为深入贯彻科学发展观.docx

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为深入贯彻科学发展观

前言

为深入贯彻科学发展观，切实落实十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地的基本国策，更好地统筹绥宁县土地资源的开发、利用和保护，促进绥宁县国民经济又好又快发展，根据《中华人民共和国土地管理法》和《邵阳市土地利用总体规划（2006～2020年）》，制定《绥宁县土地利用总体规划（2006～2020年）》（以下简称《规划》）。

《规划》是规划期内绥宁县城乡建设、土地管理的纲领性文件，是加强全县土地宏观调控、发挥市场配置土地资源基础性作用的重要前提，是实行土地用途管制、推进节约集约用地、落实最严格的耕地保护制度的基本手段，也是全县各类建设利用土地的重要依据。

《规划》全面分析了绥宁县土地利用面临的形势，阐明了全县土地利用战略构想、总体目标和任务，制订了各类用地结构与布局优化调整方案，落实了土地用途区及其管制原则，确定了各乡镇规划的控制指标，提出了规划实施的保障措施。

《规划》以2005年为基期年，规划期限为2006-2020年，2010年为近期目标年，2020年为规划目标年。

第一章总则

第一节规划目的

为了贯彻“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，提高政府利用土地资源进行宏观调控的能力；促进土地资源优化配置和集约节约利用；有效控制新增非农建设用地，特别是城镇村新增非农建设用地；实现耕地总量动态平衡与土地可持续利用目标；改善生态环境；保障绥宁县国民经济持续、稳定、协调发展，特制定本规划。

第二节规划原则

除符合《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《基本农田保护条例》、《湖南省土地利用总体规划》等相关法律、法规外，还应遵循以下原则：

1、宏观目标与因地制宜相结合的原则；

2、严格保护耕地特别是基本农田，控制非农业建设占用农用地的原则；

3、保障经济建设发展正常用地需求的原则；

4、节约集约利用，提高土地利用率的原则；

5、统筹安排各类、各区域用地的原则；

6、保护和改善生态环境，保障土地资源可持续利用的原则；

7、建设占用耕地与土地开发整理补充耕地相平衡的原则；

8、社会和公众参与和技术分析相结合的原则；

9、刚性控制与弹性操作相结合的原则；

10、宏观分析和微观落实相结合的原则。

第三节规划任务

根据邵阳市下达给绥宁县的主要控制指标，结合绥宁县产业布局及土地资源特点，将各项土地利用指标分解落实到全县国民经济各部门，落实到全县各乡镇；通过划分土地利用区，落实用途管制制度；落实国家、省、市、县确定的能源、交通、水利等基础设施建设用地项目的规模和布局；为土地用途转用的规划许可提供依据。

第四节规划范围

本规划范围为绥宁县行政范围内的所有土地，面积289889.05公顷，包括6个镇、19个乡。

第五节规划效力

本规划由绥宁县人民政府组织编制。

本规划是指导绥宁县辖区范围内各项土地利用活动的规范性文件，一经批准具有法定效力。

绥宁县辖区内的土地利用专项规划、行业用地规划必须与本规划相衔接，各项土地利用活动必须遵守本规划。

涉及本规划的修改，须经原批准机关批准；未经批准，不得改变本规划确定的土地用途。

第二章规划背景

第一节区域概况

绥宁县位于湖南省西南部，隶属邵阳市，地理坐标为北纬26°16′-27°08′，东经109°49′-110°32′。

其东邻武冈市、城步苗族自治县，西连靖州苗族侗族自治县、会同县，南抵通道侗族自治县，北与洪江市、洞口县毗连。

有S221线连接怀化市的通道县与邵阳市的洞口县，S319线连接怀化市的靖州县与邵阳市的武冈市和城步县。

县城距邵阳市210km，距长沙市428km。

县境内南、北、东三面群山环抱，中部纵向隆起，将全县分成东、西两大部分；西面随巫水倾斜，依次形成中山、中低山、丘陵、岗地和溪谷地带；东面随蓼水递降，依次形成中山、中低山、丘陵、岗地和蓼水河谷平原。

