我国社会保险法责任制度的问题及其对策.docx
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我国社会保险法责任制度的问题及其对策
我国社会保险法责任制度的问题及其对策
【内容提要】法律责任规范是以法律权利规范、法律义务规范为生成条件的，也就是说，任何法律责任规范，如果不与权利规范、义务规范相匹配，那么，势必造成法律规范的制度缺失，其结果是直接影响法律的运行效果。
为此，本文就分散立法模式下我国社会保险法律责任存在的问题，从法规范中权利、义务、责任相一致角度进行了罗列，同时，就统一立法模式下我国社会保险法律责任的立法对策提出了自己的看法。
【关键词】社会保险法责任制度问题完善
上世纪末本世纪初，由于我国社会保险立法采取分散立法模式，即以行政法规或者部门规章对养老保险、医疗保险、生育保险、失业保险、工伤保险分别规制，社会保险法中的法律责任也分别在上述规范性法律文件中规定。
目前，我国将改变社会保险立法模式，即采取统一立法模式，使得社会保险法中的法律责任又集中于社会保险法中规定。
《社会保险法草案》设专章规定了法律责任，即第11章，分别是第79条、第80条、第81条、第82条、第83条、第84条、第85条、第86条、第87条、第88条等10条。
严格地讲，第88条不是对法律责任的规定，而是对权利救济适用程序的规定。
另外，其他9条规定也或多或少存在问题。
有鉴于此，从理论上对《社会保险法草案》中法律责任部分的10个条文进行评价，对制定一部适应我国国情的社会保险法是十分必要的。
一、分散立法模式下的社会保险法律责任的主要问题
（一）《劳动法》社会保险的权利、义务条款与责任条款不对称我们知道，责任规范是以权利、义务规范为生成条件的。
也就是说，在一部法律中，对具体权利、义务的规定，一方面是责任条款产生的依据，另一方面权利、义务条款数量的多寡决定着责任条款数量的多寡。
1995年1月1日生效实施的《劳动法》涉及社会保险法律责任的条文有两条，分别是第100条、第104条。
该法第100条规定：
“用人单位无故不缴纳社会保险费的，由劳动行政部门责令其限期缴纳；逾期不缴纳的，可以加收滞纳金。
”同时，第104条规定：
“国家工作人员和社会保险基金经办机构的工作人员挪用社会保险基金，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
”然而，该法涉及社会保险权利、义务的条款不仅缺失责任条款的规定，而且权利、义务条款的数量超出责任条款的规定。
具体情况列表说明如下：
附表一《劳动法》对社会保险权利、义务、责任条款规定
条款
权利
义务
责任
第3条
劳动者享受社会保险和福利的权利。
无对应义务规定无对应责任规定第70条
国家发展社会保险事业，建立社会保险制度，设立社会保险基金，使劳动者在年老、患病、工伤、失业、生育等情况下获得帮助和补偿。
本条也是义务规范无对应责任规定第72条
无需权利规定用人单位和劳动者必须依法参加社会保险，缴纳社会保险费。
第100条对用人单位无故不缴纳社会保险费规定了相应的法律责任，但对劳动者无故不缴纳社会保险费没有规定相应的法律责任。
第73条
劳动者享受的社会保险金必须按时足额支付。
无对应的义务规定无对应责任规定第74条第1款
无需权利规定社会保险基金经办机构依照法律规定收支、管理和运营社会保险基金，并负有使社会保险基金保值增值的责任。
无对应责任规定第74条第2款
无需权利规定社会保险基金监督机构依照法律规定，对社会保险基金的收支、管理和运营实施监督。
无对应责任规定第74条第3款
无需权利规定任何组织和个人不得挪用社会保险基金。
第104条对国家工作人员和社会保险基金经办机构的工作人员挪用社会保险基金规定了法律责任。
第75条
无需权利规定国家鼓励用人单位根据本单位实际情况为劳动者建立补充保险。
无对应责任规定
2004年3月14日，第十届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》，在第14条中增加一款：
“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。
