对《关于乡镇长直选及乡镇政权党政合一的建议》一文的看法.docx
《对《关于乡镇长直选及乡镇政权党政合一的建议》一文的看法.docx》由会员分享，可在线阅读，更多相关《对《关于乡镇长直选及乡镇政权党政合一的建议》一文的看法.docx（8页珍藏版）》请在冰豆网上搜索。
对《关于乡镇长直选及乡镇政权党政合一的建议》一文的看法
对《关于乡镇长直选及乡镇政权党政合一的建议》一文的看法
希望和忧郁：
对《关于乡镇长直选及乡镇政权党政合一的建议》一文的看法
但是，不能不说，孙先生的结论，即“乡镇政权党政合一”是错了。
我们来看一下孙先生的具体意见：
“乡镇政权的结构。
乡镇长通过竞选由全体选民直接选举产生，兼任乡镇党委书记；乡镇人大主席由乡镇人大代表选举产生，兼任乡镇党委第一副书记；设专职党委委员一至二人，通过党内民主差额选举产生；其余的党委副书记、委员由是党员的副乡镇长等干部兼任；兼职的党委书记、副书记和委员须经党内投票通过。
副乡镇长和部门负责人由乡镇长提名交乡镇人大通过后生效。
”
这里，有几点值得注意：
1、孙先生主张“乡镇村的一把手应由全体选民选举，这是一个合理的要求；
2、但是，问题恰恰也就出在这里：
如果选民选出的‘一把手’——在孙先生的意见中，他既是镇长，又是镇党委书记——不是党员，那怎么办？
于是，按孙先生的意见，得规定：
只有党员才可以成为乡、镇、村的一把手。
3、于是：
（1）选举法中，并没有乡长、镇长、村长必须是党员的规定；
（2）按党章，党的各级领导应该是由党员选举，而不是由‘选民’选举的，因此，孙先生的意见又违反了党章。
也就是说，如果孙先生的意见得以实现，那么首先得修改选举法，修改党章——这实际上也就完全改变了党的性质了。
因此，虽然孙先生的意见中，有许多合理的成份，但却是绝对不可能实现的。
我们再回顾一下这方面的历史：
自建政以后，在党政分开，还是党政合一上，曾经有过反复，文革前，至少在名义上，党政是两个班子的；直到文革时期，才出现了党政合一的‘革命委员会’；文革结束后，革委会取消，又回到党政两套班子的式样。
我无意说孙先生的意见是回到文革的领导体制中，因为，孙先生是主张要由‘选民’投票来选出‘一把手’的，这是孙先生意见中的亮点，却又是孙先生的意见绝对不可能实现的‘致命伤’。
来源:
共识网|来源日期：
2013-01-29|责任编辑：
王梦瑶
孙绪森：
关于乡镇长直选及乡镇政权党政合一的建议
乡镇是中国社会的基层行政区域。
截至2002年，全国乡镇总数39240个，其中乡19429个，建制镇19811个。
乡镇政权虽然是我国政权序列的末梢，但它的地位和作用却非常重要，因为它既上联国家又下接乡村社会，并代表着国家对乡村社会进行直接治理。
国家对乡村社会治理的好坏，在很大程度上取决于乡镇政权的实际作为；同时，乡镇政权还是农民与国家发生各种关系的桥梁和纽带，在农民看来，乡镇政权组织就是他们眼中的“国家”。
乡镇政权及其领导者的状态和行为，不但在相当大的程度上关乎国家的权威及其合法性基础的建构，而且关系到解决“三农”和全面建设小康社会的进程。
因此，深化村民自治，逐步实行乡镇长产生方式的直接民主选举（以下简称“直选”），并将乡镇政权党政合一，理顺我国乡镇政权，是解决好三农问题的关键所在，也是扩大基层民主，全面建设小康社会的重要内容和奋斗目标。
一、乡镇长直选及党政合一的必要性和紧迫性
现行的乡镇领导干部产生方式以及乡镇政权的购置存在许多弊端：
（一）乡镇政权机构臃肿且关系不顺
我国目前的乡镇政权一般由乡镇人大、乡镇政府和党的农村基层组织组成。