属中亚热带山地型季风湿润气候区，年平均气温16.7℃，平均年降水量1336.3mm，主要分布在春、夏两季，以5月最多。

植被属中亚热带常绿针阔叶林带，2005年森林覆盖率为75.5%；动植物品种较多，其中：

珍稀植物达60多种，国家级保护动物有37种。

矿产资源主要有石煤、铁、锰、铅、硅石、钨、锡、金和锆石等20余种，以石煤和硅石储量较大。

2005年，全县总人口为35.07万人，城镇化水平13.09%，人口密度为？

？

人/平方公里；实现国内生成总值228449万元，三次产业结构为35.8：

32.35：

31.85；完成全社会固定资产投资106767万元，财政收入13012万元，分别比上年增长68%、20.6%；城镇居民人均可支配收入6713元，农民人均纯收入3515元，分别比上年增长10%和16.15%。

第二节土地利用现状与潜力

一、土地利用结构

全县2005年土地总面积为289889.05公顷，土地利用结构如下：

⑴农用地面积279570.75公顷，占土地总面积的96.44%。

其中：

耕地面积29293.47公顷，占土地总面积10.11%；园地面积5326.37公顷，占土地总面积1.84%；林地面积231684.31公顷，占土地总面积79.92%；牧草地面积104.78公顷，占土地总面积0.04%；其他农用地面积13161.82公顷，占土地总面积4.54%。

⑵建设用地面积4688.44公顷，占土地总面积1.62%。

其中：

城乡建设用地面积3653.82公顷，占土地总面积1.26%；交通水利用地面积948.83公顷，占土地总面积0.33%；其他建设用地面积85.79公顷，占土地总面积0.03%。

⑶未利用地面积5629.86公顷，占土地总面积1.94%。

其中：

水域面积1912.67公顷，占土地总面积的0.66%；滩涂沼泽面积265.83公顷，占土地总面积的0.09%；自然保留地面积3451.36公顷，占土地总面积的1.19%。

二、土地利用特点

全县土地利用总体变化趋势表现为建设用地面积逐年增加，农用地、未利用地面积逐渐减少。

具体表现为：

⑴土地利用率较高，以林业用地为主要用地类型。

2005年土地利用率为98.06%，其中林地占总面积的79.92%，耕地占10.11%，堪称三湘林业第一县。

⑵土地利用空间分布差异明显。

南部山区林地所占比重大，耕地、居民点用地、交通用地所占比重偏小；北部丘陵区耕地、居民点用地、交通用地相对较多。

⑶人均建设用地差异较大。

从人均占有量来看，全县人均建设用地133.69平方米，人均居民点及独立工矿用地91.89平方米，均低于湖南省198平方米、120平方米的水平。

就县域内部而言，人均建设用地较高的长铺子乡达275平方米，较低的黄土矿乡仅为72平方米。

三、土地利用存在的主要问题

（一）耕地面积逐年减少，人地矛盾日益突出

随着社会经济的迅速发展，城市化和新型工业化进程的加速推进，建设用地占用耕地的压力逐年加大，人地矛盾日益加剧。

全县人均耕地由1996年的0.071亩减少到2004年的0.063亩，减少较快，原因是建设占用耕地比重逐年上升；从耕地质量看，高产田占10%，中产田占16%，低产田占74%，中低产田占耕地总量的90%，耕地形势不容乐观。

（二）建设用地结构不合理，调整难度较大

在全县建设用地结构中，2005年城镇用地431.25公顷，占建设用地总量的9.20%；农村居民点用地3078.93公顷，占建设用地总量的65.67%；采矿、其他独立建设、交通水利、其他建设等用地合计1178.26公顷，占建设用地总量的25.13%，城镇规模小、数量少，农村居民点面积大、分布散而广，整理难度较大。

另外，工业园区、风景旅游区和城镇建设用地缺乏规划，出现了用地布局混乱、功能划分不清的问题。

（三）城镇、工矿企业建设混乱，局部地区生态安全下降

随着经济的快速发展，全县城镇、集镇建设规模迅速扩大，工矿企业迅猛发展，但由于规模、资金、技术、管理等方面的原因，导致城镇、集镇发展缺乏规划，基础设施难以配套，用地无序扩张；工矿企业不作环境评价，盲目上马，缺乏污水处理、环境治理的措施，扩大了大气、水、土壤污染范围，降低了环境自净能力。

