如何提高制度执行力之浅见.docx

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如何提高制度执行力之浅见

反腐倡廉制度执行中存在的问题及对策

胡锦涛总书记在第十七届中央纪委第五次全体会议上发表重要讲话中指出：

切实抓好反腐倡廉制度建设，必须不断提高制度执行力，增强制度实效。

各级党委、政府和纪检监察机关要加强制度执行的组织领导，保证反腐倡廉各项制度得到切实执行。

几年来，随着反腐倡廉工作的不断深入，加强党风廉政建设的各项制度在逐步健全，制度建设的领域也在不断拓宽，为各级纪检监察部门开展反腐倡廉工作提供了制度保证。

然而，在如何坚持和执行这些制度，提高制度的执行力上，还存在着这样或那样的问题，制约或影响着反腐倡廉建设的效能，这是我们在工作中必须认真加以解决的重要问题。

一、当前制度执行中存在的主要问题

（一）制度设计上存在的问题

制度能否得到严格执行和落实，通常首先决定于制度设计本身。

当前一些制度在设计上主要存在以下问题：

一是制度内容空洞，大话较多。

制度规则的设计应具有明确而清晰的内涵。

有些制度过于抽象、笼统；有些制度只有定性规定，没有定量的要求；有些制度缺乏长远性，过于粗糙；有些制度过于空泛，难以执行。

制度既要有实体性要求，又要有程序性规定；既要有宏观架构，又要有微观措施。

实际工作中，制度要行得通，管得住，这就要求制度必须要完善，要详细，要具体，否则在执行过程中就有可能被钻空子。

二是制度条文的语言不够精练，用词不准，多生歧意。

制度规则的表述不明确、不清晰，在含义上过于宽泛，使人可以从多种角度予以解释，则必然在执行中出现多种多类行为均符合规定或均不违反规定的后果。

规则内涵的不严谨、不周延常常导致执行者各取所需、差异执行的后果。

例如，在不少规范性文件中常见的“原则上”、“一般应”这样具有极大弹性的表述，实际上赋予了执行者过大的自由裁量权。

再有，某些行为规则表述上的不严密也导致在实际执行过程中出现很多问题。

三是制度的可操作性不强。

在调研中我们发现，制度建设存在跟风现象。

一些基层单位，不是按照自身实际制定制度规范，而是直接套用上级的制度规定，搞上下一般粗；或是制度制定前没有经过可行性研究，为了制定制度而制定，使制度的针对性和实际操作性大打折扣。

在实际工作中，由于一些制度操作性上存在障碍，导致很多规章制度不能真正落实，表面上有统一的规则规定，但由于可行性不高，因而出现“潜规则”在一些时候取代正式规则发挥作用。

例如，对“一把手”的监督，现行制度赋予领导班子成员及专门的监督机构监督“一把手”的职责，但是对监督的手段特别是有效可行的手段却没有做出明确的规定，因此对“一把手”的监督多年来成效并不显著，从近年来中央和各省市查处的重特大腐败案件中可以清楚地证明这一点。

四是相关制度之间缺乏配套衔接与协调性。

制度运作的系统性是整个制度体系运作绩效的基础和保障，它要求各个组成部分之间保持协调和良性的互动。

制度规则能否顺畅有效地执行，在很大程度上取决于制度体系各组成部分之间、各运作机制之间的协调性和关联性。

制度之间的协调性差，出现摩擦、脱节和冲突，必然影响和阻碍整个体系的有效运行，使得各个部门、各个岗位之间发生人为矛盾，使得各方的工作相互抵消，大大降低了制度的执行力。

