度中国民用航空政策报告.docx

度中国民用航空政策报告.docx

《度中国民用航空政策报告.docx》由会员分享，可在线阅读，更多相关《度中国民用航空政策报告.docx（49页珍藏版）》请在冰豆网上搜索。

度中国民用航空政策报告

中国民用航空局

２０１１年度

中国民用航空政策报告

民航年度政策白皮书２０１２年５月２５日

前言

２０１１年是“十二五”规划实施的第一年，民航系统坚决贯彻落实党中央、国务院的决策和部署，紧紧围绕科学发展这一主题和转变发展方式这一主线，扎实工作，锐意进取，航空安全形势持续稳定，航空运输和通用航空保持较快增长，运行质量和经济效益得到提升，基础设施建设取得新成绩，结构调整和深化改革迈出新步伐，党的建设和行业文化建设得到加强，实现了“十二五”的良好开局。

民航发展和改革取得的成绩，是行业政策引领、保障作用充分发挥的结果。

坚持政策制定和实施过程的科学、民主和法治化方向，将推动民航强国事业不断向前发展。

第一部分宏观政策篇

深入分析民航发展面临形势，加强民航“十二五”发展的顶层

设计，以全局视角统筹行业发展，明确发展的指导原则和目标，提出促进行业发展方式转变的具体任务和要求，为民航业科学发展、安全发展提供政策支撑，意义重大。

—１—

２０１１年４月，中国民用航空局《中国民用航空发展第十二个

五年规划》正式对外发布１。

民航“十二五”规划，全面回顾了“十一五”民航发展情况，在深入分析“十二五”民航发展面临形势的前提下，明确了“十二五”期间民航发展的指导原则和发展目标，提出了“十二五”发展的五大任务，强调了促进民航发展方式转变以及规划保障措施的具体要求。

民航“十二五”规划提出，“十二五”时期民航要以科学发展为主题，以加快转变发展方式为主线，以保障持续安全为前提，以增强基础保障能力为着力点，以提升发展质量为主攻方向，促进民航长期平稳较快发展，为全面建设民航强国打下坚实基础，基本适应全面建设小康社会需要。

