美国德国金融的监管体制要点.docx
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美国德国金融的监管体制要点
2008年，美国次贷危机全面爆发并进而引发全球性金融危机。
表面上看，此次危机的导火线是美国银行利率上涨以及房地产价格下降带来的资金链断裂，其实深层次的原因在于美国金融监管体制的缺陷。
在此，笔者试对美国金融监管体制的现状、缺陷及变革走向进行全面的梳理，以期能对我国今后的金融监管体制改革有所裨益。
一、多边监管:
危机前美国金融监管体制之缺陷
美国的金融监管一向具有“危机指向”的历史特征。
从20世纪初的货币危机、1929一1939年的经济危机、20世纪80年代的储贷危机及至20世纪90年代中后期海外市场的竞争冲击，在晚近百年来的历史时空里，这些事件促成了为应对这些危机和市场变化而构建的美国金融监管模式呈现出一种“碎片式”的特征。
这种特征在纵向上表现为美国联邦政府与州政府的双重监管，在横向上则体现为各专业机构的分业监管，是一种典型的“多边监管’，。
①
（一）危机前美国金融监管体制概况②
具体而言，美国现行的多边监管机构在联邦层面主要包括美国联邦储备系统（FederalReserveSystem,FRS）、货币监理署（OfficeoftheComptrolleroftheCurrency,OCC）、联邦存款保险公司（FederalDepositInsurance,FDIC）、证券交易委员会（SecuritiesandExchangeCommission,SEC）、商品期货交易委员会（CommodityFuturesTradingCommission,CFTC）、储蓄管理局（OfficeofThriftSupervision,OTS）、信用合作社管理局（NationalCreditUnionAdministration,NCUA）等七个机构。
上述机构的管辖权分工是:
FRS,OCC和FDIC三家机构共同负责对商业银行的监管，SEC负责对证券业的监管，CFTC负责对包括商品期货和金融期货在内的所有期货交易机构和期货市场的监管，OTS负责对储蓄贷款协会和储蓄贷款控股公司的监管，NCUA负责对信用合作社的监管。
而三家银行业监管机构的分权，除了申请联邦执照的外国银行和代理处的市场准入审批权由OCC独享以外，在信息报送、兼并收购、破产银行的接管和行政救济等方面，三家机构行使大体一致的监管权。
不过，这三家机构在其他方面的监管仍有较大的差别。
例如，在监管对象方面，OCC的重点在于国民银行和外资银行;FRS除了监管国民银行、银行控股公司和金融控股公司外，还监管包括在州注册的FRS成员银行和FRS成员银行的海外活动;③而FDIC则主要监管在州注册的非FRS成员银行的被保险机构和州储蓄银行。
在银行资本充足率标准方面，FRS与OCC的标准与《巴塞尔资本协议》一致，而FDIC的标准则体现为对资本杠杆率即核心资本与资产总额比率的规定。
在现场检查方面，FRS作为美国的中央银行，
其只有在银行存在可能诱发系统风险因素时才可行使现场检查权，但OCC和FDIC却可基于审慎经营原则随时对银行实行频繁的现场检查。
在银行内部控制制度和高管人员胜任能力方面，OCC拥有直接的否决权，FRS一般不进行直接干预，除非有足够理由认为银行内部风险控制存在严重隐患。
网状市场，这种“碎片式”多边监管体制却暴露出其面对次贷证券化这种新金融现象所体现出的种种缺陷:
1.监管重复与监管疏漏。
多边监管体制发挥了各类行业监管者的专业监管优势，但次贷证券化产品带来行业分类的日益模糊以及监管者为提高市场竞争力而推进的放松监管却制造了不少监管重复与监管疏漏。
对于从事存放贷银行业务的金融机构而言，美国同时存在FRS,OCC,FDIC,OTS和NCUA这五家监管机构，从而造成了多重监管标准和金融机构之间的不平等竞争，因而在各监管机构监管区域仍然相对隔离的情况之下，很难实现监管内容的无缝对接，监管疏漏也就在所难免。