此外，交通、水利建设和开矿、采石、挖沙等活动的不断增多，造成地表土地破坏、水土流失、塌陷、泥石流、山洪等现象日益严重，导致这些地区生态安全受到严重威胁。

四、土地开发利用潜力

（一）土地开发整理复垦潜力

全县待土地开发整理复垦区面积35312.95公顷，可新增耕地2308.57公顷。

其中：

农用地待整理面积32864.81公顷，可新增耕地1080.31公顷；村庄待整理面积1423.04公顷，可新增耕地382.64公顷；待土地开发面积881.21公顷，可新增耕地732.22公顷；待土地复垦面积143.89公顷，可新增耕地113.40公顷。

（二）建设用地集约利用潜力

全县有存量建设用地47.9公顷，主要为废弃工矿、各乡镇的村礼堂和受自然灾害影响空置的村庄用地，其中可调整利用的土地面积35.20公顷。

第三节上轮规划实施评价

绥宁县土地利用总体规划（1997～2010年）以1996年为规划基期年，2010年为规划目标年。

上轮规划主要控制指标：

全县新增建设用地2324.90公顷，新增建设用地占用耕地333.30公顷，土地开发整理复垦增加耕地1520.80公顷，到2010年耕地保有量为24321.60公顷，基本农田保护面积18226.00公顷。

至2005年，主要规划指标中新增建设用地325.47公顷、新增建设用地占用耕地56.99公顷、土地开发整理复垦增加耕地48.24公顷、耕地保有量为29293.47公顷、基本农田保护面积18226.00公顷，分别完成规划目标的14.00%、56.99%、3.91%、120.44%和100.00%。

上轮规划实施取得的成就：

一是为实施土地用途管制提供了直接依据，二是强化了对耕地特别是基本农田的保护，三是建设用地规模和范围得到一定程度的控制，四是生态环境得到了改善。

上轮规划不足：

一是规划的弹性不足；二是规划编制时技术准备不足，规划手段落后，信息化水平低；三是对规划的预期不足，指标有余但建设用地布局欠合理，可操作性不强；四是规划实施政策激励机制不健全；五是社会公众参与度不高。

第四节面临的形势

一、区域发展战略的实施给县域经济发展带来了良好的发展机遇

随着国家中部崛起、西部大开发和湖南省大湘西开发等战略的实施，国家、省、市加大了基础设施的投资力度，如邵怀高速的建成，包茂高速、洞新高速、衡邵怀铁路的新建将大大改善绥宁县的交通条件，特别是“泛珠三角”区域合作框架的构建，珠三角地区经济进入了新一轮产业结构升级和转移阶段，其向中西部产业转移的速度和力度必将加快，这给位于湖南省西南部的绥宁提供了难得的发展机遇，同时也必然造成土地资源、生态环境等方面的压力。

特别是绥宁具有良好的生态环境优势，作为省级区域优良的生态屏障，需要在发展的同时正确处理好与保护资源和环境的关系,要求县域的土地利用结构调整符合加快经济发展和结构优化的需求，适应城镇化发展和基础设施建设的需要，加强土地生态环境保护，不断促进土地利用结构的优化，努力将其打造成为中国南方的生态保护示范县。

二、县域经济的快速发展给土地利用提出了新的挑战

根据区域发展战略，绥宁应抓住享受“比照少数民族自治县经济待遇”、“比照省扶贫开发重点县待遇”、“纳入中部地区比照西部大开发政策实施范围”的机遇，结合县域发展条件和经济发展现状，以科学发展观为统领，实施生态立县、人才兴县、旅游活县等战略，推动县域经济快速发展。

随着诸多优惠政策的落实和战略举措的实施，一方面将极大地促进绥宁县经济社会的快速发展，另一方面也将对其土地利用产生直接影响。

主要表现在：

一是随着城镇化水平的提高，城镇服务设施建设势必加快，城镇用地将快速增长，尤其是“一城三线六点”为中心辐射范围内的城镇；二是工业经济的高速发展，工业园区建设成为必然选择，如正在规划中的大寨、袁家团、白洋田工业组团将带来工矿用地量的迅速增加；三是未来大规模的交通基础设施，特别是“邵靖”铁路、“包茂”高速公路、“怀邵衡”铁路、“永乐”高速公路等重点项目建设，使交通用地压力剧增；四是社会主义新农村建设的推进，农业结构调整步伐势必加快，中心集镇和中心村建设用地也将增加。

