付诚社会管理上会搞1.docx

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付诚社会管理上会搞1

政策与体制联动

健全完善社会管理体系和体制

社会管理主要是政府和社会组织为促进社会系统协调运转，对社会系统的组成部分、社会生活的不同领域以及社会发展的各个环节进行组织、协调、服务、监督和控制的过程。

社会管理是社会建设有机整体的重要组成内容，是构建社会主义和谐社会的必然的内在要求。

推进社会管理体制创新，就是尽快建立健全与构建和谐社会相适应的新型社会管理体系，形成社会管理和服务的合力，促进社会和谐发展。

一、系统建构意义上的社会管理

一般来说，对于社会管理的理解有广义和狭义之分。

广义的社会管理，是指政府及非政府公共组织对各类社会公共事务（包括政治的、经济的、文化的和社会的）所实施的管理活动。

从属于一定社会的政治统治框架，是实现政治统治的工具，与人们通常所说的公共管理属同等范畴概念。

狭义上的社会管理，一般是和政治管理、经济管理相对，指的是对公共事务中排除掉政治统治事务和经济管理事务的那部分事务的管理与治理。

狭义社会管理所涉及的范围，是社会政策所作用的领域。

其基本特征有：

与社会成员具体生活和具体利益的直接相关性，具有非经济性特征，作用范围一般只局限于国内，具有明显的社会性取向，即主要是满足社会成员的基本需求、解决社会问题、维护公平正义、保持社会稳定和提升社会福利等。

党的十六届四中全会《决定》所使用的社会管理概念，从内容看显然是属于狭义社会管理。

在中国对于社会管理还须从系统建构意义上来理解，目前我们要推行的社会管理总体上看属于创新性社会管理，由谁来管，怎样去管，管什么等都要做出具体的调整。

也就是说，一是强化制度（规则）体系建设。

包括对社会管理职权划分和职能配置的规定，管理对象及领域的设定，作为管理基本依据的法律法规及政策的制定等。

二是强化组织机构体系建设。

包括管理机构系统的设立，管理组织内部结构的划分和角色定位等。

三是强化机制体系建设。

包括管理系统模式化运行的过程、程序和方式，管理系统各个子系统或各要素之间的相互作用等。

各系统各司其职，制度规则体系所规划的是管理体制的框架基础和运行空间，组织体系的性质是管理职能的履行者和能动载体，而管理体制则是在制度和组织基础上管理体制具体运行的机理、模式和工作方式，它是体制之中最活跃、运动性最强的部分。

创新社会管理就是要推动上述三个体系结成密切互动的有机整体。

（一）制度层面。

要求进一步理顺政府与社会的关系，形成不同社会主体共同参与的社会治理框架。

改革开放以来，伴随着市场经济的不断推进和中央政府放权改革，中国社会出现分化，形成了不同的阶层，党和各级政府的直接管理活动，已无法覆盖所有的社会成员，社会生活民主化程度显著提高,公民自主意识增强，有更多的社会成员和社会组织，在程度不同地发挥辅助社会管理作用。

中央把握住这种变化，借鉴发达国家在社会管理和公共服务方面的共同做法和成功经验，提出“健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”。

这意味着我们党在推进和谐社会建设过程中，要建立一个多元、合作、协调的社会管理系统。

在这个系统中，要发挥基层党组织、各级政府、城乡自治组织、社会团体、行业组织、中介组织等的作用，实现社会管理格局由“一元化”的自上而下的直线管理到多元、多维管理的转变。

党委要加强领导，总揽全局，协调各方；政府要成为超越市场和社会的政治力量，自主地行使公共权力，承担起管理社会事务的主要责任，实现对经济社会生活的合理调控，而不受某些经济社会组织利益要求的影响和支配。

公民及其社会组织大力协同，积极参与社会管理，以社会的共同意志与国家权力相沟通，从而在公民利益表达的基础上，实现国家权力和社会团体、个人权利的和谐共生，促进社会整体及其各部分之间的可协调发展。