例如，在次贷证券化结构中那些大量采用高杠杆倍率进行运作，冒险激进的对冲基金;采用表外操作，不计入发起人风险资本管理，却融通巨额货币市场资金购买大量次贷产品的结构性投资机构（StructuredInvestmentVehicle,SIV）;还有不受约束的各类衍生品交易者（投资银行、保险公司、私募基金等）以及规模庞大的场外交易。
正是这些游离于监管体制之外或者未受到充分监管的主体、产品和交易共同酿成此轮次贷危机。
难怪美国前总统乔治·沃克·布什也不得不承认，“过时的监管机制和金融系统风险管理的疏漏”是导致危机的重要原因。
同样必不可少。
但是，基于各个机构的法定授权，实践中建立的许多协调、沟通机制都是非正式或无实质权力的，加上业内被监管对象背后利益集团之间的相互博弈、监管者行业保护目标与本部门利益的考虑以及各机构已有的监管规则对相互协作所需的复杂而冗长的程序要求，这些都阻碍了各监管机构间的协调和合作进程，错过了预警、阻止和化解次贷产品风险的最佳时机。
除了监管协调不力，监管职权法定的局限也使各监管机构在防范因金融集团子公司业务操作内部化、交易对手和场外金融衍生品交易等产生的各种风险上束手无策。
例如，对拥有跨行业子公司的金融控股公司，FRS虽依1999年《金融服务现代法》取得对它的监管权，但这种监管是建立在尊重其他机构行业监管基础上的“伞形监管”，只能在母公司层面行使。
而从事证券业务的子公司则受SEC监管，并可能因采取表外操作而没有被计算风险或因从事金融衍生品交易而不受任何监管，从而无法揭示整个金融控股公司的风险。
这样实际上是分割了金融控股公司的经营，使得FRS的监管更多地停留在事后风险的处置而非事前风险的预警和控制之上。
又如，虽然银行业监管者早就注意到华尔街五大投资银行过高的负债杠
杆率会给商业银行带来潜在的交易风险，但限于监管职权只能无所作为。
再如，对于像债务担保证券（CDO）、信用违约掉期（CDS）这类结构化的金融衍生品，SEC的两位委员曾竭力主张将其纳入监管范畴，但囿于缺乏法律的明确授权，最终在时任FRS主席格林斯潘的反对下不了了之。
结果，场外金融衍生品交易被排除在监管范畴之外，从而使之成为此轮次贷危机中损失最大的部分。
3.系统性风险监管缺失。
在次贷证券化过程中，银行出售贷款并通过设立许多表外实体广泛参与证券化操作，其传统意义上作为全社会信用中心的地位已大不如前;与此同时，非银行机构通过购买贷款进行证券化，并深度参与金融衍生品的交易，其市场规模和发展速度已大大超过银行市场，从而对整个金融市场的系统安全造成极大威胁。
但是，由于美国把金融服务依据其功能性差别而划分为银行、证券、期货和保险四个部分，并分别由不同的监管机构对其进行监管，因此，其结果必然是没有一个监管部门拥有全部信息和权威以监控上述系统性风险，更谈不上识别并制约个别金融机构累及整个金融系统稳定以及影响实体经济的不当行为。
FRS尽管被赋予中央银行最后贷款人和维护金融安全与稳定的职责，但其传统
上关注的是商业银行领域。
因此，在本轮次贷危机中，当2008年9月美国投资银行雷曼兄弟公司因参与次贷证券化业务深陷破产困境而可能给整个金融市场带来毁灭性影响时，由于SEC本身缺乏必要资金施以援手，加上没有专门机构负责监管系统性风险，FRS也仅在SEC的求助下出于“人道主义”才利用其传统上向商业银行提供流动性的贴现窗口为其解困。
但是，这种杯水车薪的救助最终还是导致包括高盛公司、摩根斯坦利公司、美林公司、雷曼兄弟公司、贝尔斯登公司在内的全美五大投资银行灰飞烟灭，并最终使次贷危机演化为全球性的金融危机。
二、新多边监管:
危机后美国金融监管体制的改革方案
2007年的次贷危机，使得历经市场危机或市场重大变化冲击而建立起来的金融多边监管体制再次成为“众矢之的”。
一时间，朝野内外，上至政府和国会，下至行业组织和个人，甚至包括诺贝尔经济学奖得主，都纷纷痛陈这一体制的弊端并极力敦促改革。
