珠海万山海洋开发试验区桂山镇.docx
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珠海万山海洋开发试验区桂山镇
珠海市万山海洋开发试验区桂山镇
土地利用总体规划
（2010-2020年）
（备案稿）
珠海市万山海洋开发试验区桂山镇人民政府
二○一○年十二月
目录
前言1
第一章规划总则3
一、规划指导思想3
二、规划编制原则3
三、规划范围4
四、规划期限4
五、规划依据4
第二章区域概况及土地利用现状6
一、区域概况6
二、土地利用现状及问题7
第三章土地利用目标10
一、区域土地利用定位10
二、土地利用总体目标10
三、主要调控指标11
第四章土地利用结构与布局调整12
一、农用地12
二、建设用地12
三、其他土地13
第五章主要用地安排14
一、城镇与农村居民点用地控制14
二、基础设施建设用地保障14
三、围填海工程15
四、土地生态建设与环境保护16
第六章土地利用分区及管制18
一、土地用途分区与管制18
二、建设用地分区与管制19
第七章近期用地安排21
一、农用地近期安排21
二、建设用地近期安排21
第八章规划实施保障措施22
一、制度管理措施22
二、弹性管理措施22
三、技术管理措施23
四、法律管理措施23
附表24
附图30
前言
桂山镇位于广东省珠海市东南部，是万山海洋开发试验区的政治、经济、文化中心。
桂山镇由22个大小岛屿及800多平方公里的海域组成，桂山岛是桂山镇政府所在地。
桂山岛群地处港、澳、深、珠之间的近海海域，大西、大濠等六条国际航道贯穿其中，著名的珠江口国际锚地设在其间，与香港迪斯尼乐园咫尺相望。
桂山镇中转仓储资源、旅游资源和渔业资源十分丰富。
桂山镇地处广东省珠海市东南海岛万山海洋开发试验区界域内，是珠海市万山海洋开发试验区的政治、经济、文化中心。
相对于万山海洋开发试验区其他镇，桂山镇城镇化水平较高。
桂山镇既靠香港，又临澳门，地理位置和港口条件优越，对外交易频繁，经济较发达。
该镇经济以渔业为主，也有部分工业，主要是采石，渔网加工等。
水产业则以捕捞为主，近年网箱养鱼较盛。
桂山岛是珠江口海上航运的重要门户，各主要水道的交会中心。
长远的发展方向是国际性的货物运输中转仓储区、水产基地和旅游度假等产业。
作为珠海市最边远的一个海岛镇，桂山镇需要在谋求自身发展的同时又能保持与珠海市、特别是万山海洋开发试验区的土地资源利用方面的协调，合理制定各类用地指标；另一方面，作为珠海市万山海洋开发试验区辖下边远的一个海岛镇，桂山镇在万山海洋开发试验区“物流强区、旅游旺区、渔业稳区”发展战略中发挥着重要的作用。
土地是一切经济活动的载体，必须对桂山镇的土地进行契合万山海洋开发试验区发展战略的前瞻性统筹安排，才能为万山海洋开发试验区社会经济实现跨越式发展奠定坚实的土地资源支撑。
同时，为全面落实科学发展观，改变传统的土地利用模式，贯彻节约和集约用地、严格保护耕地的根本指导方针，真正在土地利用上实现“五个统筹”，促进资源节约型、环境友好型社会的建立，实现经济社会全面、协调、可持续发展，珠海市万山海洋开发试验区桂山镇人民政府组织编制了《珠海市万山海洋开发试验区桂山镇土地利用总体规划（2010-2020年）》。
本规划强调以供给制约和引导需求，统筹兼顾、合理安排各业用地，实现建设占用农用地与开发、复垦、整理挂钩，实现土地利用方式的根本转变，促进土地资源的节约集约利用和优化配置，更有效地开发、利用、保护、整治土地资源，实现土地资源的永续利用。
需要特别说明的是，由于桂山镇岛屿众多，村级行政界限不明确，故本规划文本没有村土地利用控制相关内容。
第一章规划总则
一、规划指导思想