从实践来看，影响反腐倡廉制度有效执行的一个突出的约束因素，就是有关制度机制之间的协调性和配套性不够。

这一点既体现在反腐倡廉制度的各项规章之间，也发生于反腐倡廉制度与其他如干部人事制度、公共财政预算制度等制度之间在改革的步骤和内容的不同步上。

五是制度设计缺少规划。

当前，制度多、范围广是大家的共识，但正因为此，反而对制度执行产生一定的负面影响。

由于缺少科学合理的规划，很多制度存在交叉，甚至矛盾的问题；在执纪量纪过程中，也因为大量制度的重叠，使基层在执行中不知所从，难以有效发挥制度作用。

所以，为了提高制度的执行力，必须着力加强各项制度之间的协调性和配套性，消除阻碍制度执行绩效的制度结构上的症结，建立和完善结构合理、相互关联、良性互动的制度体系。

例如，加强对政府部门权力的监督，固然要求专职监督部门如纪检监察机关、审计机关等部门职能的健全和监督手段的完善，但同时必须与政府职能转变和政府机构改革的进程，公共预算制度改革，社会舆论监督的加强等相互配套进行，才能达到预期的效果和目标。

六是制度规则中的责任不明确。

反腐倡廉制度设计的科学性，一个重要体现就是要求制度规则的执行必须责任明确，就是指每一项制度要求和规则的落实执行，都必须有清晰明确的责任主体，由确定的部门和岗位承担相应的责任。

在责任主体的确定上绝不可模糊，更不可给执行者以责任不清的裁量权。

如果特定的职责在执行的主体上可以有多种解释，或者粗略地规定为由多个部门和岗位相互协商来确定，则职责的落实必然落空，进而削弱制度的执行力。

比如：

以保护举报人这项制度来说，纪检监察机关和检察机关都有一些关于保护举报人的规定，但是我国并没有明确规定哪个部门来保护举报人，表面上看，每个接受举报的单位都有保护的责任，但事实上每个单位都保护不好，或者说保护不了。

这就是执行制度的部门权力分散、职责分割的缘故。

再比如，检察机关内部规定，对打击报复举报人行为可以调查，如果情节较轻就移送主管部门处理。

但主管部门是否处理？

处理的程度怎么样？

处理的程度是否能达到保护举报人的目的？

这些在实际工作中必然遇到的问题在保护举报人制度中都没有做出明确规定，这是保护举报人制度执行效果不佳的因素之一。

也正因为如此，有相当一部分知情人由此打消了举报的念头，有的事不关已，高高挂起；有的明哲保身，甚至有的个人利益已经受到了损害，但考虑一旦举报，事后自己得不到有效的保护，所以也只好饮泣吞声。

这也是为什么匿名举报较多的一个方面的原因。

这在很大程度上制约了信访举报工作的进展，对开展群众性的反腐倡廉工作的负面影响较大。

为了提高不同机构的整体效能和合作成效，一个重要的举措就是按照科学化的原则进一步细化不同部门机构各自的责任范围和职责内容，最大限度地压缩部门之间扯皮推诿的空间，从制度上强化责任归属，以促进其整合互动绩效的提升。

（二）制度执行上存在的问题

天下之事不难于立法，而难于法之必行。

在制度执行力上，除了制度本身问题之处，重要的一点还是要在执行的各个环节上查原因，找问题。

总结几年来制度执行上存在的问题，突出反映在以下几点：

一是认识不到位。

认识不到位，直接的后果就是导致对制度执行意识不强。

从制度制定者的角度讲，许多制度出台的初衷和设想都很好，也花了很多精力和时间进行研究和制订，然而制度出台后，一些同志认为制度建设已经大功告成，在思想上有松懈的倾向，没有把制度的贯彻实施摆上重要位置，使之束之高阁，成了陈列品；从执行者的角度讲，认识不到位还表现个别领导干部身上，认为制度是规范别人的。

在对规范别人方面认识深刻，在对规范自己方面认识不足，在台上大讲特讲如何执行制度、按制度办事，而在台下自己不仅没有当好执行制度的表率，而且成为破坏制度的带头人，影响了制度的权威性和威慑力，也使党的形象和领导干部在群众中的威信大打折扣。

二是宣传不到位。

制度一经公布，就必须让执行者及时知晓。

现如今有些制度出台后，没有及时进行宣传，广大干部群众不熟悉、不了解，仅仅是制度的制定人和监管相对人了解掌握，制度的普及率、知晓率低，有些党员干部因对制度的不了解，被查处了还不服气，不认为自己犯了多大错，制度的执行力被削弱。