不仅如此，在如何改革的问题上，美国国内还出现了监管“原罪论”与监管“改良论”之争。
前者以纽约市长布伦格（Bloomerg）、参议员苏米尔（Shuumer）和诺贝尔奖获得者马斯金（Maskin）为代表，他们将次贷危机完全归咎于监管之过，主张“推土式”改革，将多边监管合并成统一监管;后者以金融服务圆桌组织（FinancialServiceRoundtab卿和美国乔治·沃克·布什政府为代表，他们认为次贷危机除了应当归咎于监管缺陷之外，也有过度证券化之过，主张完善已有的监
管体制，反对一体化的监管改革。
2009年6月18日，奥巴马政府公布了（（金融监管改革新基础》（FinancialRegulatoryReform:
ANewFoundation），终结了监管“原罪论”与监管“改良论”之争。
这份厚达88页的白皮书为美国人民描绘了一条崭新的多边监管改革路线。
针对危机前的监管体制，《金融监管改革新基础》提出的改革新举措主要有:
第一，将FRS改造成为整个金融市场的系统性风险监管者，而不仅仅局限于原有的银行领域，从而弥补以往系统性风险未得到充分重视和集中关注、未有专门机构负责的缺失局面。
这包括赋予FRS以下权力:
（1）在事关整个金融市场稳定的问题上有权从所有的金融公司收集周期性或其他种类的报告;
（2）有权对一级金融控股公司进行并表监管;（3）有权监测美国境内重要支付、结算和清算系统及金融公司的相关活动;（4）拥有制定支付结算规则的权力。
第二，成立跨部门的金融服务监督委员会（FinancialServicesOversightCouncil,FSOC）以扭转以往监管疏漏、协调不力和监管职权受限的困境。
具言之，FSOC的办事机构设在财政部，成员由包括财政部部长在内的其他所有联邦层面的主要监管机构的负责人组成。
其职责包括:
（1）促进各机构监管信息的共享与协调，甄别风险苗头;
（2）从合并的规模、杠杆率及系统关联性等方面确认金融公司包括一级金融控股公司经营的失败是否会给金融系统稳定带来威胁，从而为FRS进行系统性监管提供咨询;（3）为各监管机构间提供解决管辖权冲突的平台;（4）发现监管疏漏并就市场发展状况和潜在风险向国会作报告。
第三，强化对金融市场的综合监管以消解以往的监管重复和监管漏洞。
具体包括以下几个方面的内容:
（1）强化对危机发源地证券化市场的监管:
如要求发起人承担证券化所产生的部分信用风险并就涉及证券化产品深加工和承销环节的信用方面向投资者提供保证，要求各市场参与者的薪酬应与证券化资产的长期表现挂钩，要求对冲基金以及包括私募基金在内的私人资本池必须在SEC注册等。
（2）加强和扩大SEC的监管权，如要求继续提高证券化市场的透明度和标准化程度，强化对信用评级机构的监管，披露和解决评级机构在评定结构性产品时的利益冲突;授权SEC有随时要求资产支持证券发行人提供报告的权力和对包括CDS在内的场外金融衍生品交易进行综合监管。
（3）协调期货监管和证券监之间的规
定，即要求CFTC和SEC向国会建议对有关法规和管理条例进行修改以解决两者在期货监管和证券监管上的冲突。
（4）撤销OTS和OCC这两家监管机构，组建一个新的附属于财政部的联邦政府机构一全国银行监管署（theNationalBanksSupervisor,NBS）—由其负责对所有联邦注册银行及存款机构、外资银行的联邦分支机构及分理处实施审慎监管。
第四，成立全新的消费者金融保护署（ConsumerFinancialProtectionAgency,CFPA），以保护消费者和投资者免受金融不当行为的侵害。
《金融监管改革新基础》针对CFPA的规定包括以下几个方面:
（1）将CFPA定位为单一的联邦级消费者保护监管机构，由其设立理事会专司针对信贷、储蓄、支付和其他金融产品及服务的消费者保护工作且有权对上述产品和服务的供应商进行监管。
（2）将CFPA打造成为拥有稳固和强大资金流的独立机构。
（3）授权CFPA在金融消费者保护方面的规章制定权、监督实施权、纠纷裁判权。
