规划主要包括两种：

●第一种属于综合指导规划，其内容是就国家或地方有关宏观、长远发展提出的具有指导性、预测性、参考性的指标。

综合指导规划包括国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门组织编制的土地利用的有关规划，区域、流域、海域的建设、开发利用规划。

●第二种属于专项规划，其内容主要是对有关的指标、要求作出具体的执行安排。

专项规划涉及几乎所有的经济活动领域，包括国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门组织编制的工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发的有关专项规划。

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（二）环境影响评价的对象

●至于政策和计划，中国并未纳入《环境影响评价法》规定的环境影响评价对象。

●建设项目是指按固定资产投资方式进行的一切开发建设活动，包括国有经济、城乡集体经济、联营、股份制、外资、港外台投资、个体经济和其它各种不同经济类型的开发活动。

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（三）环境影响评价的工作程序

●1.筛选评价对象和决定评价范围

●

（1）对各类规划按其性质实行不同程度的环境影响评价:

对国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门组织编制的土地利用的有关规划，区域、流域、海域的建设、开发利用规划，应当在规划编制过程中同步组织环境影响评价，并编写该规划有关环境影响的篇章或者说明，但不必另外单独编写规划的环境影响报告书。

对国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门组织编制的工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发的有关专项规划，应当在该专项规划草案上报审批前组织进行环境影响评价，并向审批该专项规划的机关提出环境影响报告书。

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（三）环境影响评价的工作程序

●

（2）对各类建设项目按其环境影响实行不同程度的环境影响评价:

可能造成重大环境影响的，应当编制环境影响报告书，对产生的环境影响进行全面评价；可能造成轻度环境影响的，应当编制环境影响报告表，对产生的环境影响进行分析或者专项评价；对环境影响很小、不需要进行环境影响评价的，应当填报环境影响登记表。

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（三）环境影响评价的工作程序

●2.编制环境影响报告书

●编制建设项目环境影响报告书的环境影响评价工作大体分为三个阶段：

第一阶段为准备阶段；第二阶段为正式工作阶段；第三阶段为专项规划的环境影响报告书编制阶段。

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（三）环境影响评价的工作程序

●对于拟定的综合指导规划所需编制的环境影响篇章或者说明文书，其内容包括：

对规划实施后可能造成的环境影响作出分析、预测和评估；提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施等两部分。

●对于拟定的专项规划所需编制的环境影响报告书，其内容包括：

实施该规划对环境可能造成影响的分析、预测和评估；预防或者减轻不良环境影响的对策和措施；环境影响评价的结论等三部分。

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（三）环境影响评价的工作程序

●对于拟建的建设项目所需编制的环境影响报告书，其内容包括：

建设项目概况；建设项目周围环境现状；建设项目对环境可能造成影响的分析、预测和评估；建设项目环境保护措施及其技术、经济论证；建设项目对环境影响的经济损益分析；对建设项目实施环境监测的建议；环境影响评价的结论等七部分。

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（三）环境影响评价的工作程序

●3.关于环境影响报告书中的“替代方案”

●所谓替代方案，是指除拟议活动以外的其他可供选择的备选方案。

具体言之就是指那些可用来替代拟议活动、并实现该拟议活动与其目标的行动方案。

替代方案与环境影响评价的公众参与被西方学者视为环境影响评价制度的灵魂与核心。

●《环境影响评价法》最终未对将替代方案纳入环境影响报告书作出规定。

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（三）环境影响评价的工作程序

●4.环境影响评价机构的权利和义务

●环境影响评价机构是指接受委托为建设项目环境影响评价提供技术服务的机构

●依照《环境影响评价法》的规定，环境影响评价文件中的环境影响报告书或者环境影响报告表，应当由具有相应环境影响评价资质的机构编制。

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（三）环境影响评价的工作程序

●5.环境影响报告书编制中的公众参与

●专项规划可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的，除国家规定需要保密的情形外，应当在该规划草案报审前举行论证会、听证会或采取其他形式，征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见。

●对于建设项目可能造成环境重大影响、应当编制环境影响报告书的，除国家规定需要保密的情形外，建设单位应当在报批建设项目环境影响报告书前，举行论证会、听证会或采取其他形式，征求有关单位、专家和公众的意见。

●专项规划的编制机关和建设项目的建设单位应当认真考虑有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见，并应当在报送审查的环境影响报告书中附具对意见采纳或者不采纳的说明。

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（四）环境影响评价文件的审查与批准

●1.审查批准环境影响评价文件的一般程序

●政府审批机关对环境影响报告书的审查一般分为预审、审批和重新审核三种形式。

●2.对环境影响报告书的审批

●在专项规划的审批方面，依照国家环境保护总局制定的《专项规划环境影响报告书审查办法》（2003年10月）规定，专项规划的环境影响报告书由同级环保部门会同专项规划的审批机关召集有关部门代表和专家组成审查小组进行审查。