贯彻党中央和国务院关于土地参与宏观调控的指示精神，在空间上落实科学发展观和“五个统筹”的战略思想；立足全镇社会经济发展、城镇建设和产业布局的调整方向，以加强土地保护的同时，有效保障城镇建设和产业发展建设用地供给为总体目标，合理配置土地资源，优化土地利用结构，提高土地利用率，实现社会、经济、生态效益的同步发展，促进桂山镇资源节约型社会和环境友好型社会建设；贯彻节约集约用地方针，正确处理建设和保护的关系，切实保护耕地和土地生态环境，促进土地资源的可持续利用。
二、规划编制原则
（一）依法编制
规划编制遵循《中华人民共和国土地管理法》、《广东省土地利用总体规划条例》等相关法律、法规和规章的规定，符合国家及广东省有关土地管理法规的要求。
（二）统筹兼顾
规划编制结合桂山镇实际，综合平衡各类用地需求，适应桂山镇产业结构调整的需要，合理调整和优化土地利用结构，优先保障重点产业、重点区域的用地需求，妥善处理全局与局部、当前与长远的关系，以规划有效引导和确定各类用地布局，统筹安排土地利用。
（三）规划衔接
规划编制在确定土地利用政策、规划目标、主要指标、土地利用布局与用途分区过程中，注重与上级规划的协调和衔接。
在土地利用规模和空间布局、重大项目布局安排、生态环境保护等方面注重与相关规划充分协调。
（四）公众参与
规划编制采取多种形式，广泛听取政府、部门、专家和社会公众对规划目标、方案、实施措施等的意见和建议，保证规划的可行性和可操作性。
三、规划范围
本规划范围为桂山镇所辖全部土地，土地总面积为1151.0公顷，在本区域范围内进行的一切土地利用活动均应符合本规划。
四、规划期限
本规划以2009年为基期，近期目标年为2015年，规划目标年为2020年。
五、规划依据
（一）法律法规
1、《中华人民共和国土地管理法》（2004年8月28日）；
2、《广东省土地利用总体规划条例》（2008年11月28日）；
3、其他相关法律法规。
（二）行政规章和规范性文件
1、《土地利用总体规划编制审查办法》（中华人民共和国国土资源部令，第43号）；
2、《关于印发〈广东省各级土地利用总体规划审查审批办法〉的通知》（粤国土资规保发〔2009〕198号）；
3、《国土资源部办公厅关于印发市县乡级土地利用总体规划编制指导意见的通知》（国土资厅发〔2009〕51号）；
4、《乡（镇）级土地利用总体规划制图规范》（TD/T1022-2009）；
5、《转发国土资源部关于加强市县乡级土地利用总体规划成果核查工作的通知》（粤国土资规保发〔2010〕30号）；
6、《关于市县镇级土地利用总体规划修编有关问题指导意见的通知》（粤国土资规划发〔2010〕207号）；
7、《乡（镇）级土地利用总体规划编制规程》（TD/T1025-2010）。
（三）相关规划资料
1、《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008-2020年）》；
2、《广东省国土规划（2006-2020年）》（报批稿）；
3、《珠海市土地利用总体规划（2006－2020年）》；
4、《珠海市国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》、《珠海市城市总体规划（2001-2020）》；
5、《珠海市香洲区土地利用总体规划（2010－2020年）》（送审稿）
6、《珠海万山海洋开发试验区国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》；
7、珠海万山海洋开发试验区土地利用更新调查或变更调查成果；
8、珠海万山海洋开发试验区及桂山镇用地批文及相关用地资料；
9、其他相关规划和计划等。
第二章区域概况及土地利用现状
一、区域概况
（一）地理位置和面积
桂山镇位于广东省珠海市东南部，是万山海洋开发试验区的政治、经济、文化中心。
桂山镇由22个大小岛屿及800多平方公里的海域组成，桂山岛是桂山镇政府所在地。
桂山岛群地处港、澳、深、珠之间的近海海域，大西、大濠等六条国际航道贯穿其中，著名的珠江口国际锚地设在其间，与香港迪斯尼乐园咫尺相望。
桂山镇资源十分丰富，主要有三方面：
一是中转仓储资源。