（4）改革消费者保护措施，赋予CFPA约束或取缔供应商提供强制性仲裁条款的权力。
不仅如此，CEPA还有权要求供应商采取合理的信息披露方式，并与消费者进行充分的信息沟通，全面揭示消费者的权利以及他们所承担的成本、损失和风险。
此外，《金融监管改革新基础》就FRS紧急贷款权限的修改、扩大对对冲基金的监管范围、改进金融公司高管的薪酬标准、改善会计标准和加强对信用评级机构的监管提出了建议，并敦促各国当局对审慎监管、洗钱、恐怖融资以及税收信息交流制定更严格的标准，改进有关信息分享的制度安排和国际合作机制以应付跨境危机。
三、变与不变:
危机后美国金融监管体制改革之评析
《金融监管改革新基础》是奥巴马政府推出的最具雄心的改革与振兴计划之一。
奥巴马上台之后，一方面积极采取措施救助金融机构和刺激经济复苏，另一方面立即专门组织以财政部长盖特纳和国家经济委员会主任萨默斯为负责人的特别小组着手研究金融监管体制改革问题。
可以说，这份经过充分酝酿、审慎推出的新多边监管体制改革计划是上述“原罪论”与“改良论”双方博弈的结果，在总体温和的改良中不乏带有一些激进的一体化改革色彩。
下面，笔者对此作一评析:
（一）《金融监管改革新基础》之“变”与“不变”
第一，就“变”的方面而言，此次《金融监管改革新基础》所作的调整幅度超过以往的任何一次金融改革。
例如，将FRS改造为整个金融市场的“系统性风险监管者”，使之在很多情形下获得其他监管机构所不具有的监管整个金融体系的权力。
这可谓是FRS成立近百年以来，其职权所经历的最大耀升。
又如，为减少监管重复，撤销OTS和OCC这两家传统的银行监管机构，将之原有的监管权力合并交由专门的机构即NBS行使的举措也是以往闻所未闻的。
再如，为医治监管机构之间协调性差这一顽症，成立跨部门的FSOC并赋予其规则制定权和监督FRS行使系统风险监管权，这相对于以往非正式或无实质权力的协调机制如签订监管备忘录、成立总统金融市场工作组（thePresident'sWorkingGrouponFinancialMarkets,PWGFM）等而言，“不能不说是一次质的改变。
还如，成立全新的专门保护金融消费者的监管机构即CFPA也是《金融监管改革新基础》的一大亮点。
在以往的金融服务消费者由各监管机构分业保护的情况下，各行业不同的监管理念、信息披露要求和执法实现方式导致了在金融产品证券化过程中对消费者保护的不周延。
故建立专门的保护金融消费者监管机构不仅反映奥巴马政府对消费者权益保护的充分重视和集中关注，而且可以借此恢复人们对美国金融体系的信心，防止类似此次次贷危机侵害消费者现象的再度发生。
难怪乎，《金融监管改革新基础》一出笼，就被很多学者和媒体誉为“自20世纪30年代以来最彻底、规模最大、影响最广的金融改革方案”。
as除了上述机构间的变革与调整之外，此次《金融监管改革新基础》也致力于一些细节的改革，包括对特定机构职权的微调，如将SEC对投资银行控股公司的监管权转交给FRS，扩大监管范围至场外金融衍生品市场交易。
不仅如此，《金融监管改革新基础》还对新兴金融机构进行了规范，如将游离于监管边缘的对冲基金、私募基金等私人资本池纳入监管体系，等等。
第二，就“不变”的方面而言，从《金融监管改革新基础》列举的各种改革举措来看，其并没有对现有多边监管体制作实质性的调整。
《金融监管改革新基础》虽然撤销了OTS和OCC，但又新增NBS,FSOC和CFPA，加之原有的FRS,SEC,CFTC,FDIC和NCUA等五家机构，机构数反而由原来七家增加到八家。
看来，《金融监管改革新基础》不仅未能使“多边”变成“单边”，反而更“多边”了。
第三，20世纪30年代经济“大萧条”奠定的分权和制约的监管风格得以继续保留。
虽然此次改革中FRS的监管职权得到扩大，成为“监管大管家”，但这种“大管家”对权力的行使也非随心所欲。