另外，在乡镇一级，通常还设立纪检委、人武部、共青团和妇联等群众组织。
一般地，将这些组织归入乡镇党委系统。
单从法律上或制度设计而言，乡镇人大是最基层的一级国家权力机关，由本行政区域的选民直接选举产生的人民代表组成，代表人民行使国家权力。
乡镇政府既是乡镇人大的执行机关，又是我国最基层的一级国家行政机关，因此，乡镇政府必须对产生它的乡镇人大负责并报告工作，接受乡镇人大的民主监督；必须对上一级政府负责并报告工作，完成其交办的各项行政工作，并同时接受国务院的统一领导。
此外，乡镇政府还须指导、支持和帮助村委会（或居委会）的工作。
党的农村基层组织则由乡镇党委及其下属的农村党支部（含党总支、党委）共同组成，是乡镇、村各种组织和各项工作的领导核心。
然而，在我国乡镇政权的实际运作中确是乡镇党委居最高权力地位；乡镇政府握有实权，机构设置庞大；乡镇人大权力弱化，处于乡镇权力结构的边缘地位，它既不能任命干部和对重大事项进行决策，也不能对乡镇政府进行有效监督和有力制约。
在权力结构最高位置的乡镇党委中，书记权力最大，乡镇长通常兼任乡镇党委副书记，乡镇的决策通常是由乡镇党委会议或乡镇党政联席会议形成的。
（二）党政两套班子使乡镇长难以切实履行其职责
我国现行的乡镇权力主要体现在党政两个平行的系统，两套（权力中心）班子。
现行体制下这种设置是有道理的，是想建立从内部制衡权力的机制。
由于乡镇党委书记和乡镇长实质上都是上级任命的，自然主要对上级负责。
虽然上级也能监督下级，可是由于信息不对称，比如下级向上级汇报工作时，出于自身的考虑，很可能提供虚假信息，不仅使监督成本过高，而且通常是马后炮。
按理说，党委管人，政府管事，各有分工，应是井水不犯河水。
可问题在于，事情是要人去办的，如要管事的管不了人，管人的管不了事，天长日久相互间就难免不了摩擦。
为官者讲究权威，都想说话算数，一言九鼎，可是两套班子都想说话算数，如果思路一致也便相安无事，倘若意见相左，扯皮拆台就在情理之中了。
因此，这种内部制衡机制在实际中往往出现两种不利现象：
一种是书记一手遮天，一种是班子不团结，使《地方组织法》确定的乡镇政府实行乡镇长负责制无法落到实处。
（三）乡镇领导干部的实际产生方式决定了他们首先和主要的是对上级负责
依据《地方组织法》的规定，乡镇长由乡镇人大选举产生；乡镇长的人选由乡镇人大主席团或乡镇人大代表十人以上联和提名。
然而，在实际中，乡镇长的人选一般由县（市）委常委会研究决定，由县（市）委组织部行文给乡镇党委，建议乡镇人大主席团通过。
按照组织法的规定，主席团提名的候选人人数不得超过应选名额。
这样一来，乡镇长的人选实际上是由上级极少数人决定的，即使群众意见再大也照样当选。
乡镇党委书记的产生，按照党章的规定，由党员或党员代表首先选举乡镇党委委员，再在乡镇党委会议上推选乡镇党委书记、副书记，并报上级党委批准。
党章同时还规定：
在党的地方各级代表大会和基层代表大会闭会期间，上级党的组织认为有必要时，可以调动或者指派下级党组织的负责人。
因此，在实际中，乡镇党委的书记、副书记以及其他党委委员基本上是由上级党委指派、任命的；即使是在乡镇党委换届选举中，乡镇党委的候选人也主要是上级考察、遴选的，几乎没有由党员或党员代表直接提名的。
至于乡镇人大主席的实际产生更是由组织部门直接“安排”的，担任这一职务的多是退居“二线”的老同志，或者由乡镇党委书记兼任。