面对这种既要保障经济快速发展，又要有效地保护好耕地特别是基本农田的严峻挑战，如何统筹规划，正确处理好土地利用中的重点和难点问题就显得尤为重要。

第三章指导思想与规划目标

第一节指导思想

以科学发展观为统领，按照严格保护土地资源、保障科学发展用地和高效集约利用土地的要求，正确处理当前与长远、局部与整体、需要与可能、经济发展与环境保护的关系，加强宏观调控，转变用地观念，创新用地模式，注重保护耕地和基本农田，严格控制建设用地规模，把土地利用推向科学合理、集约高效和可持续发展的轨道，促进全县经济社会又好又快发展。

第二节土地利用战略

根据未来经济发展对建设用地的需求，绥宁县土地利用将采取“统筹协调，集约高效，保耕优构，生态涵养，持续发展”的思路，切实保护耕地特别是基本农田，合理控制建设用地规模，注重土地生态系统建设，提高土地集约节约利用水平；以信息化技术应用为手段，以法律法规建设为保障，优化土地利用结构，实现土地资源的合理利用，构建资源节约、环境友好、社会和谐型土地利用新模式。

一、切实保护耕地特别是基本农田

认真贯彻落实“十分珍惜和合理利用每一寸土地，切实保护耕地”的基本国策，把基本农田加护放在首位，严格控制建设占用耕地，保持建设占用耕地占补平衡；积极改造中低产田，保障粮食安全，通过土地整理、兴修水利等措施，不断提高耕地的质量和生产能力。

二、保障科学发展用地，促进经济快速发展

按照全面、协调、可持续发展的要求，合理安排非农业建设用地和生态环境保护用地，重点保障中心城区、产业集聚区、重点镇和能源、交通、水利等基础设施用地，优化土地利用结构和布局，促进经济发展与人口、资源、环境相协调。

三、以节约集约用地为核心，提高土地利用效率

以建设资源节约型社会为目标，严格执行建设用地定额标准，完善节约集约用地的奖惩机制，走新型城镇化和工业化道路，提高土地利用效率，推动土地利用方式由外延扩张向内涵挖潜、由粗放低效向集约高效转变，引导和促进经济发展方式的转变。

四、优化土地利用结构与布局，统筹城乡一体化发展

从实现城乡统筹、部门协调的要求出发，优化城乡和各类用地的土地利用结构和布局，促进城镇化、工业化和城乡一体化健康发展。

在保护耕地和保障基础设施用地需求的前提下，统筹兼顾，协调各方面的用地需求，处理好农业与非农业以及各业内部的用地关系，做到地尽其用。

五、保护和改善生态环境，促进人与自然和谐发展

按照建设环境友好型社会的要求，切实加强对生态功能用地和重要自然、人文景观的保护，积极开展国土综合整治，加大对水土流失、土地污染的防治力度，提高土地资源可持续利用能力，不断改善人居环境，建设“宜居绥宁”，促进人与自然和谐发展。

第三节规划目标

一、耕地保护目标

严格控制建设占用耕地，坚持非农建设占用耕地“占一补一”制度，积极开展土地开发整理与复垦。

规划至2010年耕地保有量不低于21927.00公顷，2020年耕地保有量不低于21984.00公顷。

严格执行基本农田保护制度，调整基本农田布局，确保规划期间基本农田面积不低于18156.00公顷。

二、建设用地目标

规划期内，合理安排全县非农业建设用地，优先安排中心城区、产业集聚区用地，重点保障交通水利、重点乡镇、新农村及旅游设施用地，合理安排村镇用地。

⑴建设用地总规模：

到2010年控制在4953.00公顷以内；到2020年控制在5625.00公顷以内。

⑵城乡建设用地规模：

到2010年控制在3794.00公顷以内；到2020年控制在4048.00公顷以内。

⑶城镇工矿用地规模：

到2010年控制在659.00公顷以内；到2020年控制在996.00公顷以内。

⑷新增建设用地规模：

到2010年控制在298.00公顷以内。

三、土地利用效益目标

规划期间，全县土地利用率、土地节约集约利用水平进一步提高，各类建设用地效率明显提高。

土地利用率由2005年的98.06%提高到2020年的98.20%，土地产出率由2005年的0.79万元/公顷提高到2020年的2.13万元/公顷，万元GDP占地面积由2005年的1.27公顷降至2020年的0.47公顷。

