城市房屋拆迁信访问题研究及对策.docx

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城市房屋拆迁信访问题研究及对策

中文摘要

近年来，随着昆明市城市化进程的不断加快，因城市房屋拆迁引发的信访问题数量居高不下，部分城市房屋拆迁信访问题人数众多，涉及面广，引发大规模群体性上访事件的发生，城市房屋拆迁工作成为了社会各类矛盾的汇聚点。

随着现代新昆明建设进程的不断加快，重大基础设施建设、旧城改造、城中村拆迁改造工作的全面铺开，如何做到既维护被拆迁人的合法权益又能使拆迁顺利进行，政府如何加强对城市房屋拆迁活动的管理、政府各部门如何形成合力，共同化解城市房屋拆迁信访问题，值得探讨研究，因此，研究此问题具有深刻的现实意义。

本文从选题的目的和意义开始，对城市房屋拆迁信访问题的主要概念进行辨析，提出论文写作的研究方法和技术路线；通过对昆明市城市房屋拆迁的基本政策和管理体制进行解读分析，以期用公共管理的相关理论对昆明市城市房屋拆迁引发的信访问题概况进行分析研究，并进一步借鉴国内信访理论及实践成果，进行城市房屋拆迁信访问题比较研究，并选取昆明城市房屋拆迁信访问题典型案例进行深入分析，提出解决昆明市城市房屋拆迁信访问题的对策与建议，表达出自己浅薄的认识与想法。

关键词：

城市房屋拆迁；信访问题；补偿安置；信访机制

Abstract

InrecentyearsalongwiththepaceofCityofKunming’surbanizationspeedsup,theLettersandVisitscasesoriginatedfromurbanhousedeconstructionandrelocationinthecitystayinhighvolume.Someurbanhousedeconstructionandrelocationcasesaffectmanypeopleandcivilaspects,causedgroup-sizeLettersandVisits.Thedeconstructionworkofurbanhousesbecomesthefocusofmultiplesocialconflicts.WhiletheprocessofmodernizinganewKunming,theconstructionofkeyfundamentalfacilities,theremodelingoftheOldCityandtherelocationof“VillagesinCity”allspreadout,thefollowingsubjectsbecomeworthstudyingtothegovernment:

Howtoprotectthehouseowners’legalrightsandsmooththedeconstructionandrelocationprocessatthesametime?

Howtoreinforcetheregulationonurbanhousedeconstructionandrelocationactivities?

HowtoformjointforceamonggovernmentbureaustosolvetheLettersandVisitscasesabouturbandeconstructionandrelocation?

Thestudyonthesequestionsdrawsdeeppracticalsignificance.

Startingfromexplainingthepurposeandmeaningofthesubjectselection,thispaperanalyzedthemajorconceptsabouturbanhousedeconstructionandrelocation,andproposedtheresearchmethodsandtechnicalapproachesofpaperwriting.ItintendedtostudytheLettersandVisitscasesoriginatedfromurbanhousedemolitionandrelocationintheCityofKunmingbyanalyzingthegovernmentpoliciesandregulationsystem.ItalsocomparedthesecasesbyborrowingtheproductsofdomesticresearchesonLetterandVisitstheoriesandpractices.Basedonthecomparison,itconcludedwithproposalsonsolutionsandreactionstourbandemolitionandrelocationLettersandVisitscasesintheCityofKunming.

Keywords:

Urbandemolitionandrelocation,LettersandVisitscases,compensationandsettlement,LettersandVisitsmechanism.