这样产生的乡镇领导干部，往往会把与上级搞好关系放在第一位，惟命是从，置百姓的利益而不顾，搞劳民伤财的达标竞赛，用公款请客送礼，甚至买官买官；不愿深入实际，及时了解和解决农民的疾苦，不能与群众打成一片，缺乏为民服务的意识和发展一方经济的压力和动力。
（四）乡镇政权与村委会之间存有内在矛盾
从乡镇政权方面看，一些乡镇政权仍然把村委会当作自己的下级或派出机构，仍然习惯于传统的命令指挥式，对村委会工作和村民自治进行干预，这突出表现在乡镇政权对村委会人事权、财务权以及农民生产经营自主权等属于村委会管辖事务的非法干预上，体现在村民自治的民主选举、民主管理、民主决策和民主监督各个环节之中。
从村委会方面看，实行村民自治后，村委会是由村民直接选举产生的，它的权力直接来源于全体村民，因此，它必须以民意为依归，以村民的利益为主旨。
一旦村民的利益与乡镇政权的干预发生矛盾时，村委会势必会因为维护村民的利益而得罪乡镇政权。
此外，在村级权力结构中，许多地方的村党支部在相当的领域挤占或侵犯了村委会的社区治理权力，而村党支部的权力往往又是直接来源于乡镇党委，如此一来，乡镇党委就可以“合法”地通过村党支部来“领导”村委会。
从1998年开始我国进行了乡镇撤并及机构精简工作，到2002年底，已有25个省份基本完成乡镇撤并工作，全国乡镇总数比1997年减少15%。
这项改革有利于减少行政人员和财政开支，减轻农民负担。
但我们必须清醒地认识到，在现行的乡镇政权框架下，乡镇机构及行政人员的精简难以跳出精简—膨胀—再精简—再膨胀的怪圈。
针对我国乡镇领导干部产生方式的种种弊端，从1998年开始一些省（区）的部分乡镇，分别进行了不同程度的乡镇一级政府或党委、人大领导人产生方式的改革探索。
如四川省遂宁市市中区1998年5月开始在多个乡镇进行“公推公选”乡镇长、乡镇党委书记；四川省遂宁市市中区步云乡1998年12月全乡选民直接选举乡镇长（候选人），三年后换届继续采取直选的方式，该乡长获得连任；四川省绵阳市1998年11月起，在全市11个县（市、区）的11乡镇进行乡镇人大代表直接提名选举乡镇长；广东省深圳市龙岗区大棚镇1999年1月至4月采取“两推一选”方式选举镇长；山西省临猗县卓里镇1999年4月对镇党委、镇政府和镇人大的主要领导进行全体选民信任投票；河南省新蔡县1999年末模仿深圳市大棚镇的做法，在孙召乡和佛阁寺镇进行乡镇长选举方式的改革；江苏省宿豫县2003年在全县范围内“公推竞选”乡镇党政一把手。
虽然这些改革尝试都有不同的特点和创新意义，但也存在某些共同的特点和普遍局限。
共同特点表现在：
一是各地乡镇长选举方式的改革都是在坚持和完善中共的执政地位的前提下进行的，都是在上级党组织的全面领导下展开的；二是各地乡镇长选举方式的改革都是在现行体制的框架基础上努力吸纳现代选举制度的经验；三是各地的乡镇长选举方式的改革大都是在村民自治的基础上朝着乡镇长直选的方向发展。
普遍局限表现在：
一是改革试验的乡镇样本较为单一，代表性不够。
选择的都是社会矛盾不太尖锐、人口较少、党政班子问题不突出的乡镇。
二是改革的动力源主要是来自地方官员而非民意的强烈需求。
三是选举或竞选的程度较低。
四是选举程序设计不够完善，规则有待严密。
五是乡镇政府与乡镇党委的内在矛盾以及乡镇政权机构臃肿和干部过多问题仍没有从根本上解决。
中共把发展社会主义民主政治作为始终不渝的奋斗目标，并把它看成社会主义的本质属性，是社会主义现代化的重要内容。