三是措施不到位。

当前一些制度规定过于笼统、原则，没有制定相关落实制度的配套制度或实施办法，使制度难以落实。

这些制度往往是原则规定多，具体细则少；应急措施多，长效配套少；口号要求多，操作规程少；下不为例多，严厉惩治少；针对下面多，严以律己少，显现出很大的空隙和弹性。

四是监督不到位。

有些制度，从制度体系内部看，是否得到有效实施，没有具体的监督保障，没有客观的评估标准，也缺乏严格的奖惩机制；从制度体系外部看，人民群众、新闻媒体、人大政协等监督主体如何有效行使监督权，既没有直接的制约通道，也缺乏有效的制约手段。

其最终结果就是制度有与没有一个样，执行不执行一个样，从而导致这些制度走样变形，甚至被忽视、架空。

五是问责不到位。

对制度执行不力的责任追究机制缺失，此乃制度执行不力的关键所在。

一些单位对违犯制度者狠不下心，下不了手，使得违犯制度者得不到及时的查处，即使是查处也是轻描淡写，搞下不为例，以观后效。

使得一些挑战制度者有恃无恐，使群众对反腐倡廉工作的信心大打折扣。

二、提高制度执行力要做好的几项工作

（一）制度设计要科学合理。

制度建设是反腐倡廉建设的基础性工作，科学合理的制度设计，是提高制度执行力的生命和灵魂，也是制度落实好的前提条件。

因此，提高制度的执行力，制度的制定要力求科学合理、切实可行。

一要突出重点性。

要围绕重点部门、重点岗位和重点对象建立制度。

二要注重系统性。

反腐倡廉制度本身应该是一个比较完善的体系，其中的各个法规、各项制度、各种规定要做到相互统一、相互衔接、相互照应，形成有机的整体。

三要提高可操作性。

一方面，制度必须具体明确，语句力求简单明了，用词必须准确，不能模棱两可，模糊不清。

国人的圆滑思维总是倾向于“中庸”，左右不清，边缘模糊，这正是制度执行的大忌。

另一方面，要提高程序性。

程序化是制度化的延伸、补充和具体化，是落实制度的重要保证。

长期以来，我们在制度建设中还存在着重实体、轻程序，重形式、轻操作的倾向，以至于一些好的制度因缺乏科学、规范的程序而无法操作。

四要增强广泛性。

要广泛听取各方面的意见建议，使制度制定的过程，成为了解民情、反映民意、集中民智的过程。

这样的制度才会得到群众的拥护和支持，才会有更强的生命力。

（二）宣传教育要注重实效。

宣传教育是提高反腐倡廉制度执行力的重要环节。

一是要抓好反腐倡廉制度的宣传。

把法规制度宣传纳入反腐倡廉宣传教育格局之中，采取多种形式在全社会广泛深入开展反腐倡廉制度的学习宣传教育活动，着力营造执行制度的浓厚氛围，增强广大党员干部特别是领导干部遵守反腐倡廉法规制度的自觉性。

同时，使广大人民群众能够知晓制度，通过对制度执行情况的有效监督，切实维护自身的合法权益。

二是要抓好反腐倡廉制度的学习教育。

定期学习反腐倡廉法规制度，深入开展多层次的制度学习活动，促进党员干部学深学透，并以文件形式明确各单位各岗位人员执行制度的责任，重点教育领导机关和领导干部把执行和维护制度视为自己的基本职责，特别是“一把手”要带头树立执行制度的意识，以身作则，做到先正己，再正人，一级做给一级看，确保制度落到基层、落到实处。

要以党委中心组为阵地，抓好各级领导班子、领导干部反腐倡廉制度的学习；以党校为阵地，将两个《条例》中央纪委《若干规定》等反腐倡廉制度纳入党校干部培训的重要内容，加强对党员干部的学习培训。

三是要抓好党员干部和执纪执法人员遵守和执行制度的教育，教育他们不为权所压，不为利为惑，不为情色所困，坚持原则，严格执行制度；要教育广大人民群众，牢固树立严格按制度行事的观念，养成严格按制度办事的习惯，改变漠视制度的现状，培育人们的制度意识，在全社会营造一种公平公正的制度环境。