目录

中文摘要1

Abstract2

1绪论4

1.1问题的提出4

1.2研究的方法和技术路线5

1.2.1定性与定量分析相结合5

1.2.2系统分析方法5

1.2.3案例研究6

1.2.4理论结合实践的方法6

1.3论文主要内容和创新点7

1.3.1研究的主要内容7

1.3.2创新点7

1.4文献综述8

2.城市房屋拆迁信访的相关概念及理论研究10

2.1国内外信访工作机制概况10

2.1.1信访相关定义10

2.1.2我国信访工作机制11

2.1.3国外信访工作机制11

2.1.4国外信访工作机制共同点及借鉴作用12

2.2城市房屋拆迁信访问题主要概念辨析12

2.3相关公共管理理论13

2.3.1博弈论13

2.3.2霍布森选择15

3.昆明市城市房屋拆迁信访问题概况16

3.1昆明市城市房屋拆迁的基本政策和管理体制16

3.1.1相关政策解读16

3.1.2现行城市房屋拆迁的管理体制18

3.2昆明市城市房屋拆迁信访问题的现状及根源18

3.2.1昆明市城市房屋拆迁的基本模式19

3.2.2昆明市城市房屋拆迁信访主要特点和问题现状19

3.2.3城市房屋拆迁信访问题的产生根源22

4.城市房屋拆迁信访问题比较研究26

4.1国内城市房屋拆迁信访问题比较研究26

4.1.1成都“阳光拆迁”模式26

4.1.2敦化市拆迁模式27

4.1.3宁波市拆迁模式27

4.2昆明城市房屋拆迁信访问题的案例分析27

4.2.1顺城片区拆迁安置27

4.2.2金碧路片区拆迁安置遗留信访问题29

4.2.3城中村拆迁安置信访问题30

5.对策与建议32

5.1转变政府职能33

5.1.1依法行政33

5.1.2坚持照顾被拆迁人利益的原则33

5.2制定科学合理的补偿标准34

5.2.1尽可能采用回迁房原拆原建的模式34

5.2.2合理安置34

5.3健全完善政府主导的拆迁体制和机制36

5.3.1城市拆迁应坚持许可证制度36

5.3.2拆迁政策公开透明36

5.4切实规范执法行为36

5.4.1城市规划要着眼长远，严格执行，不能朝令夕改36

5.4.2拆迁过程要扩大民主参与，避免将矛盾集中到拆迁实施阶段37

5.4.3加强对拆迁从业人员的法规教育，强化责任追究37

5.5尽快制定出台与《国有土地上房屋征收与补偿条例》相配套的实施细则37

5.6从信访工作机制化解拆迁引发信访问题38

5.6.1做好初信初访工作，将矛盾化解在基层化解在萌芽状态38

5.6.2畅通信访渠道，倾听群众呼声38

5.6.3对倾向性或群体性的城市房屋拆迁信访问题进行综合分析形成解决方案38

5.6.4成立专项工作小组化解突出问题38

5.6.5创立复查复核新模式39

5.6.6实行无理上访认定“六步”终结制度39

6.结论与展望39

6.1结论39

6.2展望40

参考文献40

致谢42

1绪论

1.1问题的提出

“城市本身就是一个生命体，只有与时俱进，不断吐故纳新，不断调整结构与改进自身素质，才能保持旺盛持久的生命力。

”城市房屋拆迁工作是我国加速城市化进程的必经之路，在满足城市发展需要，优化城市生活质量，推动地方经济发展方面具有重要意义.

城市房屋拆迁工作涉及面广，牵一发而动全身，直接牵涉政府、土地所有者、房屋所有者、使用者等不同主体，通常导致被拆迁人居住、生产经营、就学、就业、就医、交通等方面的巨大变化，往往附加了房屋历史遗留、产权纠纷、解除租赁等利益纠葛，包括低收入群体的生活救助、社会保障等问题。

在一个利益主体多元化、利益诉求多样化且相互交织的环境中开展城市房屋拆迁工作，政府、拆迁人和被拆迁人为追求自身利益最大化，通常演变为三方博弈过程。

因此，房屋拆迁实务操作通常经历讨价还价的谈判过程。

在政府自上而下的管理体制、拆迁人制度化运行体制面前，被拆迁人作为个体，客观、直接、及时反映自身利益诉求的渠道匮乏，一旦发生争议，受传统人治思想的影响，被拆迁人往往不愿意寻找法律等救济途径，而是紧紧抓住信访这根救命稻草；而矛盾如果化解不及时、不到位，就可能积压、激化，最终还是把矛盾推给信访部门，导致城市房屋拆迁信访问题居高不下，影响局部地区的社会稳定和经济发展。