在《关于建国以来党的若干历史问题的决议》中把“在基层政权和基层社会生活中逐步实现人民的直接民主”作为建设社会主义政治制度的重要内容之一；中共十五届五中全会明确宣布“加强民主政治建设，推进决策的科学化、民主化，扩大公民有序的政治参与”；2001年江泽民同志在“七.一”讲话中强调“继续推进政治体制改革，发展社会主义民主政治，健全社会主义法制，保证人民充分行使民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的权利”；中共十六大再次将“健全民主制度，丰富民主形式，扩大公民有序的政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，享有广泛的权利和自由，尊重和保障人权。
”的内容写入报告中。
而乡镇长选举方式的改革，是继村民自治后，扩大公民有序的政治参与的重要途径，也是在基层政权建设中具体贯彻“三个代表”重要思想，探索一种规范化、程序化、定量的民意表达机制。
“社会主义民主更加完善，社会主义法制更加完备，依法治国基本方略得到全面落实，人民的政治、经济和文化权益得到切实尊重和保障。
基层民主更加健全，社会秩序良好，人民安居乐业。
”这是党的十六大确定的我国全面建设小康社会四大目标之一。
我们要在本世纪头二十年，集中力量，全面建设惠及十几亿人口的更高水平的小康社会。
这是实现现代化建设第三步战略目标必须的承上启下的发展阶段。
我国农村有九亿人口，近年来农民增收缓慢，城乡居民收入差距扩大。
到2020年我国能否实现全面建设小康社会的目标，重点在农村，难点也在农村。
关键是看我们能否解决好三农问题。
三农问题说到底是农民问题。
要把农民问题解决好必须保障农民的两大权利，一是经济上的自主权利，二是政治上的民主权利。
农民的民主权利得到了较好的保障，就会极大地调动农民发展经济的积极性，才会有农村经济的繁荣。
如果农村基层民主长期停留在村级这个层面就会窒息村民自治。
深化村民自治，适时实行乡镇长直选并将乡镇政权党政合一，就会进一步保障农民上述两大权利，释放出加快发展农村经济，全面建设小康社会的巨大能量。
二、乡镇长直选及党政合一应具备的基本条件和可行性
我们以往的观念认为，扩大民主有赖于经济的发展和民众文化素质。
近年来已有越来越多的学者认为，经济发展水平与选举、民众文化素质与选举没有必然的联系，它们之间的关系不能简单地说是一种正相关或负相关的关系，而是存在着相当复杂的变数。
并非经济越发达民主意识就越强，参与程度就越高。
经济发展水平对选举的影响主要体现在选举与选民利益的关联程度及增进程度。
在其他条件相当的情况下，越是经济发展水平低的地方，越是表现出较强的民主诉求。
这是由贫困地区的人们在利益上严重受损的程度界定的。
农民由于利益受损便会十分关心基层政权的构成及其运作情况。
北京大学“人民代表大会与议会研究中心”2001年的调查表明：
一个受教育程度高、民主知识多的人在理论上会有更强的民主渴求和更积极的投票行为，但实际中未必会积极投票。
文化程度低可能会影响投票时的认知，但这并不意味着选民就缺乏选举能力，认知上的缺陷可以通过技术层面解决。
早在根据地时期，中共就创造出许多世界选举史上闻所未闻的投票方法，以适应识字不多和不识字的农民，其中比较普遍的是红绿票法和豆选法。
步云乡在第一次直选中，选举机构为不识字的选民统一设置了代填票处和在秘密划票间安放候选人照片，选票上三名候选人的排名采取三分之一轮流交叉的排名方法，起到了很好的效果。
在第二届直选时，又作了完善，选票印上了候选人照片，如果选民不识字或不会写字，就可以在候选人名下打勾或叉，也可按手印。
这表明文化水平低与不识字都不是直选的障碍。