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（四）环境影响评价文件的审查与批准

●3.环境影响评价制度实施存在的问题及其对策

●《环境影响评价法》最受人诟病的是第31条规定的“补办”环评制度。

如果想让《环境影响评价法》真正成为一部有约束力的法律而不是橡皮图章，那么，国家立法机关一定要尽快将这条规定删除，明确规定建设项目必须事先提交环评报告，否则不得开工建设。

如果擅自开工建设，将给予重罚，甚至永久性停止建设。

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（五）与环境影响评价制度相关的“三同时”制度

●1.“三同时”制度的含义

●“建设项目中防治污染的措施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。

防治污染的设施必须经原审批环境影响报告书的环保部门验收合格后，该建设项目方可投入生产或者使用。

”这一规定在我国环境立法中通称“三同时”制度。

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（五）与环境影响评价制度相关的“三同时”制度

●2.“三同时”制度的内容

●同时设计是指在对有关建设项目的主体工程进行设计时，设计单位必须按照国家规定的设计程序进行，执行环境影响报告书（表）的编审制度，并且防治污染和其他公害的设施必须与主体工程同时进行设计。

●所谓同时施工，指的是建设项目中有关防治污染和其他公害的设施必须与主体工程同时进行施工。

●同时投产使用，是指建设项目在正式投产或使用前，建设单位必须向负责审批的环保部门提交环境保护设施竣工验收报告。

经验收合格并发给相应的合格证后，该环境保护设施方可正式投产使用。

并且，非经审批部门的许可，该环境保护设施不得停止运营。

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第三节行为管制类法律制度

一、申报许可制度

二、环境监察与环境监测制度

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一、申报许可制度

（一）申报许可制度概述

（二）环境法上申报许可的特征

（三）环境法上申报许可的程序

（四）对与环境与资源保护有关行为的认可和核准

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（一）申报许可制度概述

●环境法上的申报许可，是指由法律授权的环境与资源保护主管部门依环境利用行为人的申请，以发放批准文书、执照、许可证等形式赋予环境利用行为人实施环境与资源保护法律一般禁止的权利和资格的行政行为。

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（二）环境法上申报许可的特征

●1.须由特定的环境利用行为人申请

●2.须以解除环境与资源保护法律上的一般禁止为前提

●3.须为环境利用行为人受益

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（三）环境法上申报许可的程序

●本书以申报许可的具体环境利用行为为标准，将环境法上的申报许可分为排污申报许可、开发与利用自然资源申报许可以及利用自然环境申报许可三类。

●依照《行政许可法》有关行政许可实施程序的规定，环境法上的申报许可主要应当包括申请与受理、审查与决定等程序。

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（三）环境法上申报许可的程序

●1.排污申报登记与批准

●排污申报登记，是指直接或间接向环境排放污染物、噪声或产生固体废物者，按照法定程序就排放污染物的具体状况，向所在地环保部门进行申报、登记和注册的过程。

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（三）环境法上申报许可的程序

●排污申报登记与批准的内容主要包括：

●第一，填报排污申报登记表并提供必要的资料；新建、改建、扩建项目的排污申报登记还应经其行业主管部门审核后向所在地环保部门登记注册；

●第二，排污单位在申报登记后要对申报内容作出重大改变的，应当办理变更申报手续，否则视为拒报；

●第三，排污超标的排污单位在申报登记时，应当说明超标排污的原因及限期治理措施；

●第四，需要拆除或者闲置污染物处理设施的必须提前申报并说明理由，擅自拆除或者闲置污染物处理设施为申报的，也视为拒报。

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（三）环境法上申报许可的程序

●2.开发利用自然资源申报审核与许可

●在中国，开发利用国家所有的自然资源的申报审核与许可属于行政上的设权行为，也称特许，即对国家所有的自然资源开发利用权利依法赋予私人行使。

●首先，各类自然资源的所有权人应当依法向国家或地方政府及其法定自然资源各行政主管部门提出登记申请，由政府或政府部门对自然资源予以登记造册，核发证书，确认所有权；对于改变自然资源所有权、使用权的，也必须依法办理变更登记手续；

●其次，开发利用者必须在依法取得自然资源的开发利用权或使用权后，方可按照政府编制的各类自然资源开发利用规划的要求，向法律授权的政府主管部门提出开发利用自然资源的申请；