根据《金融监管改革新基础》的规定，FRS基于系统风险对非银行领域行使监管权必须接受FSOC的监督，而且在对陷入困境的金融机构提供紧急或特殊的资金援助时，还要事先获得财政部的批准。
此外，FRS原来负责的银行消费者保护职能被划转到新成立的CFPA，这意味着FRS原来在制定抵押贷款和信用卡贷款方面的权限被剥夺。
同样，针对SEC与CFTC,《金融监管改革新基础》并没有采纳乔治·沃克·布什政府将两者合并的建议，‘，而是在保留两者对相应金融衍生产品分权监管的基础上建议通过相互协调和国会法律协调以最终厘清两者的监管边界。
第四，并非所有监管机构都在此次改革方案中得到调整。
例如，FDIC虽然没有争取到对一级金融公司的风险处置权，但在其他方面的监管职权并没有损失，仍然保留了对社区行的监管权和风险处置权。
a8至于NCUA，其改革前后的监管权限没有丝毫的变动。
（二）《金融监管改革新基础》之评析
总而言之，《金融监管改革新基础》的“变”是针对监管组织的内容而言，主要体现在对一些监管机构的重新定义和相互间监管职能的重新配置与划分;而《金融监管改革新基础》的“不变”则是针对监管组织的架构而言，表现在原有的多边监管体制得以延续。
特别需要注意的是，前者之“变”是在后者“不变”的前提下进行的。
就此而言，《金融监管改革新基础》的这种改革之“变”与监管“改良论”如出一辙，遵循的是一种“补丁式”的改良主义路线。
不过与以往不同，此轮次贷危机沉重的压力使得《金融监管改革新基础》
无法忽视监管“原罪论”者所倡方案的价值所在，这集中体现在《金融监管改革新基础》突破了各种阻挠使FRS成为金融市场“系统性风险监管者”。
这一做法虽然与监管“原罪论”者所主张的统一监管还有很大差距，但无疑已具备统一监管的雏形，较之以往的改革方案要激进、大胆得多。
那么，危机后奥巴马政府的金融监管改革方案为何要在“变”中坚持“不变”呢?
或者说，在多边监管抑或统一监管的改革方向上为何仍然要坚持选择前者呢?
在笔者看来，有如下几点原因:
第一，从改革阻力看，对于美国这样一个历经百年历史而逐渐建立现行监管架构的国家来说，要取消多边监管而建立统一的监管机构困难重重。
因为政府深知每家监管机构在国会都有各自的支持力量，在改革必然会触及不同集团利益的情形下，要提出更为大胆的一体化监管转型方案并在短时间内让国会通过无异于缘木求鱼。
与其如此，还不如立足现有体制循序渐进。
正如FRS副主席科恩所言，合并美国各监管部门，建立类似英国金融服务监管局这样的统一机构并不实际;现实的做法是对目前的机制进行微
调，弥补监管上的缺陷。
第二，从文化习俗看，根植于美国文化中崇尚自由、信奉“分权与制衡”的理念以及孜孜以求于监管者形成竞争格局的体制传统使得大部分美国人对金融领域的垄断和权力集中有着本能的忌讳。
这可以从美国有着世界上最多的银行、最多的证券公司以及中央银行三起三落的形成历史上得到明确的反映。
对应到金融监管体制改革上，很多保守派学者对那些声称统一监管体制可以带来诸多好处的观点并不认同，他们担心监管权力高度集中之后，庞大的垄断机构会带来官僚主义、形式主义以及武断监管下的监管失败。
第三，从监管效果看，虽然理论上讲建立统一监管体制可以避免多边监管体制容易产生的监管重叠与疏漏，但上述的“好处”并不是“自明”的，到目前为止仍缺乏实证的检验和支持。
而恰恰相反，倒是一些经济学家观察到统一监管在某些时候会产生监管规模不经济的异化问题。
‘口历史的实践也证明，多边监管确实支持了美国金融业的繁荣与发展。
因此，在没有必然的理由和充分的证据表明统一监管的效果就一定优于多边监管的情形下，体制上的“路径依赖”使得大部分美国人对这种“多脑思考、多眼监督”的多边监管体制有着本能的依赖。
就如OCC主席杜根所强调的，美国这种政出多门的监管架构虽然在理论上不可
行，但实际运作基本正常，而且即使设立单一监管机构的国家，也未能避免金融危机的爆发。
四、循序渐进:
危机后美国金融监管体制改革对我国的启示
作为危机后美国政府的金融监管体制改革计划，《金融监管改革新基础》还需经过国会参议院和众议院的辩论、修改和通过之后才能成为新的法律付诸实施。