桂山镇地理位置优越，海岛水深港湾多，适合于建多泊位的深水港口，适宜于发展中转仓储业。
二是旅游资源。
桂山舰登陆点是珠海市的爱国主义教育基地之一；岛西北部的中华白海豚保护区是国家四大自然保护区之一；一年一度的龙舟大赛吸引众多港澳好手前来一显身手；而赶海打鱼，网箱垂钓，渔家灯火等神秘的海岛渔村民俗风情，亦令人流连忘返。
三是渔业资源。
桂山镇海水养殖场是全省最大的海水网箱养殖基地之一，养殖了几十种高档海鲜，目前国内较先进的可升降式深水大网箱养殖试验正在这里进行。
（二）自然条件
桂山镇位处的万山群岛为大陆莲花山脉延伸部分，岛基多为燕山期粗中粒斑状花岗岩，地形主要以丘陵为主，多为200～300米高。
各岛山高陡坡，河谷狭窄，缺少平原。
而且由于风化和侵蚀作用强烈，地表土层浅薄，多裸岩出露，环境的容量较低。
桂山镇有淡水源，西侧水域为珠江口外船只进入伶仃洋的引水检疫及装卸锚地。
桂山镇地处北回归线以南、在南海水域，夏半年受海洋季风影响强烈，冬半年受大陆季风影响较弱，全镇属于南亚热带季风湿润气候。
终年热量丰富，光照充足，夏长冬短，夏少酷热，冬少严寒，温度大，降雨丰沛，雨热同季，干湿季分明。
台风暴雨出现比较频繁，低湿冷寒也时有发生。
根据区累计气温和积温分布，桂山镇年平均气温为22.1度，一月平均气温14.8度，七月平均气温27.9度。
年降水量1849毫米，8-9月多台风。
1-4月多雾季，3月雾日最多。
桂山镇地处万山群岛海洋开发试验区的海上，水文情况复杂，利害同时存在。
（三）社会经济概况
桂山镇地处广东省珠海市东南海岛万山海洋开发试验区界域内，是珠海市万山海洋开发试验区的政治、经济、文化中心。
相对于万山海洋开发试验区其他镇，桂山镇城镇化水平较高。
桂山镇既靠香港，又临澳门，地理位置和港口条件优越，对外交易频繁，经济较发达。
该镇经济以渔业为主，也有部分工业，主要是采石，渔网加工等。
水产业则以捕捞为主，近年网箱养鱼较盛。
桂山岛是珠江口海上航运的重要门户，各主要水道的交会中心。
长远的发展方向是国际性的货物运输中转仓储区、水产基地和旅游度假等产业。
在规划期内，考虑经济开发能力和环境容量，应该是保护优先于开发，为今后的发展留下空间，同时由于国防需要，开发时也应慎重。
二、土地利用现状及问题
（一）土地利用现状
2009年桂山镇土地总面积为1151.0公顷，其中已利用土地面积923.8公顷，水域及自然保留地等其他土地面积227.2公顷，土地开发利用率为80.26%。
2009年桂山镇各项用地现状指标（基数转换后）见附表2。
1.农用地
全镇无耕地、园地、牧草地，农用地全部为林地和其他农用地，面积为483.2公顷，占全镇土地总面积的41.98%。
其中：
林地面积482.8公顷，占土地总面积的41.94%。
其它农用地面积0.5公顷。
占土地总面积的0.04%。
2.建设用地
建设用地总规模为440.5公顷，占土地总面积的38.27％，其中：
城乡建设用地规模为383.8公顷（其中城镇用地和采矿用地分别为134.4公顷和249.4公顷）,占土地总面积的33.35％；交通水利及其他建设用地56.7公顷，占土地总面积的4.93％。
3.其他土地
其他土地面积为227.2公顷，占土地总面积的19.74％，其中水域面积84.4公顷，自然保留地142.9公顷。
（二）土地利用特点
1.林业用地比例大
2009年，桂山镇林地面积482.8公顷，占土地总面积的41.94%，占农用地的99.90%。
2.自然条件好，地理位置优越
桂山镇地处亚热带海洋性季风气候区，光、热、水资源丰富，雨热同期，气候条件优越。
桂山镇海域广阔，海岛众多，有丰富的渔业资源，盛产鱼、虾、蟹、贝等。
桂山镇海岸线长，具有多处天然良港，具备发展临港产业、原材料储运批发及大型油气输送的优越自然条件。
3.土地利用率相对较高，建设用地比例大
2009年桂山镇土地利用率达到80.26%，作为一个海岛镇，其土地利用率相对较高。