新管理格局或称管理体系打破了政府发号施令，群众被动接受的单向管理方式。

公民人人参与管理，服从管理，同时从管理中受益，在共管中实现共享。

（二）机制层面。

要求建立国家与社会双向增权的社会治理机制。

我国已进入经济社会快速发展和改革攻坚的关键时期，改革发展面临的社会背景和社会基础发生了重大变化。

从改革内容来看，需要推进的主要是一些涉及面宽、利益调整层次深、配套性强、风险比较大的改革，社会利益关系更趋复杂，统筹协调各方面利益关系难度加大。

在这种情况下，任何弱化国家管理或是单纯强调发挥社会自治的建议和政策举措都是有害的。

必须通过对国家与社会进行双向增权，建立和完善政府与社会的合作机制，建立政府调控机制与社会协调机制互联、政府行政功能与社会自治功能互补、政府管理力量与社会调节力量互动的公共管理网络，克服利益对社会整治过程的扭曲，形成有效约束和激励机制、解决矛盾和化解冲突的机制，保障整个社会整治过程体现社会正义。

在这里要特别强调的是，要积极创造条件建立解决矛盾和化解冲突的机制，以解决市场经济失灵所形成的强者通吃问题。

这个机制包括顺畅的社会流动机制、合理的利益协调机制、安全的社会保障机制、有效的矛盾疏导机制等。

（三）组织层面。

要求明确政府和社会组织的职能定位，全面提升社会管理能力。

完善社会管理的路径主要是两条：

一条是深入推进行政改革，调整国家和地方的自主性维度，使它们成为适应市场要求和宏观调控的有效工具，建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体制，做到公平、公正、高效协调各阶层利益矛盾，减少冲突和不稳定因素。

另一条是培育公民社会，调整国家权力与社会组织的权利关系，促使各种社会组织自由积极地参与政治。

在这两条中，政府改革是关键，在现阶段要避免各种社会组织难以参与共同治理情况的发生，需要政府施以援手，给予各类组织以支持。

传统的政府管理模式已经不适应形势发展要求，需要政府从“管制型”政府向服务型政府转换。

这是一次政府核心职能的调整，需要政府由统揽一切向搞好公共服务转变；由直接干预微观经济活动向主要提供公共产品转变；由管理型无限政府向服务型有限政府转变；由对公民和法人的过多管制向为公民和法人服务转变。

这些转变意味着服务型政府建设中政府的职能要以公共服务为主，但不意味着其他职能的消失。

政府必须采取积极进取的姿态，回归公共职能本位，全力实现“经济调节、市场监管、公共管理、社会服务”等四大职能。

在服务中实现管理，在管理中提升服务，形成一种具备高度亲民性又能够保证稳定性和效率的新管理方式。

实现社会管理体系和机制的转变最主要的是，坚持以人为本，把维护人民群众合法权益作为促进社会和谐的出发点和落脚点，更加注重履行社会管理和公共服务职能，扩大公共财政对社会发展和社会事业的投入，把人力、物力、财力等公共资源更多地向社会管理和公共服务倾斜，把工作着力点更多地放在解决社会矛盾和社会问题上。

尤其要以发展社会事业和解决民生问题为重点，优化公共资源配置，着力解决好群众反映的热点难点问题，解决好就业、就学、就医、社会保障、社会治安、安全生产、环境保护等人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，从源头上减少因利益冲突引发的社会矛盾。

使构成我们社会的各个阶层，参与社会发展的不同群体，都能够实现各尽其能、各得其所、共同发展。

使不同阶层、不同群体共享经济社会发展的成果。

　二、社会管理的缺陷及影响

第一，社会管理制度缺陷对社会矛盾的催化作用。

中国经济体制正从计划经济体制向市场经济体制转变，在这一变革的历史时期，传统的利益分配与协调机制被打破，新的制度框架在试错中不断被调整，成熟的、公平合理的利益分配与协调机制还没有形成。

一些制度的设计门槛过高，如针对农村工的社会保障制度，客观形成对利益相关者制度排斥；一些制度过渡强调防范、控制，如对社团管理，结果导致制度性吸纳功能缺失，变相逃避现象滋生，治理成本大；一些制度设计刚性不强，如义务教育收费管理，给一些局内人博弈提供空间；还有一些制度设计中带有利益取向，如医疗机构以药养医制度，直接导致群众利益受损，等等。