尽管我国不是此次危机爆发的发源地，但《金融监管改革新基础》的改革思路和举措对我国未来金融监管体制的改革颇有启示:
首先，统一监管未必就是金融监管体制改革的唯一出路。
我国现行“一行三会”的金融监管架构基本上属于按机构性质划分监管权的多边监管。
国内很多学者对此一直存有质疑，认为随着我国金融混业经营的推进和金融自由化历程的加快，我国有必要重整当前的多边监管体制，建立一体化监管体制，监管架构由“一行三会”变为“一行一局”。
‘2更有学者以晚近日本和韩国的统合监管体制改革成功为例，强烈建议我国进行统合监管体制改革。
然而，经受过此轮次贷危机重创的美国，为何依然拒绝进行完全一体化的改革呢？
其所蕴含的一般性意义值得我们冷静思考。
事实上，金融的分业与混业经营未必与多边或者统一监管体制形成一一对应的关系。
也就是说，多边监管或者统一监管本身并没有孰优孰劣。
选择何种监
管体制既取决于一国的金融业发展状况，又要受政治、文化、历史甚至地理等方面因素的影响。
就我国而言，笔者认为我国金融监管体制的形成传统同美国相类似。
在当前金融危机尚未完全摆脱、金融混业经营尚存大量风险、监管立法水平尚有不足、监管技术尚不完善的情形下，我国的金融监管体制改革应同美国一样，即在现有的多边监管体制下循序渐进地对其进行相应的堵漏和改良，而不可推倒重来，贸然引入统一监管体制。
把握多边监管这个大前提，不仅与我国的国情相契合，而且也有助于推动我国金融市场综合化的转型。
其次，要尽快明确控制全面市场风险的责任主体，落实市场稳定性监管。
随着我国金融混业经营趋势的日益明显，金融风险跨市场、跨系统传递的隐患不可小觑，故建立系统性风险监管制度尤为必要。
对此，中国人民银行行长周小川在2009年7月28日中美战略与经济对话会议上也明确表示，美国金融监管体制改革方案中将FRS“改造”成为“系统性风险监管者”的主张值得借鉴。
“笔者也建议我国在今后的金融监管体制改革中，不妨明确人民银行所具有的控制整个金融市场风险的主体地位，由其担负收集各种监管信息、防范与处置整个金融市场风险的职责。
再次，强化机构间的监管合作与协调。
虽然我国三大监管机构早在2003年就签署《金融监管分工合作备忘录》，建立了共同参与的联席会议制度，但由于缺乏明确的制度构建和权力支撑，这种会议制度流于形式，以至不了了之。
‘5有鉴于此，笔者建议仿效美国设立FSOC的做法，将上述的金融监管联席会议制度转化为国务院直属的金融监管协调委员会机制。
该委员会由中国人民银行及其他监管部门负责人组成，并有适当的权限与能力来制定机构间的协调方式、协调内容和配套的程序性规则等，以对“三会”的监管合作及协调形成硬约束，从而有效避免“三会”间级别平等、互不买账、各自为政的局面。
最后，要汲取次贷危机的教训，推动立法以扩大金融监管的范围。
《金融监管改革新基础》检讨了美国金融监管体制的真空现象，尤其是对私募基金、对冲基金、信用评级机构与场外金融衍生品市场交易的自由放任。
虽然我国目前主要还处于分业经营阶段，暂时不存在混业经营带来的重大挑战，也远未经历像次贷危机那样的重大考验，但美国因金融监管上的疏漏所招致的危机无疑是前车之鉴。
故未雨绸缪，将各种新兴金融机构纳入立法的规制范畴之中，并在此基础上强化对金融控股公司或关联企业并表监管的规定对防止系统性金融风险的积累与蔓延是十分有益的。
1、德国银行监管法律的变迁
德国金融监管的法律基础是德国《银行法》。
《银行法》于1961年制定,至今已作了6次修改,这一期间德国经历了两德统一、欧洲货币一体化、监管体系变革等重要变化,这些变化均对德国《银行法》产生了重要影响。
研究这些变化和影响,对我们借鉴其监管体系的变化,有一定的现实意义。
二、德国银行监管体系的变化
1961年《银行法》实施之
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