建设桂林国家旅游综合改革试验区.docx

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建设桂林国家旅游综合改革试验区

建设桂林国家旅游综合改革试验区

设立“国家旅游综合改革试验区”是中央为了加快旅游业发展,培育旅游业成为国民经济的战略性支柱产业的战略举措,也是在社会经济发展新形势下,进一步深化改革、加大开放的必然选择。

桂林国家旅游综合改革试验区的建设应以旅游产业为主导,关联产业综合配套改革,进而带动全市经济社会各项事业全面协调发展,试验区建设是一项复杂的政治经济系统工程,必须坚持以科学发展观统领桂林国家旅游综合改革试验区建设的全过程。

　　一、国家旅游综合改革试验区设立的背景分析　　

　　随着改革的深入、社会的进步和经济的发展,中国改革开放的内容由原来的单项改革转为政治、经济、生态、社会、文化和民生等多层次的综合配套改革,改革的重点转为更深层次的制度创新和体制机制综合配套改革。

　　在这样的背景下,2005年6月21日,国务院批准上海浦东新区进行完善社会主义市场经济体制的综合配套改革试点；2006年5月26日,国务院正式批准天津滨海新区成为国家综合配套改革试验区；2007年6月,经国家发展和改革委员会报请国务院同意,重庆市和成都市正式成为全国城乡统筹综合配套改革试验区；2007年12月,经国家发展和改革委员会报请国务院批准,武汉城市圈和长株潭城市群成为“全国资源节约型和环境友好型社会”综合配套改革试验区。

至此,国家综合配套改革试验区在全国第一阶段的布点工作已经完成。

这些国家综合配套改革试验区都肩负着深化改革开放和探索区域经济发展模式的双重任务。

　　随着我国工业化、城镇化的快速发展,日益增长的大众化、多样化消费需求为旅游业发展提供了新的机遇。

为了加快旅游业的发展,2009年12月1日国务院发布了《国务院关于加快发展旅游业的意见》（国发[2009]41号）,文中指出旅游业资源消耗低,带动系数大,就业机会多,综合效益好。

要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,深入贯彻落实科学发展观,进一步解放思想,深化改革开放,加强统筹协调,转变发展方式,提升发展质量,把旅游业培育成国民经济的战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业。

　　2009年12月7日国务院发布了《国务院关于进一步促进广西经济社会发展的若干意见》（国发[2009]42号）,文件要求广西积极发展消费性服务业,要发展一批旅游强县和特色旅游小城镇,要加强重点旅游景点景区基础设施建设,明确提出“建设桂林国家旅游综合改革试验区”。

这是“国家旅游综合改革试验区”首次在国务院发布的文件中被提及。

　　国务院之所以选择桂林建设“国家旅游综合改革试验区”,笔者认为有两方面的原因,一是桂林的旅游资源要素禀赋在全国具有代表性,甲天下的山水自然风光,贯穿历史的文化遗产和著名的风景名胜古迹是构成一个旅游城市的主要代表性资源。

解决好发展旅游与保护自然资源和保护历史文化遗产也是当前旅游业发展亟待解决的问题。

二是桂林虽然是中国最早对外开放的旅游城市之一,但是桂林的旅游发展已经不能适应人民群众日益增长的多层次、个性化的旅游消费需求,有变革的空间和深化改革必要。

　　二、国家旅游综合改革试验区含义浅析　　

　　“国家旅游综合改革试验区”是个全新事物,是2009年12月7日国务院发布的42号文件首次提出的。

社会各界人士就“桂林国家旅游综合改革试验区”的建设提出了很多很好的意见和建议。

但是,到目前为止,还没有专家学者就这个问题进行深入的研究,对国家旅游综合改革试验区的概念还没有统一的界定。

根据有关文献资料,借助已经设立的7个“国家综合配套改革试验区”的任务内容,参照国家自然科学基金“国家综合配套改革试验区研究”课题组对国家综合配套改革试验区概念的界定,我们可以把“国家旅游综合改革试验区”理解为:

顺应经济全球化趋势和完善社会主义市场经济体系的内在要求,在科学发展观指导下,国家所建立的以制度创新和体制改革为主要动力,以旅游业为主导的关联产业全面系统性的配套改革,以先行试验一些国家重大改革开放措施,把旅游业培育成国民经济的战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业的试验区。