作为云南唯一的特大型城市，昆明市城市建设速度和整体水平迅速提高，2008年以来，全市共开工建设交通、园区、市政、农业农村、生态环境、社会公益等6大类95个重点基础设施建设项目；主城区330多个城中村改造工程启动；284个老旧居民区改造拆迁推进，昆明城市房屋拆迁量剧增，城市房屋拆迁引发的信访问题日益突出。

据统计，2008市本级群众信访诉求的主要类型中以反映城镇拆迁、城镇规划等问题的占14.9%，2008年占21.4%、2009年占25.8%、2010年占27%，呈逐年上升趋势。

而全市排查出的267件重大信访积案中房屋拆迁问题就有18件，一些重大、群体性城市房屋拆迁信访问题牵扯了基层政府部门大量的人力、物力，成为影响社会稳定的隐患。

因此，迫切需要深入研究昆明城市房屋拆迁中各方主体间关系，明确政府在城市房屋拆迁中的角色定位，分析产生昆明城市房屋拆迁信访问题的根源，找出化解此类信访问题的方法和思路，这正是本文的意义所在。

1.2研究的方法和技术路线

1.2.1定性与定量分析相结合

通过运用定性分析和纳什均衡相结合的方法，找出昆明市城市房屋拆迁信访问题产生的主要成因，并提出预防、减少此类信访问题的对策。

1.2.2系统分析方法

从信访工作角度出发，用系统科学的理论来分析昆明市城市房屋拆迁信访问题的各个方面，探索预防、减少昆明城市房屋拆迁信访问题的理论和方法，从而为政府制定政策提供理论依据。

1.2.3案例研究

通过选取市政建设征地拆迁、老旧社区改造、城中村改造信访问题突出个案进行研究、分析，探索预防、减少城市房屋拆迁引发的信访问题的对策。

1.2.4理论结合实践的方法

运用公共管理学中的博弈理论和政策分析，将文献研究工作与具体案例分析相结合，实证研究出具有科学性和实用性的成果。

通过查阅相关文献资料，结合公共管理的相关理论，论文将按照图1-1的技术路线进行撰写。

图1-1技术路线图

1.3论文主要内容和创新点

1.3.1研究的主要内容

本文通过应用公共管理学相关理论，结合昆明市城市房屋拆迁信访问题案例，对现阶段昆明市城市房屋拆迁信访现状和存在问题进行研究，提出对策和建议。

全文共6章。

第1章为绪论，主要阐述论文选题的背景和意义，研究方法和技术路线，文章的创新点。

第2章对城市房屋拆迁、信访工作的相关概念进行诠释，对国内研究现状进行了归纳，提出城市房屋拆迁中涉及的相关公共管理学理论。

第3章通过研究昆明市城市房屋拆迁的基本政策和管理体制，分析其引发信访问题的主要特点和问题现状。

第4章通过对国内城市房屋拆迁信访问题的比较研究，选取昆明市城市房屋拆迁中3个具有代表性的信访案例进行详细调研分析，找出预防、化解此类信访问题的成功经验。

第5章解决昆明市城市房屋拆迁信访问题的对策和建议。

第6章主要阐述结论和展望。

1.3.2创新点

“博弈论是使用严谨的数学模型研究冲突对抗条件下最优决策问题的理论，即人们在利益相互影响的局势中如何选择策略使得自己收益最大，以及不同决策主体之间利益均衡的策略选择问题。