可以这样讲，改革开放以来，出现的诸如：

贫富悬殊加剧、腐败严重、诚信缺失、市场秩序混乱等问题，都与社会管理制度缺失有着密切的联系。

第二，国家与社会之间缺乏充分有效的联结组织表达社会的利益。

1949年后中国的国家与社会的关系演变成“强国家─弱社会”模式。

改革开放以来，在放权让利政策的作用下，经济领域空前活跃，社会分化相伴而升，但国家在推动社会自主能力的提高方面的力度明显不够，导致国家与社会之间缺乏充分有效的联结组织，以表达社会利益。

政府和公民社会分工不明确，不能各司其职。

过度干预与过渡自治并存。

政府职能转变与社会组织发展的互动合作关系尚未全面形成。

在一些农村，党委政府或是通过扶持村庄代理人来控制村委会，或是通过控制村级党组织来控制村庄内部事务，或是借助于“村财乡管”来强化对村委会的控制，农村自治受到考验。

在推动经济转轨、社会转型的过程中，政府既当裁判员又作运动员，腐败等不良行为屡禁不止，造成社会不稳定和高风险。

第三、一些地方政府与企业结盟，社会管理政策传递频繁遭遇中梗阻。

改革开放以来，理顺政府与企业的关系一直是改革的中心议题。

虽然改革的基本目标之一是要政府从具体的经济事务中脱离出来，并赋予企业以经营的自主权，但地方政府却不是更加超越于市场之外，而是日益成为市场经济中的一个积极的行动者和利益主体，自觉或不自觉地同资本利益集团结成利益联盟，从而被强势资本集团俘获，丧失其在市场和社会中相对超越的地位。

改革开放以来，国家一直注重引导地方政府加速推进经济体制改革，大力发展经济，对于改革过程中可能出现的一些社会代价倾向于地方自己解决，没有及时提出配套解决问题的办法，导致地方政府漠视社会矛盾，在解决社会代价问题上不太作为。

在这样的背景下，政策执行变通化的现象迅速普遍化和常态化。

地方政府是国家维持社会公正的重要组织基础，然而它却通过政策执行的变通化隐蔽地“对抗”国家，在一定程度上破坏了社会建设的组织基础。

这不仅减损了地方政府的自主性，而且还削弱了国家社会管理的公正性。

直接后果，在地方政府具体操作下公共政策向某些社会利益集团倾斜，或者从自身的目标和利益追求出发而不能用理性的态度面对社会利益。

国家社会调控机制由此产生基础性障碍，难以约束那些片面维护经济组织利益而损害社会共同利益的不良行为。

第四，公民社会发育不成熟，无法承接社会管理下移的重任。

处于社会中下层的工人、农民、一般服务人员市场意识和竞争意识不强，对国家、单位的依赖性还较大。

正在形成中的中等收入阶层还不能摆脱对权力的依赖，缺乏足够的自主和参与意识。

社区多数受政府的控制，对于社会管理缺少自主性。

这种状况决定了中国社会的民主要求和权利愿望难以在一定规模上形成，不能产生公民行使自主权利的积极行动和组织自觉。

这样，中国公民社会就难以自主的对自身及其社会阶层结构秩序的发展方向施加影响。

已经发展起来的社会组织的利益表达和政治参与就不能不受政府的制约。

城乡基层群众自治组织的主要工作仍然停留于完成各级党委、政府交办的行政性事务，基层群众自治组织依然作为行政权力的延伸，自治的地位在实际运作过程中不明确，难以保证足够的精力、财力服务社区居民。

民间组织官办色彩较浓，行政化运作的现象普遍存在，不少社团事实上成了行政权力的派生物。

由于基层群众自治组织和民间组织先天不足和自身能力较弱，绝大多数的社会组织在进行自我管理、整合相关社会资源、发挥桥梁纽带和维护群体权益方面的作用和实际成效不大，更缺乏参与公共服务的能力和实力。

第五，社会管理手段缺失，难以应对链式反应与激化冲突。

社会分化产生新的利益群体，这些利益群体在利益格局中的地位和获取资源的能力很不相同，一部分人成为成功者掌控资源，而另一部分人被边缘化，成为利益受损者。

伴随目前社会利益配置的不平衡性，这些利益群体之间呈现出十分复杂的社会关系和利益格局。

他们具有较强的流动性或辐射性，形成了跨行业、跨体制的网络，在社会关系上相互牵扯，使得利益矛盾往往容易形成链式反应，并传导到更宽泛的社会生活领域，从而使特定方面和领域中的矛盾成为社会性的矛盾。