　　可以从三个层次来理解国家旅游综合改革试验区,第一,从“国家层面”讲,国家旅游综合改革试验区要对全国旅游产业发展起到“示范和带动”作用；第二,从“综合改革层面”看,改革创新不仅仅局限于旅游产业,而是以旅游为主导,关联产业综合配套改革的系统性工程,需要处理好与其关联产业之间的交互关系,以实现区域经济和社会事业的全面协调发展；第三,“试验区层面”指综合改革的“先行、先试”在整个区域着眼于“制度创新”,以立为主,以体制机制全面改革的方式推进建设。

　　设立国家旅游综合改革试验区是源自旅游业发展内在要求的制度创新,政策优势只能是启动发展的最初动力,能否获得全面突破和持续发展,取决于试验区自身在改革试验过程中是否真正得到了核心优势。

以往的改革试点是“政策优惠牵引,开放搞活拉动”的初级循环,过分地依赖政策的势能差和开放的时间差,是一种“外来型”的发展模式,国家旅游综合改革试验区的建设强调“内源式”科学发展模式,不会依赖于特殊的优惠政策,而侧重于自主创新的历程,“先行先试”的提出和运用都以区域自身的制度创新为依托,不侵害其他区域的资源和要素,而且要示范和带动周边地区乃至全国旅游业的发展。

　　三、桂林国家旅游综合改革试验区建设内容探讨　　

　　桂林建设国家旅游综合改革试验区,肩负着配套改革试验、推广和普及的艰巨任务,我们要认真学习、仔细研究、科学谋划,集思广益、共同探讨建设方略,笔者提出的试验区建设工作重点、发展目标和要完成的主要任务只是粗浅观点,希望起到抛砖引玉的作用。

（一）桂林国家旅游综合改革试验区建设的重点

　　1.重点突破综合改革

　　从改革开放初期的两个试点城市到后来确定的14个沿海开放城市,从上海浦东新区开发建设到海南建省改革开放,在整个制度变迁完成之后,之所以还要在上海浦东新区、天津滨海新区、深圳特区、重庆市和成都市、武汉城市圈和长株潭城市群设立国家综合配套改革试验区,是要在经济全球化条件下和新的经济格局下提升国家的整体竞争力。

从国家发改委批复云南省旅游综合改革规划方案,到国务院发布文件进一步促进海南国际旅游岛建设,再到提出建设桂林国家旅游综合改革试验区,体现了国家由全方位配套改革向产业综合改革的战略调整。

桂林市应以此为契机,以旅游业改革为突破口,对与其相关的旅游中介服务业、交通运输业、餐饮酒店业、景点景区管理业、商品交易及物流服务业等行业进行综合配套改革,以促进桂林市经济社会事业全面协调可持续发展。

　　2.制度创新让旅游业既富民又强市

　　旅游业富民不强市在全国各旅游城市普遍存在,是一个难以解决的共性难题。

国家旅游综合改革试验区给了我们攻克这样一些全国共性难题,解决深层次矛盾的先行先试权,我们应该探索改革现行体制机制,创新旅游管理体制和经营模式,使发展旅游既能富民又能强市。

　　3.坚持科学发展统筹兼顾保护漓江与发展旅游

　　漓江是桂林的母亲河,是桂林旅游的精髓,给广大游客和市民带来了无穷的欢乐和喜悦。

发展旅游和保护漓江要统筹兼顾,漓江是人类共同的自然遗产,保护漓江是我们义不容辞的责任,正如国家副主席习近平所说,保持漓江生态良好“兹事体大”。

我们必须坚持科学发展观解决好发展旅游与保护漓江等山水资源的问题。

（二）桂林国家旅游综合改革试验区建设目标

　　综合配套改革试验与一般的改革试验不同,特别强调改革政策制定过程中的整体性原则,是一项复杂的社会系统工程。

桂林国家旅游综合改革试验区的建设要积极探索对制约旅游、经济、社会和政治发展的一些重要领域和关键环节进行改革试验,通过先行先试,逐步形成“市场-社会-政府”三者良性互动的制度架构,最终构建起“经济市场化、政治民主化、法制健全化、社会和谐化,资源节约型和环境友好型”的新型社会发展模式。