”由于当前可查阅的因城市房屋拆迁而引发的信访问题的研究资料很少，对其的研究又大多从法律角度出发，本文引入博弈理论，结合公共管理学的相关理论知识，研究昆明市城市房屋拆迁中各利益主体互动行为机制的理解，为城市房屋拆迁制度的完善、城市房屋拆迁信访问题的化解等问题提供分析方法和理论依据，从而从源头上预防、减少城市房屋拆迁信访问题的发生。

1.4文献综述

“国外大部分国家和地区，将土地和房屋视为一个不动产，并且以土地为主设计不动产关系，将房屋视为土地的附着物。

房屋拆迁的实质是获得土地的使用权，土地才是拆迁真正的标的物。

这是西方国家普遍认同的理论。

因此，大多数国家并不存在纯粹的房屋拆迁制度。

”由土地征用的有关法律来解决城市房屋拆迁问题。

因此，国外的相关理论可以适当借鉴、参考。

近年来国内学界关于城市房屋拆迁的理论研究大致分为两类：

一是从法律制度的角度来探讨城市拆迁相关问题；二是从经济学或公共管理学的角度来研究。

从法律制度方面，对拆迁行为法律关系进行厘清和补缺。

周鑫认为，“拆迁是一个公权与私权交错，公法与私法并存的复合法律关系体系。

”实践中，“拆迁管理工作不到位、拆迁补偿标准确定机制不完善、行政裁决和强制执行不规范、适合被拆迁人需求的中低价位房屋供应不足等原因，引起大量的群体性上访事件，对社会稳定造成严重影响。

”因此，拆迁背后所交揉的多元利益冲突需要司法去平衡，去妥当处理城市建设与保护公民基本财产权利的关系，“必须按照构建社会主义和谐社会的目标要求，兼顾国家利益和集体利益，整体利益和个体利益、全局利益和局部利益、长远利益和眼前利益去处理各种矛盾，去维护和实现社会的公平正义。

”

信访制度的内在缺陷导致信访问题解决难度大，效果不佳。

于建嵘认为：

“目前我国的信访制度存在着重大的制度性缺陷并产生了十分严重的政治后果,因此必须进行彻底而系统的改革。

信访功能错位,责重权轻,人治色彩浓厚,消解了国家司法机关的权威,从体制上动摇了现代国家治理的基础。

在实践中,不仅存在着各种诉求往往交错在一起,出现‘信访问题综合症’，而且公民往往把信访看成是优于其它行政救济甚至国家司法救济的一种特殊权利。

信访者要求的复杂综合性,必然增加问题解决的难度。

由于信访部门并不具有解决这些问题的实际权力,可信访者却在很大程度上把信访部门当成了解决问题的责任主体,这样就势必把信访部门摆在了信访群众的直接对立面。

”

对于如何减少城市房屋拆迁引发的信访问题，于建嵘等学者认为，“通过对信访立法改革信访制度则是目前一个较好的化解办法"，其基本思路是要重新构建信访体系框架，整合信访信息资源，探索"大信访"格局，并通过立法统一规范信访工作，从而建立高效的信访监督监察机制，使信访机关这个曾经的"传声筒"变成一个"实权单位"。

具体来说，希望通过立法，明确有关部门在交办和督办过程中的法律责任，实行行政问责制，直接授予信访机构对办理机构人员处分的建议权，通过明确法律责任，防止置之不理。

使信访机关这个曾经的"传声筒"变成一个"实权单位"。

具体来说，希望通过立法，明确有关部门在交办和督办过程中的法律责任，实行行政问责制，直接授予信访机构对办理机构人员处分的建议权，通过明确法律责任，防止置之不理。

”

而针对城市房屋拆迁程序和管理体制方面的问题，王宏、李俊夫等人认为要通过拆迁背后所交揉的多元利益冲突需要妥当处理城市建设与保护公民基本财产权利的关系，寻找公共利益与个人利益、局部与整体利益的最佳契合点，从而最大限度地兼顾城市建设效率、效益和社会的公平正义。