四、土地生态环境保护目标

规划期内，积极推进土地综合整治，土地生态环境得到明显改善；加强生态公益林、水源涵养林、自然保护区和森林公园建设，有效防治水土流失和洪涝灾害。

至2010年，森林覆盖率为76%，城镇建设区生态保护用地63.00公顷，城镇人均公共绿地面积为10.00平方米，各类生态保护区面积达到43483.36公顷；至2020年，森林覆盖率为77%，城镇建设区生态保护用地90.00公顷，城镇人均公共绿地面积12.00平方米，各类生态保护区面积达到57977.81公顷。

五、开发整理复垦目标

2010年全县通过土地开发整理复垦补充耕地236.00公顷。

第四章加强耕地保护和基本农田建设

绥宁县是湖南省最大的杂交水稻良种基地，应不断巩固和强化农业的基础地位。

按照保障粮食安全、经济安全、生态安全和社会稳定的要求，严格保护耕地特别是基本农田，推进土地开发整理复垦，努力提高耕地综合生产能力和利用效益。

第一节坚持最严格的耕地保护制度

一、严格落实耕地保护目标责任制

按照《邵阳市土地利用总体规划（2006～2020年）》要求，绥宁县土地利用总体规划到2010年和2020年，耕地保有量分别为21927.00公顷、21984.00公顷。

为切实落实耕地保有量目标，继续将耕地保护目标纳入政府领导任期目标考核的内容，逐级签定目标责任书，通过建立县（市）、乡（镇）、村、组、户五级耕地保护责任体系，把保护耕地面积和质量作为考核的重要依据。

二、严格控制非农建设占用耕地

按照不占或少占耕地、促进节约集约用地的原则，强化对全县城乡各类建设占用耕地的控制和引导，通过执行供地政策、落实项目用地控制指标、严格市场准入条件等措施，从源头上减少非农建设对耕地的占用。

加强建设项目选址和用地合理性评价与论证，把耕地减少占用作为选址方案评选的重要因素，确需占用耕地的应尽量占用等级较低的耕地。

2006～2010年，全县建设占用耕地规模必须控制在147.30公顷以内。

三、严格落实耕地补充任务

规划期内，通过积极推进耕地和农村居民点整理、适度开发宜耕后备土地资源、开展砖瓦窑场等工矿废弃地复垦等途径加大耕地的补充力度，切实落实补充耕地任务。

执行对项目建设占用和补充耕地的质量评价制度，确保不因建设占用造成耕地质量下降。

鼓励剥离建设占用耕地的耕作层，并在符合水土保持要求的前提下，用于新开垦耕地和基本农田建设。

到2010年，全县通过土地整理开发复垦补充耕地面积不得低于236.00公顷。

四、强化基本农田保护

（一）严格落实基本农田保护指标

规划期内绥宁县基本农田保护面积必须保持在18156.00公顷以上，确保基本农田质量有提高。

（二）加大基本农田监管力度

在建立五级保护体系、签订责任书、明确责任等耕地保护措施的基础上，强化监管力度，扩大监管队伍，在所有基本农田保护区设立标示牌，实行举报奖励机制，让广大群众参与到基本农田监管工作中，全民动员，共同保护基本农田。

加大卫星遥感技术的宣传，杜绝一些人的侥幸心理，把违法占用基本农田现象遏制在萌芽状态。

（三）严格执行基本农田保护制度

加强涉及占用基本农田的建设用地审查，严禁城镇村建设占用基本农田。

符合法定单独选址的国家和省、市基础设施重点建设项目因选址特殊，无法避让基本农田的，在用地预审和审查报批前，必须报国务院批准。

严格执行基本农田保护制度，禁止占用基本农田进行绿色通道、绿化隔离带和防护林建设；禁止以农业结构调整为名在基本农田内进行挖塘养鱼、畜禽养殖及其他破坏耕作层的生产经营活动；禁止临时工程用地和其他各种活动对基本农田耕作层造成永久性破坏。