”此条是将公民的社会保障权作为基本权利的积极受益功能与物质给付义务看待的【1】。
我国《宪法》对第42条第2款规定：
“国家通过各种途径，创造劳动就业条件，加强劳动保护，改善劳动条件，并在发展生产的基础上，提高劳动报酬和福利待遇。
”对此条规定有学者认为，这并非是对国家物质给付义务的规定，而是宪法赋予国家的“政策性义务”。
这种义务不像给付义务那样直接提供物质利益或者与利益相关的服务，而主要是要求国家制定法律【2】。
依上述学者对基本权利的分析方法，那么，《劳动法》第3条、第70条规定的劳动者社会保险权，劳动者在特定情况下获得的帮助权、补偿权也应是一项基本权利，其中国家对劳动者的物质给付义务主要是立法。
如果是这样认识的话，那么《劳动法》第3条，第70条就不可能生成责任条款。
另外，《劳动法》第73条，第74条第1款、第2款有义务规范规定，但缺少责任规范规定，使得用人单位、社会保险经办机构、社会保险基金监督机构在违反上述规定时，没有相应的法律责任承担。
《劳动法》第75条属于倡导性的法律义务规范，但因缺乏具体的责任规范，使其实际运行成为摆设的“花瓶”，没有法律责任的强制力。
（二）《社会保险费征缴暂行条例》征收、缴纳罚则缺失
由于我国实行的是缴费型社会保险制度，为此，1999年国务院专门制定了《社会保险费征缴暂行条例》（国务院令\[1999\]第259号）。
该条例第2条规定：
“基本养老保险费、基本医疗保险费、失业保险费（以下统称社会保险费）的征收、缴纳，适用本条例。
”对于负责社会保险费征收的劳动保障部门、用人单位、劳动者的缴费，该条例设专章规定了法律责任，即第4章罚则，分别是第23条、第24条、第25条、第26条、第27条、第28条等6条。
具体情况列表说明如下：
附表二《社会保险费征缴暂行条例》罚则缺失
条款
义务
责任
第7条
缴费单位必须办理社会保险登记
第23条对缴费单位未按规定办理社会保险登记规定了法律责任
第8条
本条例施行前已参加社会保险的缴费单位，应当自本条例施行之日起6个月内补办社会保险登记；本条例施行前尚未参加社会保险的缴费单位，应当自本条例施行之日起30日内，申请办理社会保险登记。
无相应的责任规定，但因第8条属于过渡性条款，对缴费单位违反第8条规定，可适用第23条规定。
第9条
缴费单位的社会保险登记事项发生变更或者缴费单位依法终止的，办理变更或者注销社会保险登记手续。
无相应法律责任规定
第10条
缴费单位必须按月向社会保险经办机构申报应缴纳的社会保险费数额。
无相应法律责任规定，但第26条对缴费单位逾期拒不缴纳社会保险费、滞纳金的，规定了由劳动保障行政部门或者税务机关申请人民法院强制征缴。
第11条
由税务机关征收社会保险费的，社会保险经办机构应当及时向税务机关提供缴费单位的社会保险登记、变更登记、注销登记及缴费申报的情况。
无相应法律责任规定
第12条
缴费单位和缴费个人应当以货币形式全额缴纳社会保险费。
缴费个人缴纳的社会保险费，由所在单位从其本人工资中代扣代缴。
无相应法律责任规定
第13条
缴费单位未按规定缴纳和代扣代缴社会保险费的，劳动保障行政部门或者税务机关责令限期缴纳；逾期仍不缴纳的，除补缴欠缴数额外，加收滞纳金。
无相应法律责任规定，但第12条本身并不是义务规范，而是责任规范。
第14条
征收的社会保险费存入财政部门在国有商业银行开设的社会保障基金财政专户
无相应法律责任规定
第15条
税务机关应当及时向社会保险经办机构提供缴费单位和缴费个人的缴费情况；社会保险经办机构应当将有关情况汇总，报劳动保障行政部门。
无相应法律责任规定
第16条
社会保险经办机构应当建立缴费记录。
保存缴费记录，并保证其完整、安全。
至少每年向缴费个人发送一次养老保险、基本医疗保险个人账户通知单。
无相应法律责任规定
第17条
缴费单位应当每年向本单位职工公布本单位全年社会保险费缴纳情况。
社会保险经办机构应当定期向社会公布社会保险费征收情况。
无相应法律责任规定
第18条
劳动保障行政部门或者税务机关依法对单位缴费情况进行检查
无相应法律责任规定
第19条
劳动保障行政部门或者税务机关调查社会保险费征缴违反案件时，有关部门、单位应当给予支持、协助。
无相应法律责任规定
第20条