姚嘉认为：

“通过分析公民法律意识与信访制度法治化之间的关系，增强公民法律信仰,培养寻求司法途径实现权利救济的信念。

”。

在中国传统政治法律观的教育下，中国老百姓多以主人意识代替公民意识，“这种缺少理性自律精神的绝对政治化的主人意识,形成一种消解法律意识和法律权威的惯性思维,很容易按照人治思维和政治意识而进入信访渠道,从而造成信访高峰。

因此,只有增强公民法律信仰,强化公民意识,才能使人们更好地寻求司法途径来实现相应的权利救济,从而减缓信访压力和促进信访制度法治化。

”

“从信访化解城市拆迁信访问题，需要健全完善政府主导的拆迁体制和机制，着眼于建立政府主导拆迁、政府主导建设、政府主导安置、多部门共同参与的拆迁管理体制。

重点在于科学合理的制定补偿标准，同时要以廉租房、经济适用房为抓手，增加中低收入阶层的住房供应，减少房价因素对城市房屋拆迁安置问题的影响。

从化解城市房屋拆迁信访问题的实践层面来说，各级党政部门要把解决信访突出问题作为工作重点，按照属地管理、分级负责、谁主管、谁负责、依法、及时、就地解决问题与疏导教育结合的信访工作原则，切实把信访突出问题妥善处理在本地区本部门、解决在基层，不能将矛盾和问题推给上级、推向社会；信访工作部门要立足信访工作实际，关心和体谅被拆迁人的具体利益诉求，畅通信访渠道，及时准确掌握苗头性、倾向性问题，做到早发现、早纠正，避免小事拖大、大事拖难、难事拖乱。

”

2.城市房屋拆迁信访的相关概念及理论研究

2.1国内外信访工作机制概况

2.1.1信访相关定义

“信访是我国特有的解决纠纷和实现救济的一项制度。

所谓‘信’，就是‘诚信和信函’，访是‘访问、咨询、看望’。

在社会历史发展进程中，人们常常用信或访的形式去进行某项活动，以达到预期的目的。

这种现象，即社会生活中的信访活动。

”信访活动含义，可以表述为：

“社会成员（社会人或社会组织）之间，为了达到一定的目的，采用书信或走访的形式所进行的社会交往活动。

它也是社会管理者为了实施其有效管理而采用的一种手段。

”

2.1.2我国信访工作机制

“1950年，党中央决定撤消中共中央书记处政治秘书室，成立中共中央办公厅秘书室，负责处理群众给毛泽东等中央领导同志的信件。

1953年3月政务院秘书厅成立了群众信件组，这是我国第一个专职信访机构。

1957年5月28日至31日，中共中央办公厅、国务院落秘书厅在北京召开了第一次信访工作会议，制定了《中国共产党各级党委机关处理人民来信、接待群众来访工作暂行办法（草案）》。

1963年9月20日，中共中央、国务院发出《关于加强人民来访工作的通知》。

1986年11月29日，经党中央、国务院批准，中办信访局和国办信访局合并为中共中央办公厅、国务院办公厅信访局。

两局合并，解决了两局信访工作交叉、重复，避免群众多头信访、重复信访和对下多头指导的问题，提高了工作效率。

1995年10月28日，我国第一部规范性信访法规《信访条例》由国务院正式颁布。

2005年1月10日，国务院发布第431号国务院令，公布《信访条例》，自2005年5月1日起施行。

”

2005年新颁布的《信访条例》确定了信访工作四项主要原则：

方便信访人的原则；属地管理、分级负责，谁主管、谁负责的原则；依法、及时、就地解决问题与疏导教育相结合的原则；治标与治本相结合的原则。

同时制定六个方面制度：

畅通信访渠道制度；信访事项的提出制度；信访事项的受理制度；信访事项的办理制度；维护信访秩序制度；法律责任制度。

中国信访制度是指由各级国家机关设置专门的信访工作机构及配备专职信访干部，按照“属地管理、分级负责，谁主管、谁负责”的原则，及时处理人民群众的来信、来访、来电活动的一项基本制度，主要起到联系群众、协调各方和反馈信息的作用。