由于利益群体之间恶性博弈有上升和扩大的趋势，许多社会矛盾往往带有激化、尖锐化甚至恶性冲突的倾向。

当前中国社会组织的利益表达的渠道不足以承载这种高涨的利益表达诉求。

社会矛盾的表达类型比较复杂，与利益群体的维权活动有着密切关系。

由于社会利益的分化，利益群体维护自己权益时的目标和手也越来越多样化。

但从实际情况看，我国利益群体的维权目标和维权手段常常有脱节的现象，即维权目标的正当性与维权手段的正当性并不必然统一。

　　三、中国特色社会管理体制的生成策略

（一）整合与创新并重，逐步建立完善社会管理体系

社会管理体制是一个系统，其中各个元素各个环节的互动性、连续性、协调性极强，调整其中任何一个因素，都要充分考虑到其对整个系统的影响，绝不可把社会管理当作是一种“头痛医头、脚痛医脚”的政策工具。

健全社会管理体制，必须重视建立和改善社会管理政策实施所依赖的基础性制度和条件，尤其是要处理好制度设计的有效性和合法性的关系，把合法性作为有效性的基本前提，将有效性作为巩固和发展合法性的重要内容，对制度要素进行重新整合，进而形成科学有效的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制、权益保障机制，最大限度地增加和谐因素，最大限度地减少不和谐因素，不断促进社会和谐。

逐步建成能够适应、促进社会发展和解决民生问题的服务型政府。

按照《决定》“继续推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开”的要求，支持各类社会组织参与社会管理和公共服务，改变政府以往介入市场过多的“越位”和在提供社会公共服务方面的“缺位”现象，顺应全球社会公共管理新趋势，加快传统的“经济管理为主”向现代的“社会管理为主”的转变。

基本公共服务体系的建立，主要涉及“发展成果由人民享”的公共服务的制度安排。

首先要推行“群众导向”的服务型政府的工作模式。

以人民诉求为导向，做到“民有所呼，我有所应”，以公众的期望决定策略的设计，以公众的需求决定服务的内容，以公众的满意度衡量政策执行的成效，以公众的评价决定政策变迁的方向。

其次以政府为主，社会多元参与，扩大政府的公共服务职能。

尽快建立公共服务体制，并开发多种社会渠道，提供有效的公共产品和公共服务。

除了政府直接提供之外，还要通过多种间接提供的方式来提供公共产品。

最后，以建立精简、效能、统一的行政管理体制，进一步规范行政行为。

坚持权力与责任挂钩、权力与利益脱钩的原则，强化对审批权力的监督和约束。

大力推进相对集中行政处罚权和综合行政执法试点工作，从行政管理体制上解决条块分割、权责脱节、多层执法、多头执法及执法扰民问题。

全面深入地实行执法责任制、评议考核制和执法过错追究制，建立相应的奖惩制度，激励和约束行政执法人员严格执法、公正执法、文明执法。

对于易于滋生腐败的重要权力和权力行使的重点部位，强化决策、执行、监察等关键环节的监督，动态地公开行政权力运行的全过程。

特别是要加强对建设工程、政府采购、产权交易、药品采购等招投标活动的规范管理，堵塞漏洞，并逐步创造条件，实现体制上的管招分离。

建立宏观调控机制。

要根据履行社会管理职责的需要，对业务职责相近的政府部门加以整合，调整机构设置，减少政府部门间职责的交叉重复。

同时，强化中央政府宏观指导的功能，探索决策、执行、监督相对分离的政府组织模式，进一步明确各级政府的责任，在此基础上实现事权与财力的匹配。

通过相应的制度安排，在公共服务领域建立国家与地方之间的竞争与合作机制。

探索建立大部制与综合社会管理基础上的政府新型社会管理行政体制。

进一步健全解决社会纠纷机制。

当前，我国许多社会矛盾和社会问题，明显地集中到与人民群众基本民生问题密切相关的环节。

利益关系是一切社会关系的基础，抓住了利益关系，就抓住了事物的根本。

必须始终坚持把最广大人民的根本利益作为党和国家一切工作的出发点和落脚点，把解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题作为重点，正确把握最广大人民的根本利益、现阶段群众的共同利益和不同群体的特殊利益的关系，提高改革决策的科学性。

建立健全科学有效的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制和权益保障机制，积极化解各种矛盾纠纷。