社会保险经办机构受劳动保障行政部门委托，可以进行与社会保险费征缴有关的检查、调查工作。
无相应法律责任规定
第21条
组织和个人对社会保险费征缴违反行为举报，劳动保障行政部门或者税务对举报应当及时调查。
无相应法律责任规定
第22条
社会保险基金实行收支两条线管理
无相应法律责任规定
需要说明的是，对于违反上述条文的义务，没有相应的法律责任规定，一方面是因为有些违法行为已在其他相关法律中规定。
例如，该条例第24条规定：
“缴费单位违反有关财务、会计、统计的法律、行政法规和国家有关规定，伪造、变造、故意毁灭有关账册、材料，或者不设账册，致使社会保险费缴费基数无法确定的，除依照有关法律、行政法规的规定给予行政处罚、纪律处分、刑事处罚外，依照本条例第9条的规定征缴；迟延缴纳的，由劳动保障行政部门或者税务机关依照第12条的规定决定加收滞纳金，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处5000元以上20000元以下的罚款。
”另一方面，对于行为人的犯罪行为，因《刑法》中已有相关的罪名规定，从立法技术考量，重复规定甚无必要。
例如，该条例第27条规定：
“劳动保障行政部门、社会保险经办机构或者税务机关的工作人员滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守，致使社会保险费流失的，由劳动保障行政部门或者税务机关追回流失的社会保险费；构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予行政处分。
”同时，第28条规定：
“任何单位、个人挪用社会保险基金的，追回被挪用的社会保险基金；有违法所得的，没收违法所得，并入社会保险基金；构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。
”
另外，该条例第25条规定：
“缴费单位和缴费个人对劳动保障行政部门或者税务机关的处罚决定不服的，可以依法申请复议；对复议决定不服的，可以依法提起诉讼。
”本条规定显然并非法律责任条款，而是法律救济的程序条款，在罚则中如此立法值得商榷【3】。
（三）五种类型社会保险法律责任设计之不足
由于我国对养老保险、医疗保险、工伤保险、生育保险、失业保险采单独立法，且立法的机关、规范的位级、效力层次各不相同，这些规范性文件对法律责任的规定，是根据各自规范性文件的调整特点设计，有些设计较为详细，有些似乎没有设计。
就养老保险而言，主要有如下规范性法律文件：
其一，1997年国务院制定的《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》；其二，1992年农业部发布的《乡镇企业职工养老保险办法》；其三，1993年原劳动部发布的《企业职工养老保险基金管理规定》；其四，2001年原劳动和社会保障部《关于完善城镇职工基本养老保险政策有关问题的通知》。
具体情况列表说明见附表三：
附表三养老保险法律责任设计之不足
规范性法律文件名称
法律责任设计不足表现
《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》由于该行政法规政策性强，仅在第6条有诸如基本养老保险基金实行收支两条线管理，要保证专款专用，全部用于职工养老保险，严禁挤占挪用和挥霍浪费的文字表述，没有相关法律责任的条款。
《乡镇企业职工养老保险办法》该部门规章仅在第22条规定，承保机构应对职工养老保险基金专户管理，专款专用，保证给付。
乡镇企业行政主管部门应对职工养老保险基金实行监督，任何单位和个人不得平调、挪用。
没有相关法律责任的条款。
《企业职工养老保险基金管理规定》该部门规章专设“罚则”一章，即第7章。
具体规定有：
其一，有单位逾期不缴纳养老保险费，加收滞纳金。
其二，单位和职工弄虚作假，少缴、不缴、拒缴养老保险费，限期补缴。
其三，单位和个人挪用养老保险基金，应承担的行政责任和刑事责任。
其四，单位和个人以非法手段领取养老保险费用的，追回非法所得；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