桂山镇建设用地面积占已利用土地面积的47.69%，桂山镇建设用地比例也相对较高。
（三）土地利用存在问题
1.宜农土地少，林业立地条件差
桂山镇诸岛都为基岩岛，岛上山高坡陡，多悬崖峭壁，缺少宜农土地，因此该镇几乎没有农业生产，粮食、蔬菜以及其他副食品均不能自给，需从香洲运进以供应市场，岛上居民生活条件较为艰苦，林业也深受地表土层浅薄，基岩裸露的影响，多数岛屿植被稀疏，且以灌木为主。
2.建设用地不足，开发成本高
由于各岛平地不多，经过前些年的开发利用后，已经基本没有可供建设的土地，今后的各项建设用地只能来源于通过填海造地，或利用石料开采场开出的平地。
前者开发难度大，工程艰巨，开发成本较大；后者虽然开发成本不用当地投入，但是因对环境的负面影响较大，只能采用有限度的开发和部分开发、部分绿化保护的方式进行开采，因而可用于建设的土地十分有限。
而且由于石料开采工期较长，近期内也不可能提供很多的土地用于建设。
建设用地不足及开发成本高将是今后海岛建设的主要限制因素。
3.淡水水域面积小，缺乏淡水
在桂山镇，虽然凡是有人居住的岛屿，如桂山岛、中心岛、牛头岛，都有一定的淡水资源，但随着海岛的进一步开发和人口的增多，淡水资源供需矛盾始终是发展海岛经济的制约因素，目前，个别岛屿因生活淡水需要从香洲运来，水费已高达每吨十几元。
第三章土地利用目标
一、区域土地利用定位
随着经济全球化向纵深发展，我国与东盟等周边国家建立更紧密的经济联系，泛珠三角经济区域逐步形成，粤港澳合作不断深入，横琴经济合作开发区的建设，珠海与外界的联系更加紧密，发展潜力巨大。
在此宏观背景下，珠海实施“大港口”、“大物流”和“以港兴市”的发展战略。
而根据《珠海万山海洋开发试验区国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》，十一五期间万山海洋试验区将继续大力实施物流强区、旅游旺区、渔业稳区的发展战略，着力发展中转仓储、海岛旅游、海洋渔业三大支柱产业，加快建设富饶的生态海洋渔业示范区、国际性的滨海旅游区和先进的港口经济区。
作为万山海洋试验区的一个海岛镇，桂山镇地理位置条件优越，中转仓储资源、旅游资源、渔业资源丰富。
桂山镇在土地利用战略上要充分考虑桂山镇的社会经济发展目标以及区域发展功能定位，结合国家、省、市、区宏观政策要求，协调用地、集约与节约用地、保护生态环境，从而保障各项目标的顺利完成。
二、土地利用总体目标
加强土地宏观调控和用途管制，土地利用结构和布局得到合理调整和不断优化，土地利用效益显著提高，为经济社会全面、协调和可持续发展提供土地保障；土地生态环境逐步改善，土地利用率及集约化利用水平得到提高；通过规划控制和经济机制的引导，保障土地的有效供给，提高“解难题，保发展”的能力，保障重点建设项目及其他必要的建设用地；建设用地集约利用水平显著提高，通过调控建设用地的供给，既保障经济增长的需求，又促进经济增长方式转型和资源节约型、环境友好型社会的形成。
三、主要调控指标
（一）耕地和基本农田保护目标
桂山镇无耕地，规划期内上级规划未给桂山镇下达基本农田保护任务。
（二）建设用地控制目标
在保障重点建设项目和基础设施建设用地的前提下，采取有效措施，严格控制建设用地规模。
2009年桂山镇建设用地总规模440.5公顷，到2015年建设用地总规模控制在536.8公顷，2020年建设用地总规模控制在600.9公顷，2010－2020年净增160.4公顷，2010-2015年净增96.3公顷，2016-2020年净增64.1公顷。
其中，2009年城乡建设用地规模383.8公顷，到2015年控制在464.7公顷，2020年控制在518.6公顷，2010－2020年净增134.8公顷，2010-2015年净增80.9公顷，2016-2020年净增53.9公顷。
（三）人均城镇工矿用地控制指标
桂山镇2009年人均城镇工矿用地960平方米，规划期内，土地利用集约水平逐步提高，2015年和2020年人均城镇工矿用地分别控制在620平方米和432平方米。