四是要提高人们自觉执行制度的意识。

第一，要加强教育，夯实制度执行的思想基础。

要持续不断的把制度宣传纳入反腐倡廉宣传教育格局当中，采取多种形式，营造多种氛围，广泛深入的开展反腐倡廉制度宣传。

第二，要抓好普及，打造制度执行的群众基础。

提高群众对制度的信任感和认同感，增强执行制度，维护制度的自觉性和坚定性。

第三，要常抓不懈，永葆制度执行的活力基础。

在抓经常、抓反复中持之以恒是提高制度执行力的保证。

（三）监督检查要及时到位。

一是要加强机关效能建设，强化内部监督。

健全岗位责任制，完善工作程序。

要充分发挥内部监督和纠偏机制的作用，及时发现并纠正制度执行中出现的问题。

二是要大力开展执法监察，强化专门监督。

纪检、监察、审计等专门监督机关要加强对制度法规执行情况的监督检查，严肃查处不认真执行制度、不及时执行制度和拒不执行制度的行为，促进各项制度的落实。

三是要畅通渠道，强化社会监督。

要通过开通举报电话、设立举报信箱、开展下访活动等，畅通监督渠道。

要深化政务公开、办事公开工作，定期不定期公开有关制度执行情况，接受社会监督。

要加强组织协调，整合监督资源，充分发挥人大、政协、新闻媒体等各种监督手段的作用，对制度落实进行全方位、立体式监督。

四是纪检监察机关要发挥监督检查职能作用，切实履行职责，加强对反腐倡廉制度落实情况的督促检查，要经常了解和掌握反腐倡廉各项制度的执行情况，对在制度落实过程中顶风违纪的行为要严肃查处，切实维护制度的严肃性和权威性。

同时，要充分发挥广大党员、人民群众、新闻媒体和人大、政协等监督主体的作用，积极为他们创造能够监督、方便监督的平台和条件，使监督主体各方有一个可以有效行使监督权的制度通道，真正把对制度执行情况的监督检查机制建立健全起来，确保制度得以有力执行。

（四）责任追究要绝不手软。

一是要建立健全问责机制。

要将反腐倡廉制度落实情况作为重要内容列入党风廉政建设责任制考核，明确落实制度的责任单位和责任人，并把落实情况同责任人的利益挂钩。

充分发挥官员问责这一提升制度执行力的有力抓手作用，问责既要对事，更要对人，要“问”到具体干部头上，对那些不执行、不认真执行或者不正确执行各项相关制度，不履行、不认真履行相应职责的领导干部特别是一把手，要严肃对待，并根据违纪责任，及时采取谈话教育、责成书面检查、通报批评、取消评先选优资格、组织处理、纪律处分等方式进行问责。

通过实行问责制，增强各级领导和党员干部自觉、带头执行制度的强烈意识，在全社会形成人人敬畏制度、个个严守制度的良好氛围，从而使制度对权力的监督制约力不断得到强化。

二是要把严格督查和严格考评结合起来，建立科学的制度执行考评体系，把督查寓于考核考评之中。

纪检监察部门要与组织人事部门密切协作，把制度执行力作为评价干部基本素质的一个重要方面，把制度执行情况作为工作政绩的一项基本内容。

严格责任追究，对不执行制度，不谙制度规定办事的，不论涉及到谁都要严肃查处，使制度成为真正带电“高压线”。

三是要建立提高制度执行的保障机制。

要围绕强化责任，建立健全保障制度落实的长效机制，促进制度的全面贯彻落实。

第一，要建立权责明确、行为规范、保障有力的制度执行体制，每项制度都要明确执行部门、执行对象的落实措施。

第二，是要成立以单位“一把手”为组长，纪委书记、办公室主任、监察室主任为成员的督察领导小组，切实加强对单位各项制度落实情况的跟踪督察，坚决纠正“发文积极、执行消极、落实不力”的现象，促使各项制度不折不扣的落到实处。

第三，是要建立健全责任追究机制，就是要对制度执行实施问责，强化执行主体的责任意识，促使其严格执制。

要明确问责主体、问责对象，明确问责情形，建起“各负其责、齐抓共管”的工作格局，形成左右协调、上下联动、一级抓一级、层层抓落实的局面。