其五，社会保险管理机构未按时、足额支付养老保险费用的，责令改正；情节严重的，对主管人员和直接责任人员给予行政处理。
《关于完善城镇职工基本养老保险政策有关问题的通知》该部门规章仅在第8条规定，社会保险经办机构要建立特殊工种人员档案和数据库，防止发生弄虚作假骗取特殊工种身份和冒领基本养老保险问题，一经发现，要立即纠正并收回冒领的养老金。
没有相关法律责任的规定。
就医疗保险而言，主要的规范性法律文件有：
其一，1998年国务院制定的《关于建立城镇职工基本医疗保险的决定》；其二，1994年原劳动部、卫生部、国家中医药管理局发布的《城镇职工基本医疗保险定点医疗机构管理暂行办法》；其三，1999年原劳动和社会保障等六部局发布的《城镇职工基本医疗保险用药范围管理暂行办法》。
具体情况列表说明如附表四：
附表四医疗保险法律责任设计之不足
规范性法律文件名称
法律责任设计不足表现
《关于建立城镇职工基本医疗保险的决定》该行政法规仅有基本医疗保险基金纳入财政专户管理，专款专用，不得挤占挪用的文字表述，没有相关法律责任规定。
《城镇职工基本医疗保险定点医疗机构管理暂行办法》该部门规章对法律责任仅有1条规定，即17条规定：
“劳动保障行政部门要组织卫生、物价等有关部门加强对定点医疗机构和管理情况的监督检查。
对违反规定的定点医疗机构，劳动保障行政部门可视不同情况，责令其限期改正，或通报卫生行政部门给予批评，或取消定点资格。
”《城镇职工基本医疗保险用药范围管理暂行办法》该部门规章在第11条仅有如下文字表述：
在制定《药品目录》的工作中，各级劳动保障行政部门不再进行药品检验，不得向药品生产和经销企业收取评审费和各种名目的费用，不得巧立名目加重企业的负担。
就失业保险而言，主要的规范性法律文件有：
其一，1999国务院发布的《失业保险条例》；其二，2000年原劳动和社会保障部发布的《失业保险金申领发放办法》。
具体情况列表说明如下：
附表五养老保险法律责任设计之不足
规范性法律文件名称法律责任设计不足表现《失业保险条例》该部门规章专设“罚则”一章，即第5章。
具体规定有：
其一，骗取失业保险金和其他失业保险待遇的，责令退还；情节严重的，处骗取金额1倍以上3倍以下的罚款。
其二，违法开具领取失业保险金或者享受其他失业保险待遇凭证，致使失业保险基金损失的，责令追回；情节严重的，依法给予行政处分。
其三，玩忽职守、徇私舞弊、滥用职权，造成失业保险基金损失的，追回损失的失业保险基金；构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予行政处分。
其四，挪用失业保险基金的，追回挪用的失业保险基金；有违法所得的，没收违法所得；构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。
上述规定不足之处在于：
对一个违法行为的责任类型及责任方式集中规定，不仅表述混乱，而且不宜操作。
《失业保险金申领发放办法》该部门规章第25条规定，对骗取失业保险金和其他失业保险待遇的，责令退还，但对情节严重的，仅规定有经办机构可以提请劳动保障行政部门对其进行处罚。
不仅文字表述不肯定，而且处罚的方式没有规定。
另外，第26条仅用一个条文对违反整部法律集中规定法律责任，有责任追究走形式之嫌。
就工伤保险而言，主要的规范性法律文件是2003年国务院制定的《工伤保险条例》。
该行政法规专设“法律责任”一章，即第7章，共计7个条文，分别是第54条、第55条、第56条、第57条、第58条、第59条，第60条，对工伤保险中的法律责任进行了较全面的规定。
具体情况列表说明如下：
附表六工伤保险法律责任设计之不足
条款
法律责任设计不足表现
第54条
单位或者个人挪用工伤保险基金，给予纪律处分。
纪律处分既不是法律责任的类型，也不是法律责任方式。
另外，对没收违法所得应单独设定一个条款，尤其应明确谁有权没收违法所得以及没收违法所得的程序，才能使没收违法所得在实际运行中有效操作。
第55条
劳动保障行政部门工作人员有以下情形之一：
不受理工伤认定申请，或者弄虚作假认定工伤的；未妥善保管证据材料，致使有关证据灭失的；收受当事人财物的，给予行政处分；情节严重，构成犯罪的，追究刑事责任。
应写明可能适用《刑法》的具体条款。