第二节积极推进土地开发整理复垦

一、逐步推进土地整理

（一）全面推进耕地整理

按照建设现代农业、稳定发展粮食生产的要求，以建设高标准基本农田为目标，加大对耕地整理力度，加强小型农田水利建设，以提高耕地质量、增加有效耕地面积、增强耕地排灌和防灾减灾能力。

到2010年，通过耕地整理全县补充耕地面积为17.32公顷。

其中武阳、李熙桥、白玉、黄土矿、唐家坊、长铺子、鹅公、东山等乡镇为耕地整理的重点地区。

（二）积极推进农村居民点整理

按照依法依规、尊重民意、量力而行、循序渐进的原则，开展迁村并点、村庄整治、退宅还田，加大农村废弃土地和闲置宅基地整理力度，促进农村建设用地节约集约利用，改善农村生产生活条件和农业生态环境。

到2010年，通过村庄整理全县补充耕地面积为56.84公顷。

其中东山、寨市、乐安、瓦屋、长铺子、武阳等乡镇为村庄整理的重点地区。

二、适度开发宜农后备土地资源

在保护和改善生态环境的前提下，合理开发宜农低坡园林地和未利用地。

加强调查评价，按照宜农则农、宜林则林的原则，合理确定土地开发的用途和规模，有计划、有步骤地推进后备土地资源的开发利用，缓解用地矛盾。

到2010年，通过土地开发全县补充耕地面积为143.66公顷，主要集中在武阳、唐家坊、关峡、水口、李熙桥、黄土矿、金屋塘、东山、朝仪等乡镇。

三、大力开展工矿废弃地复垦

积极开展资源调查，摸清全县工矿废弃地的类型、分布和规模。

按照用途适宜、经济可行的原则，统筹规划，合理安排复垦土地的利用方向、规模和时序，在优先安排农业利用的前提下，统筹兼顾恢复土地生产功能、增加耕地数量、改善生态环境等目标要求，鼓励多用途使用。

到2010年，全县通过对废弃砖瓦窑场和废弃的独立工矿用地进行复垦补充耕地面积为18.18公顷，主要分布在党坪、武阳、红岩等乡镇。

第五章节约集约利用建设用地

第一节严格控制建设用地规模

一、加强建设用地总量控制

规划期间，全县建设用地的调控要按照严控增量、盘活存量、管住总量、集约高效的原则，着力调整建设用地结构，保障重点建设项目用地，加大存量建设用地盘活力度，提高土地利用效益，切实推进土地利用向集约型利用方式转变。

到2020年全县建设用地总规模要控制在5625.00公顷以内，其中城乡建设用地总规模控制在4048.00公顷以内。

二、高效配置新增建设用地

按照“有保有压、区别对待”和“新增指标保重点，一般项目靠挖潜”的原则，合理安排各类建设用地增量指标，优先支持城区发展用地及产业集聚区用地，重点保障符合产业发展政策和经济发展需求的重点项目用地，尤其是过境高速公路、铁路、省县两级公路改扩建及水利设施等用地。

对新增建设用地加强规划指导，合理引导将低丘岗地和未利用地开发为建设用地，到2010年，全县新增建设用地规模控制在298.00公顷以内；2020年全县新增建设用地总规模控制在1266.61公顷以内。

三、加大存量建设用地挖潜力度

继续加大对城镇闲置地、空闲地、低效使用和批而未供土地的清查与整合力度，按照法律法规和规划的有关要求，积极引导和推动工矿企业盘活存量土地，提高土地集约利用水平。

大力推动农村居民点用地整治，挖掘农村建设用地潜力，扩大发展空间。

第二节优化城镇工矿用地布局

一、严格控制城镇工矿用地规模

坚持以工业化推动城镇化，强化城镇产业支撑，合理安排城镇工矿用地规模、布局与时序。

积极推动土地有偿使用，探索土地出让的合理年限，针对不同类型工业企业特点及发展周期，试行土地租赁制，逐步完善土地市场管理，控制盲目扩张。

到2010年增加城镇工矿用地规模104.23公顷，2020年增加443.03公顷。

二、优化城镇内部用地结构

根据城镇性质、资源条件等自身特点，调整优化居住、商业、工业、公共服务、基础设施、卫生环保、生态保障