2.1.3国外信访工作机制

我国的信访制度与国外的民愿表达机制在性质上存在着本质的区别。

下面主要对法国的调解专员制度、日本的苦情制度进行阐述。

2.1.3.1法国的调解专员制度

“法国的调解专员是一个具有独立地位的行政机关，它由部长会议通过，总统任命，不能兼任任何其他职务，也不接受任何行政机关的命令。

”调解专员的职责是受理公民对国家行政机关、团体机构，公务机关的申诉。

当事人在递交申诉材料前，必须先要求被投诉机关纠正自身错误，此为必经前置程序。

调解专员有独立的调查权、调解权、建议权、报告权，命令权，上述权利不具有强制性，但可以召开新闻发布会的方式对被投诉机关施压。

2.1.3.2日本的苦情制度

“行政机关在政府部门设置窗口，以听取市民的不平或不满等各种意见，并在行政部门内部采取相应的措施，以求得行政事务改善的程序。

”苦情制度原则上涉及社会管理的全部范围，其中最具有代表性的便是行政对话制度，“它是行政监察部门和所委托的人员，同因行政失误而受到损害的国民进行交谈，听取改善行政工作的意见和要求，尽可能解决问题或补偿损失，并使其结果有助于改善现行的政策、措施和改善行政管理的制度。

”

2.1.4国外信访工作机制共同点及借鉴作用

国外民愿表达工作机制具有以下四个方面的特点，一是具有特殊地位，独立行使职权，不受其他部门的指挥；二是通常有较明确的调查权、建议权、命令权、追诉权；三是严守行政不干预司法的原则，四是通常有前置程序。

而我国2005年5月1日施行的《信访条例》，本质上市以行政复议和行政诉讼为主体的行政救济制度，对信访机构内部组织架构、工作程序，工作原则进行了详细的规定，其作为行政法规在对信访人的规范、信访秩序的维护方面作用有限，信访机构在处理实际问题时无法可依，在处理大规模集体上访面前缺乏有效的应对机制，缺乏话语权和实际解决问题的能力。

亟待借鉴国外的成功经验，立法赋予信访工作机构行政职能和建立高效的信访监督检查机制，给予明确授权，确保信访部门具有独立的地位和权威性，强化信访工作管理过程中的协调配合以及监督工作，保证信访管理机制的正常和高效运行。

2.2城市房屋拆迁信访问题主要概念辨析

‘“拆’，是指将土地上原有的建筑物或其他必须拆除物拆除；‘迁’，是指对原土地使用者的暂时或永久迁移。

”

“我国城市房屋拆迁是指建设单位根据城市规划要求和拆迁许可证，依法拆除批准的建设用地范围内的房屋及其它附属物，并对被拆迁人进行补偿、安置的行为。

”

拆迁人是指取得房屋拆迁许可证的建设单位或者个人，它是拆迁项目的行为主体。

拆迁人通过依法对被拆迁人的补偿、安置，组织被拆迁人搬迁，对拆迁范围内的房屋进行拆除后，即可获取建设项目土地使用权。

拆迁工作因拆迁人而起，拆迁人是拆迁纠纷的主要责任人。

被拆迁人是指被拆除房屋及其附属物的人（包括代管人、国家授权的国有房屋及其附属物的管理人）和被拆除房屋及其附属物的使用人。

被拆迁人有选择补偿方式，依法获取拆迁补偿与安置的权利；在协商补偿安置过程中，与拆迁人发生纠纷而达不成协议的，有申请裁决的权利；对裁决不服时，有提起行政诉讼的权利；对拆迁人拒不履行拆迁协议，侵