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（三）环境法上申报许可的程序

●3.利用自然环境及其功能行为的许可

●利用自然环境及其功能的行为可以分为两类：

一类是习惯上人们为接近自然、享受自然而对自然环境及其功能进行一般性利用的行为，这类行为属于公民生存权和自由权的范畴。

另一类则是为了保存自然的原生状况、维护生态系统平衡而为法律原则上禁止，只有在法律规定的例外情形下才能由主管部门特许解除的环境利用行为，如在自然保护区域内采集野生植物、捕获野生动物以及在其实验区、外围地带从事生态观光、旅游等行为。

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（三）环境法上申报许可的程序

●4.环保行政申报许可程序中的公众参与

●环境与资源保护主管部门在决定许可事项之前，应当根据环境与资源保护法律、法规、规章规定实施行政许可听证，或者对环境与资源保护主管部门认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项举行听证。

●申报许可有关“涉及公共利益的重大行政许可事项”，在环境与资源保护领域主要表现为环境利用行为所涉及的相邻环境关系、相邻利用关系等事项，应以是否可能对他人的生产、生活造成严重的风险、妨害或者潜在的损害作为判断标准。

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（四）对与环境与资源保护有关行为的认可和核准

●1.认可

●认可是指对环境与资源保护法律规定要求具备某种信誉、条件或资格、资质而通过确认并作出相应表示的行政行为。

●2.核准

●核准是指依环境标准或技术规范审核、认定以及补充第三人的行为，使法律效力得以完成的行政行为。

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二、环境监察与环境监测制度

（一）环境监察

（二）环境监测

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（一）环境监察

●1.环境监察概述

●环境监察是指行使环境监督管理权的机关及其工作人员，依法对造成或可能造成环境污染或生态破坏的行为进行现场监督、检查、处理以及执行其他公务的活动。

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（一）环境监察

●2.环境监察的任务

●中国环境监察工作的范围包括对工业污染源、海洋和自然生态实行的监督管理，主要任务是在各级人民政府环保部门领导下，依法对辖区内污染源排放污染物情况和对海洋及生态破坏事件实施现场监督、检查、并参与处理。

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（一）环境监察

●3.环境监察员

●环境监察员是依照公务员制度进行管理的只限于行使国家行政权力、依法执行公务的在编人员。

●环境监察员的职责是：

对辖区内排污单位或个人的下列行为进行巡查、监督：

各种污染源各类污染物的排放情况；污染治理设施的运转情况；环境污染与生态破坏事故、纠纷的现场调查；征收与催缴超标排污费、排污水费以及与排污费有关行政处罚的款项。

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（二）环境监测

●1.环境监测的概念

●环境监测，是指依法从事环境监测的机构及其工作人员，按照有关法律法规规定的程序和方法，运用物理、化学或生物等方法，对环境中各项要素及其指标或变化进行经常性的监测或长期跟踪测定的科学活动。

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（二）环境监测

●2.环境监测的任务

●依照《全国环境监测管理条例》（1983年，原城乡建设环境保护部）规定，环境监测的任务，是对环境中各项要素进行经常性监测，掌握和评价环境质量状况及发展趋势；对各有关单位排放污染物的情况进行监视性监测；为政府部门执行各项环境法规、标准，全面开展环境管理工作提供准确、可靠的监测数据和资料；开展环境测试技术研究，促进环境监测技术的发展。

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（二）环境监测

●3.环境监测机构、网络与环境监测报告

●目前，中国的环境监测机构包括中国环境监测总站、省级站、省辖市市级中心站以及各区县级四级环境监测站。

此外，在国土资源、农业、水利、海洋、铁路、交通、电力等部门或行业也分别设有环境监测机构。

●上述各级各类环境监测机构按照协同合作的原则，共同组成全国环境监测网，为各级政府全面报告环境质量状况并提供基础数据和资料。

●环境监测实行月报、年报和定期编报环境质量报告书的制度。

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第四节影响与诱导类法律制度

●一、环境费制度

●二、排污权交易制度

●三、其他诱导性措施

●四、行政指导与提供情报

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一、环境费制度

●

（一）概述

●

（二）中国的征收排污费制度

（三）中国的自然保护费制度

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（一）概述

●1.环境费的概念与特征

●环境费是对所有环境收费的统称，指国家或者其他公法人团体以治理污染和改善环境为目的，依法向环境利用行为人收取的与其行为相对等的金钱。

●2.环境费的性质

●在各国环境立法上，环境费通常表现为环境规费、环境公课、环境受益费等形式。

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（一）概述

●3.环境费与环境税的区别

●在一些福利国家，也有以环境税的形式来部分取代环境费的。

如碳税、二氧化硫排放税以及燃料税等，其征收对象一般为社会上不特定利用自然资源和能源者，征税标准往往依自然资源和能源的具体种类而定。

这一点与环境费的性质是有一定差别的。

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（二）中国的征收排污费制度

●1.征收排污费制度的概念

●我国实行的征收排污费制度，