第四章土地利用结构与布局调整
一、农用地
合理调整农业内部用地结构和布局，加强农地保护和建设，因地制宜发展林业。
2009年，桂山镇农用地483.2公顷，占土地总面积的41.98%，其中林地482.8公顷，占土地总面积的41.94%，其它农用地0.5公顷，仅占土地总面积的0.04%，无耕地、园地和牧草地。
2015年农用地调整为404.2公顷（全部为林地），占土地总面积的34.67％；2020年调整为349.6公顷（全部为林地），占土地总面积29.48%。
规划期内不安排耕地、园地、牧草地和其他农用地。
二、建设用地
2009建设用地440.5公顷，占土地总面积的38.27%；2015年调整为536.8公顷，比2009年增加96.2公顷，占土地总面积的46.03%；2020年调整为600.9公顷，比2009年增加160.4公顷，占土地总面积的50.68%。
其中：
（一）城乡建设用地：
2009年城乡建设用地383.8公顷，占土地总面积的33.35％；2015年调整为464.7公顷，占土地总面积的39.85％，比2009年增加80.9公顷；2020年调整为518.6公顷，占土地总面积的43.73％，比2009年增加134.7公顷。
（二）交通运输用地：
2009年交通运输用地5.9公顷，占土地总面积的0.51％；2015年调整为23.1公顷，占土地总面积的1.98％，比2009年增加17.2公顷；2020年调整为36.2公顷，占土地总面积的3.05％，比2009年增加30.3公顷。
（三）水利设施用地：
2009年水利设施用地4.0公顷，占土地总面积的0.35％；2015年调整为6.0公顷，占土地总面积的0.52％，比2009年增加2.0公顷；2020年调整为6.0公顷，占土地总面积的0.51％，比2009年增加2.0公顷。
（四）其它建设用地：
主要包括风景名胜设施用地和特殊用地，2009年桂山镇其它建设用地46.8公顷，占土地总面积的4.07％；2015年调整为43.0公顷，占土地总面积的3.69％，比2009年减少3.8公顷；2020年调整为40.2公顷，占土地总面积的3.39％，比2009年减少6.6公顷。
三、其他土地
2009年桂山镇其他土地227.2公顷，占土地总面积的19.74%；2015年调整为260.0公顷，占土地总面积的21.65%，比2009年增加32.8公顷；2020年调整为305.1公顷，占土地总面积的24.30%，比2009年增加77.9公顷。
第五章主要用地安排
一、城镇与农村居民点用地控制
（一）城镇用地控制
规划期末，桂山镇城镇用地控制在518.6公顷，占土地总面积的41.30%。
人均城镇用地432平方米。
（二）农村居民点用地控制
2009年桂山镇无农村居民点用地，规划期内不安排农村居民点用地。
二、基础设施建设用地保障
根据《万山海洋开发试验区国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》，桂山镇将重点加强海岛交通及城镇供电、供水等基础设施的建设，同时利用海岛丰富的风力资源条件大力发展能源设施建设项目。
规划期内，重点项目累计建设总规模275.37公顷。
其中，新增建设用地规模60.8公顷，不占用耕地。
（一）交通运输建设项目
重点建设桂山港及桂山岛成品油码头、中燃桂山油库多点系泊码头改造工程、滨海大道北、滨海大道南、桂海路、中心洲路等项目。
（二）能源设施建设项目
规划期间重点建设桂山岛风力发电项目、珠海中燃石油有限公司桂山油二期扩建项目、桂山牛头岛和中心洲成品油库等项目。
（三）环保设施建设项目
规划期间，重点建设桂山岛垃圾中转站项目。
（四）水利设施建设项目
规划期间重点建设的水利设施包括桂山岛供水工程、桂山镇十一、十二湾水库、桂山岛水库。
（五）旅游休闲建设项目
规划期内重点建设三角岛旅游项目。