站在社会整体利益的角度，对竞争、合作中的利益分享和成本分担，做出规定，对初次分配后的利益格局进行必要的调节。

着力提高低收入者收入水平，逐步扩大中等收入者比重，有效调节过高收入，坚决取缔非法收入，促进共同富裕。

完善基层民主制度，落实公众表达自身利益的话语权，让不同利益主体都有表达自己利益诉求的平等机会。

完善立法和决策听证制度，落实决策参与权，充分听取社会各方面的意见，特别是利益相关者的意见，保证政策制定的公平公正。

落实劳动争议调解和仲裁中政府、雇主代表、雇员代表共同参与的原则，实现劳动争议调解和仲裁的职业化。

完善监督制度，落实监督权，不断拓展人民群众的监督渠道，搭建公民参政议政的平台。

通过制度化的措施保障落实公众的话语权、参与权、知情权和监督权，让不同的利益群体的利益诉求都得到充分表达。

要将体制外表达引向程序化表达，纳入法制框架，防止公民集体抗命行动的发生。

健全社会舆情汇集和分析机制，完善矛盾纠纷排查调处工作制度，实现人民调解、行政调解、司法调解的有机结合，综合运用法律、政策、经济、行政等手段和教育、协商、疏导等办法，把矛盾化解在基层、解决在萌芽状态。

（二）调整社会治理模式，促进公民社会与国家协同发展

充分运用好社会协调机制、社会自治功能和社会调节的力量，使植根于民间的社会组织、社区真正起到沟通政府、企业和社会的桥梁、纽带作用。

一是培育发展社会组织，吸纳社会组织参与社会治理。

当前各级政府都在着力构建公共服务的有效供给体制，但不要应忽视各种社会组织作为公民和政府以外的“第三方”，在提供社会服务、扶助弱势群体、保障公共基本权益、促进基层社会有序运作方面的作用。

在推进社会建设的进程中，要善于发挥社会组织和个人的作用，以政府、社会组织和群体及个人的多元共同管理为基础，在对话和协商的过程中形成合理的治理规则，形成责任、权利、义务的规范体系。

实施培育发展和管理监督并重的政策，逐步建立自主运作、自筹经费、政社分开的社会组织运行机制，引导各类社会组织加强自身建设，提高自律性、透明度、公信力。

针对目前社会组织发展中存在的主要问题，首先，降低准入门槛，因地制宜的确定准入条件，不搞“一刀切”；其次，逐步实现社会组织与政府的彻底“脱钩”；再次，引导社会组织进行公开、透明化的运作，促进各类社会组织加强自身建设，严格行业自律，规范从业行为，承担社会责任，提高自律性和诚信度，增强透明度和公信力；最后，加强立法，通过法律的手段，明确社会组织的法律地位、工作范围、经费来源、管理手段、管理程序等。

二是完善社区自治，建设和谐社区。

当今中国公民社会正在发育中，政府的控制无所不在。

在当前尤其要从两方面下功夫：

在一些社会领域和社会事务方面推进“去行政化”，以便进一步发掘社会在管理方面的潜力，提高社会的自我治理、自我协调能力；注重培养从事社会事务的工作人员，建立起一个由“社会企业家”和社会工作者组成的社会服务队伍，由他们提供社会服务，满足社会居民的需求。

社区是城乡居民生活的基层单位，是政府社会管理与社区自治组织、民间组织自我管理的结合点。

社区应进一步完善基层服务和管理网络，健全新型社区管理和服务体制，协助政府做好公共服务和社会管理工作，把社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。

要积极探索新的社区发展和管理模式，健全社区管理组织体系，建立政府与非营利组织、企业在社区建设中的伙伴关系，把一部分政府可以不直接承担和企事业单位剥离的社会职能、服务职能交由社区承担。

不断完善“费随事转”的运行机制，广泛推行政府购买服务的办法，对可以由基层群众自治组织和民间组织承担的社会管理和公共服务事项，采取项目管理的方式委托或招标，交由他们具体组织实施，营造社会协同、公众参与、适度竞争的环境。

要加强城乡社区自治组织自身的能力建设，通过提高居（村）民的自治程度，培养民主素质，提高社会责任感、合作精神和自我管理能力，使城乡居民自治组织成为协调民众利益、化解民众矛盾、保障人民群众安居乐业的有效载体。