有人担心实行乡镇长直选会出现大量的贿选现象，甚至会出现黑势力的控制。
其实，现代选举政治与权钱交易、“黑金政治”并无必然的因果关系，选举政治有可能被黑势力染指，但黑势力并不是由于选举政治才产生，黑势力谋求政治合法化也并不非只有通过竞选，在中国现行体制下并无竞选政治，但也无法避免黑势力向政界渗透，湛江、厦门等特大走私案，均是走私集团的黑势力与地方高官长期勾结所为。
与现行体制由少数人从少数人中选人相比，公开的规范性和量化的民主机制，才更有助于从总体上和全局上遏制黑社会势力。
至于贿选问题，在现行体制下已经出现。
副市长、副县长贿赂人大代表图谋当市长、县长的案例；私营企业主通过贿赂企图当省、市人大代表的案例近年时有被披露。
人选在事前就有组织定好了，投票几乎演变成了一种既定的程序，长此以往代表感觉手中的选票并不重要，这时有人出来钻空子，搞贿选就比较容易得手了。
可见，使公民的政治参与和投票选举的权力落到实处而不是走形式，才是从根本上防止贿选的根本途径。
我们认为，选区生产经营活动能正常运转、选民有直选的需求和国家政局的稳定是实行乡镇长直选应具备的基本条件。
我国乡镇的农民及其生产经营者目前已成为市场的主体，在直选期间，要占用他们一定的时间，但他们会事前安排好自己的生产经营活动；我国曾经历了两千多年的封建社会，民主和法制缺失，这恰恰说明了扩大民主的必要性和紧迫性；十几年的村民自治实践，唤醒和培养了农民的民主意识，也为乡镇长直选奠定了基础；党的坚强有力的领导、中央驾驭各种复杂局势的经验及能力、国家机器的有效运转是国家政局稳定的保证，也是我国民主政治及扩大农村基层民主沿着既定方向健康发展的保证。
乡镇政权与中央、省（区）、市（地、州）、县（旗）政权不同，省、市、县均属于地方政权，乡镇政权则属于基层政权，不设公检法机关。
《中国共产党章程》中将省、市、县党委称为地方组织，将乡镇党委列为基层组织。
《党政领导干部选拔任用工作条例》规定的适用范围也不包括乡镇政权中的党政领导干部。
因此，我国直接民主选举的上限定在乡镇一级为宜。
即在搞好村委会主任直选的基础上，逐步实现乡镇长直选，同时将乡镇政权的党政合一。
在乡镇长直选的条件下，如果乡镇党委书记由另外一人担任，无论是采用现行的方式产生，还是由党员代表大会或是全体党员选举产生，其威望都会远远低于乡镇长，这样不但会使书记与乡镇长的位置颠倒，削弱党的领导，而且还会加剧二者的矛盾。
提起党政合一，人们也许会联想到过去的“一元化”领导、党政不分等被否定了的旧体制，其实，这是一种与其性质完全不同的新型的党政合一体制。
也就是说，在党政领导干部主要由上级决定的情况下，若党政合一，权力会进一步失去制约，加剧领导干部的腐败和不作为，而在乡镇长直选的情况下，有全乡镇选民和乡镇人大的直接有效监督，乡镇政权党政合一就顺理成章了。
三、具体建议
（一）研究制定整体推进我国民主政治的战略步骤及相应的制度安排
发展我国社会主义民主政治“要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来”。
在这一大前提下，应研究制定到2020年、2050年我国我国民主政治的发展规划，比如，除了明确“要以保障党员民主权利为基础，以完善党的代表大会制度和党的委员会制度为重点，从改革体制机制入手，建立健全充分反映党员和党组织意愿的党内民主制度。
”和“坚持和完善人民代表大会制度，保证人民代表大会及其常委会依法履行职责，保证立法及决策更好地体现人民意志。
”还应明确：