另外，为配合珠三角绿道建设，从2010年开始，桂山镇计划建设绿道约9.1公里。
（六）其他重点建设项目
规划期内重点建设万山海洋科技产业基地。
以上各项目的用地规模、布局及时序安排详见附表6。
三、围填海工程
珠海市是广东省“节约集约用地先行先试”的围填海造地试点之一，作为海岛镇的桂山镇，围填海造地具有一定的优势和便利。
规划期间计划开展的围填海项目包括：
珠海中油桂山油库扩建工程、三角岛旅游开发项目填海工程、桂山镇成品油码头、海水养殖基地及牛头岛场地平整项目，总填海面积104.7公顷。
根据桂山镇围填海项目特点，填海面积中的31.2公顷划入允许建设区，其余73.5公顷划入限制建设区。
围填海项目的用地规模、布局及时序安排详见下表。
表5-1桂山镇围填海规划项目表单位：
公顷
序号
项目名称
项目位置
项目实施时间
围填海面积
纳入允许建设区面积
1
珠海中油桂山油库扩建工程
桂山岛三湾
近期
8.0
8.0
2
牛头岛场地平整项目
牛头岛西面、东面荷包湾
近期
44.2
14.0
3
三角岛旅游开发项目填海工程
三角岛南面与细碌岛之间
近期
43.3
-
4
海水养殖基地
桂山岛与枕箱尾之间
近期
8.1
8.1
5
桂山镇成品油码头
近期
1.1
1.1
合计
104.7
31.2
四、土地生态建设与环境保护
（一）构建生态良好的土地利用格局
按照建设环境友好型社会的要求，协调土地利用与生态建设，保障生态安全，促进经济社会可持续发展和生态环境良性循环。
建设以大面积、集中连片的林地绿心、绿道绿带为主体的土地生态安全屏障，协调配置生产与生活用地，逐步形成功能互补的土地生态空间布局。
保护生态用地。
保持天然林地等生态用地的基本稳定，积极培育人工林地，防止土地生态破坏，保障区域健康发展必需的生态用地，防止工农业生产破坏土地生态环境。
协调建设用地与生态用地的比例，加强生态环境保护，建设生态文明，促进人海、人地和谐，确保生态环境的改善和人民群众饮水安全，保障全镇土地的生态安全。
（二）转变经济发展模式，保护海洋生态环境
深化科技兴海战略的实施，推进海洋经济从产业形态单一、粗放型向产业结构合理、科技含量高、低能耗、高效益的海洋绿色循环经济转变，向“生态立区”、“渔业稳区”、“旅游兴区”和“科技强区”目标迈进。
加强海岛旅游基础设施建设，积极发展海岛生态休闲旅游产业。
依靠科技优化渔业产业结构，充分利用辖区岛多、岸线多、海湾多、中浅海海底沙泥多、海水盐度相对稳定、各主要岛屿人工鱼礁区已建成的特点，推行生态立体养殖模式，保护海洋生态环境。
积极引进新能源开发项目，如太阳能、风能、潮汐能综合利用项目，风光互补路灯项目，缓解海岛能源紧张，促进海岛经济社会可持续发展。
（三）加强生态环境质量监测与监督，积极建设与修复生态环境
建立生态环境质量评价和监督制度，加强环境监测与监督工作。
继续推进人工鱼礁建设，在主要岛屿周边500米区域内普遍建设人工鱼礁，不断改善近岛渔业生态环境。
有计划、分步骤地复垦历史上形成的采石厂、采矿废弃地，及时、全面复垦新增工矿废弃地，积极修复受破坏的生态环境。
（四）严格执行万山海洋开发试验区管理规定，保护环境
严格执行珠海市万山海洋开发试验区管理规定，任何单位、个人均不得在试验区的海域和岛屿上从事下列行为：
未经公开招标、拍卖方式获得经营权而擅自开采沙、石；砍伐树木、狩猎、破坏景观石；在水产养殖区、重要渔业水体及其他有特殊价值水体区域内设排污口。
鼓励和支持有利于海洋资源的生态环境保护的海域使用项目，禁止改变海域属性、影响海域生态环境的海域使用项目。
第六章土地利用分区及管制
一、土地用途分区与管制
为提高城乡用地效率，优化城乡用地结构，本规划将镇域范围内的土地根据其主要功能以及今后发展方向、土地利用类型和管理措施的差异性，按照土地用途管制的要求，划分为林业用地区和城镇建设用地区，并制定相应的管制规则
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