　　（三）桂林国家旅游综合改革试验区建设主要任务

　　中央设立“国家旅游综合改革试验区”不是简单的政策倾斜,而在于能够先行先试一些国家确定的有关对外开放和旅游产业制度创新方面的重大改革举措。

桂林作为国家旅游综合改革试点城市,应当为国家旅游的新一轮改革大胆探索制度创新、信用体系构建和市场监管改革,为全国旅游发展作出应有的贡献。

已经设立的7个综合配套改革试验区由于面临的问题不同,发展阶段不同,综合配套改革的重点也不同,从各个综合配套改革试验区的建设实践分析,它们肩负的主要任务都有相同之处,值得桂林建设国家旅游综合改革试验区借鉴学习。

　　1.旅游体制机制改革

　　旅游是一个关联性很强的产业,除核心旅游业外,关联产业遍布几十个行业部门,旅游业的快速发展对旅游行业管理提出了更高的要求,现有的管理体制已经很难适应旅游产业的发展变化。

探索既符合中国国情又符合旅游行业规律,还能与国际接轨的旅游管理体制和经营模式,尝试旅游管理体制改革和运行机制创新,是建设桂林国家旅游综合改革试验区的首要任务。

　　2.政府管理体制改革

　　各个综合配套改革试验区都把转变政府职能、改革政府行政体制作为中心任务。

桂林旅游综合改革试验区也可以创新政府管理体制,积极探索建立一种互补、高效的政府管理机制,降低行政管理成本。

理顺各级政府的事权和财权,积极稳妥地推进乡镇和街道基层组织的行政管理体制改革,强化基层组织的社会管理和公共服务职能。

减少行政审批事项,建立行政事项的审核公开制度,规范审批程序,优化审批流程,提高办事效率。

　　3.社会管理体制改革

　　如何建立和完善社会管理机制是我国进入新时期所面临的新问题,是构建社会主义和谐社会的核心内容。

目前,桂林应着力解决好景点景区、漓江沿岸的综合治理、综合执法和综合执政问题,形成新的城市管理快速联动机制；强化街道、社会等基层组织的社区管理服务职能,改革街道和社区基层管理体制,充分发挥基层组织的社会管理职能。

　　4.建立创新型社会

　　建立创新型社会是我国转变经济增长方式,贯彻落实科学发展观,提高我国国际竞争力的重要内容。

低碳排放的高科技产业和创意文化产业适合桂林的发展,政府应下大力气建立知识创新公共服务平台,营造知识创新和研发的良好条件,改革高科技人才的管理机制和体制,为自主创新提供有力的人才保障。

　　5.建立法制社会

　　中国的改革已进入到改革上层建筑的阶段,其重要的方向就是建立民主法制社会。

各个国家综合配套改革试验区都把建设法制社会作为最重要的内容之一,把综合配套改革与建设法治社会结合起来,通过立法来巩固改革成果,通过执法和依法行政来转变政府行为和完善社会管理模式。

桂林也应在这方面做大胆的尝试,把建设桂林国家旅游综合改革试验区与建设法治社会有机结合起来,共同推进,协同发展。

　　6.发展循环经济建立两型社会

　　发展循环经济,提高资源利用效率,节约资源和能源,加强生态和环境保护,建立环境友好型经济体系,这既是科学发展观的核心内容,也是转变经济增长方式的根本要求。

在价格、税收、信贷、财政补助等方面建立有利于发展循环经济的约束激励机制,探索制定和实施桂林市资源节约型和环境友好型发展规划。

　　7.改变二元结构加大城乡统筹

　　努力改变城乡二元结构,积极推进城乡一体化进程。

建设社会主义新农村,是新时期党和国家最重要的发展战略之一,也是我国进一步深化改革的最重要任务之一。

大力开展桂林市区、郊区与农村一体化综合改革试点,研究制定规划、建设、土地等领域的一系列改革措施；全面深入改革农村基层管理体制；积极推进农村集体产权制度改革；尝试城乡一体化的教育和医疗体制改革；积极探索建立城乡一体化的就业和社会保障机制。

　　8.土地管理体制改革

　　土地是我国最宝贵的资源,也是桂林最稀缺的资源,加强和完善对土地的宏观管理和统筹规划,既要保障旅游建设用地又不浪费土地。

建立和完善科学的土地价格形成机制和土地市场交易平台,对农村建设用地流转和征地补偿制度进行改革试验。