扩大基层民主的界面及大体进程和人民依法直接行使民主权利的形式等，以便统筹安排，分阶段实施，整体推进，掌握民主政治发展的主动权，保证我国社会主义政治文明健康发展。
（二）尽快出台《村委会选举法》规范和深化村民自治
村委会组织法试行法经过十年的实践1998年成为正式法。
但由于《村委会组织法》是一部实体法，仅对选举村委会作了原则性规定，而把具体的操作办法交由省、自治区、直辖市人大常委会制定。
随着实践的发展，这一做法已越来越不适应。
一方面，村委会选举中许多重要问题在《村委会组织法》中找不到依据；另一方面，各省（区、市）的地方性法规难以解决有关问题。
因此，迫切需要一部与《村委会组织法》相配套的程序法来规范和深化村委会选举。
目前这一法律--《村委会选举法》（立法建议稿）已几易其稿。
村民在自治实践中不断创造出具有普遍意义的宝贵经验，如一些地方在村民自治选举村委会主任的实践中采用了竞选的方式，收到了良好的效果；在“两票制”的启发和推动下，2002年7月14日中央办公厅、国务院办公厅在《关于进一步做好村民委员会换届选举工作的通知》中对涉及村党支部与村委会的选举问题时“提倡把村党支部领导班子成员按照规定程序推选为村民委员会成员候选人，通过选举兼任村民委员会成员。
提倡拟推荐的村党支部人选，先参加村委会的选举，获得群众承认之后，再推荐为党支部书记人选；如果选不上村委会主任，就不再推荐为党支部书记人选。
提倡村民委员会中的党员成员通过党内选举，兼任村党支部委员成员。
”《村委会选举法》（立法建议稿）应在吸纳这些经验和内容的基础上尽快出台，以推动村民自治向深广发展，为乡镇长直选及乡镇政权党政合一奠定基础。
（三）乡镇长直选及党政合一的步骤与要点
1、准备和试点阶段（2006—2010年）。
中央组织成立“乡镇民主政治试点工作组”，用两年左右时间调研和制定试点及总体方案。
试点可选择一个或两个省的若干乡镇，用五年左右时间进行；先不修改有关法律，像农村税费改革那样，采取中央政策性授权试点。
2、逐步推广阶段（2011—2020年）。
在总结试点经验的基础上，对《宪法》和《地方组织法》的有关部分作相应的修改和调整，同时制定出台有关乡镇长选举的专门法律。
3、乡镇政权的结构。
乡镇长通过竞选由全体选民直接选举产生，兼任乡镇党委书记；乡镇人大主席由乡镇人大代表选举产生，兼任乡镇党委第一副书记；设专职党委委员一至二人，通过党内民主差额选举产生；其余的党委副书记、委员由是党员的副乡镇长等干部兼任；兼职的党委书记、副书记和委员须经党内投票通过。
副乡镇长和部门负责人由乡镇长提名交乡镇人大通过后生效。
4、上级党组织依党纪党规领导乡镇党委；上级政府对乡镇政府依法行政。
5、乡镇政权的任期。
《党章》规定，党的基层委员会每届任期三至五年；《地方组织法》规定，乡镇人大、乡镇政府每届任期三年。
为了使乡镇领导人有长远打算和显现绩效，为了与上级政权的任期相对应和减少换届成本，每届任期以五年为宜。
另外，村党支部和村委会的任期也宜改为五年。
主要参考文献：
A、黄卫平邹树彬《乡镇长选举方式改革：
案例研究》2003年2月中国社会科学出版社
B、史为民《中国基层民主政治的发展方向》2002年12月16日中国选举与治理网
C、司占强《正确处理村民自治背景下乡镇政府与村委会关系》2003年5月6日中国农村研究治理网
D、王东京《“官改”三问》2003年7月8日黑龙江晨报
E、王怡《步云直选如何走出尴尬》2003年第8期中国改革杂志
来源:
作者赐稿|责任编辑：
邵梓捷
升级会员 