另外，尽可能对“有关证据”的范围、“收受财物”的数额类型化。
第56条
将纪律处分作为法律责任显属不当。
对于经办机构有下列情形之一：
未按规定保存用人单位缴费和职工享受工伤保险待遇；不按规定核定工伤保险待遇的；收受当事人财物的，应写明应可能适用《刑法》的具体条款。
另外，造成当事人经济损失的，经办机构承担赔偿责任，应写明当事人的法律救济途径。
第57条
第1款规定的内容不属于法律责任。
即医疗机构、辅助器具配置机构不按服务协议提供服务的，经办机构可以解除服务协议。
第2款规定的内容前半部分属法律责任，后半部分不属法律责任。
即经办机构不按时足额结算费用的，由劳动保障行政部门责令改正；医疗机构、辅助器具配置机构可以解除服务协议。
第58条
对用人单位瞒报工资总额或者职工人数的，仅规定责令改正，并处瞒报工资数额1倍以上3倍以下的罚款。
如此规定，一方面，用人单位承担的法律责任过轻（如缺少刑事责任）；另一方面，对瞒报工资总额或者职工人数的，被处罚的主体应当是用人单位的负责人。
第59条
对于从事劳动能力鉴定的组织或者个人有下列情形之一：
提供虚假鉴定意见的；提供虚假诊断证明的；收受当事人财物的，应写明可能适用《刑法》的具体条款。
第60条
本条前半部分用语属法律责任表述，即用人单位未参加工伤保险的，由劳动保障行政部门责令改正；后半部分用语则不属法律责任表述，即未参加工伤保险期间用人单位职工发生工伤的，由该用人单位依法支付费用。
就生育保险而言，主要的规范性法律文件是1994年原劳动部发布的《企业职工生育保险试行办法》。
该部门规章第12条、第13条、第14条规定了法律责任。
具体情况列表说明见附表七：
附表七生育保险法律责任设计之不足
条款
法律责任设计不足表现
第12条
本条前半部分表述属法律责任，即企业必须按期缴纳生育保险费。
对逾期不缴纳生育保险费的，按日加收滞纳金。
但后半部分表述不属法律责任，即滞纳金转入生育保险基金。
滞纳金计入营业外支出，纳税时进行调整。
第13条
企业虚报、冒领生育津贴或生育医疗费的，除追回全部虚报、冒领金额外，并由劳动行政部门给予处罚。
此处的“处罚”没有指明处罚的类型和方式，使得该条句表述形同虚设。
第14条
劳动行政部门或社会保险经办机构的工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊、贪污、挪用生育保险基金的行为，采取“一个条文”概括规定，虽经济方便，但因未指明适用的《刑法》条款，责任规范的强制性无法体现。
另外，对不构成犯罪，仅规定给予行政处分，也因没有规定行政处分的方式，使得该条在实际执行过程中，会因各种人为因素而降低适用的效果。
需要说明的是，上述对我国社会保险分散立法模式下的法律责任考察，是以法律规范中权利、义务、责任的一致性为前提的，也就是说，只要有权利、义务规范，必然应有责任规范。
当然，一个权利规范可能会产生若干个义务规范、责任规范。
权利、义务、责任的一致性，不能理解为有一个权利规范的条款，就只能有一个与权利规范相对应的一个义务规范条款、责任规范条款。
缘于基本权利、抽象权利、具体权利的范式，在立法中可能：
其一，一部法律权利规范、义务规范、责任规范同时并存；其二，一部法律义务规范、责任规范同时并存；其三，一部法律只有责任规范。
二、统一立法模式下的社会保险法律责任立法对策
我们知道，无论是分散立法还是统一立法，法律责任作为法律规范的组成部分，都是不可或缺的。
综观我国《社会保险法草案》条款设计，可以得出如下结论：
其一，条款设计是对分散立法模式下社会保险规范性法律文件条款的提炼；其二，法律责任条款设计，无论在数量方面还是质量方面，值得商榷的问题不少。
在统一立法模式下的我国社会保险立法，可能有两种截然相反的立法态度：
其一，采取“重新洗牌”的立法态度；其二，采取“删减合并”的立法态度。
倘若采取“重新洗牌”的立法态度，不符合事物的发展规律。
因为，一方面立法的动因、乃至条款的设计与社会实践密不可分；另一方面，国内外在社会保险领域已有丰富的立法经验。
所以，试图创立出与众不同的《社会保险法》，只是理想的选
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