“十二五”时期，民航发展遵循坚持安全第一、积极主动、统筹协调、创新驱动、节能环保五条基本原则。

“十二五”期间，民航发展的主要目标：

一是安全水平稳步提升。

初步建成具有中国特色的行业安全管理体系和运行机制。

到２０１５年运输航空每百万小时重大及以上事故率低于０．２０。

二是保障能力整体提高。

初步建成布局合理、功能完善、层次分明、安全高效的机场体系，运输机场数量达到２３０个以上，大型机场容量饱和问题得到缓解。

空域不足的瓶颈有所缓解，空管保障能力稳步提高，保障起降架次达到１０４０万架次。

三是运输能力显著增强。

到２０１５年运输总周转量９９０亿吨公里，旅客运输量４．５亿人次，货邮运输量９００万吨，年均分别增长１３％、１１％和１０％。

航班

—２—

正常率高于８０％，公众对民航服务基本满意。

四是通用航空快速

扩大。

基础设施大幅增加，作业领域不断扩展，运营环境持续改善，标准体系初步建立，作业量和飞机数量翻番。

五是节能减排全面推进。

能源节约和污染排放控制取得明显成效，吨公里能耗和二氧化碳排放量五年平均比“十一五”下降３％以上，新建机场垃圾无害化及污水处理率均达到８５％。

“十二五”时期民航发展主要指标注：

带［］的数据为５年累计数。

类别

指标

２０１０年

２０１５年

年均增长

业务规模

航空运输总周转量（亿吨公里）

５３８

９９０

１３％

旅客运输量（亿人）

２．６８

４．５

１１％

货邮运输量（万吨）

５６３

９００

１０％

通用航空生产作业（万小时）

１４

３０

１６％

客运周转量在综合交通中的比重（％）

１４．５

１６

－

发展质量

运输飞行百万小时重大事故率

［０．０５］

＜［０．２０］

－

航班正常率（％）

８１．５

＞８０

－

载运率（％）

７１．６

＞７０

－

运输飞机日利用率（小时／天）

９．４

≥９．６

－

吨公里燃油消耗（公斤）

［０．３０６］

＜［０．２９４］

－

保障能力

保障起降架次（万）

６０５

１０４０

１１％

全国民用运输机场（个）

１７５

≥２３０

－

运输机队规模（架）

１５９７

２７５０

１１％

通用机队规模（架）

１０１０

＞２０００

－

航油供应（万吨）

１６００

２８５０

１２％

飞行员数量（万人）

２．４

４

１１％

民航院校在校生（万人）

５．０

６．３

５％

—３—

民航“十二五”规划明确了民航发展的五大任务，即提高航空

持续安全水平、增强运输机场保障能力、建设现代空管服务系统、提升航空运输服务能力以及加快通用航空事业发展。

２０１１年８月，中国民用航空局发布了《中国民航安全生产“十

二五”规划》２。

民航安全生产“十二五”规划的指导思想是以科学发展观统领全局，落实持续安全理念，坚持“安全第一、预防为主、综合治理”的方针，以完善行业安全监管体系为重点，实施“科技兴安”战略，大力提高安全综合保障能力，为民航强国建设提供有力保证。

民航安全生产“十二五”规划坚持“安全第一、预防为主、综合治理”方针，实施持续安全战略，完善行业安全监管体系；推进航空安全法规体系建设，将健全和落实安全规章和标准作为控制行业安全风险的有力措施；完善教育培训体系，打造高素质的专业队伍；加大安全投入，发挥科技对安全的推动作用，加强安全基础设施建设；强化安全信息管理，健全以安全信息为驱动、风险管理为核心的安全管理长效机制。

“十二五”期间，民航的安全目标是：

（１）到２０１５年，按照中国民航航空安全方案，初步建成适合中国国情并满足国际民航组织要求的行业安全体系，实现规章符合性基础上的安全绩效管理；

（２）“十二五”时期，运输航空每百万飞行小时重大事故率在“十一

—４—

五”安全生产目标０．３的基础上降低３０％，即运输航空每百万飞行

小时重大事故率低于０．２；（３）运输航空亿客公里死亡人数好于当前全球平均水平，低于０．００９；（４）生产经营性通用航空每万飞行小时死亡事故率低于０．０９；（５）力争杜绝非法干扰造成的航空器重大事故；（６）控制和减少重大航空地面事故数量和损失。

民航安全生产“十二五”规划确立的主要任务有：

完善行业安全监管体系、完善安全规章标准体系、完善航空安全信息管理、完善专业人才教育培训体系、强化安全技术保障体系、加快适航审定能力建设、完善航空安全保卫系统、完善民航应急工作体系。

为配合民航安全生产“十二五”规划的实施，确定了以下重大项目：

中国民航航空安全方案内审机制建设工程、中国民航安全绩效管理机制建设工程、航空安全监管综合信息系统建设工程、中国民航安全项目建设工程、事故调查能力建设工程、航空人员健康风险管理体系建设工程、民航安全规章标准体系建设工程、安全信息分析能力建设工程、教育培训工程、安全生产保障能力建设工程、新技术研发与应用工程、适航审定能力建设工程、航空安保工程等。

与此同时，中国民用航空局发布了《中国民用航空安全规划纲要（２０１１———２０２０年）》３，确定民航安全工作的目标是：

（一）降低重大事故率：

在２０１１－２０１５年间，运输航空重大及以上事故率低于每百万飞行小时０．２０次；在２０１６－２０２０年间，运输航空重大及以上事故率低于每百万飞行小时０．１５次。

（二）提升系统能力：

到２０２０年，建立起相对完备的中国民航航空安全方案和成熟的行业

—５—

安全体系，以风险管理为手段，以体系监管为核心，以资源配置为

保障，充分发挥企业的安全管理主体职责和政府安全监管职能，实现规章符合性基础上的安全绩效管理，步入人文内涵式管理阶段。

民航发展需要强有力的科技支撑。

“十二五”时期是我国摆

脱国际金融危机影响、加快产业结构优化升级、实现经济发展方式转变的关键时期，也是推进民航强国建设的重要时期，民航业在国家加快转变经济发展方式中的战略作用将日益加大。

民航科学发展和持续安全比以往任何时候都更加迫切地需要坚实的科学基础和有力的技术支撑。

保持民航业平稳较快的增长，建设资源节约型、环境友好型民航，必须依靠科技进步加快民航发展方式转变；参与日趋激烈的国际航空市场竞争，必须依靠科技创新；保障民航持续安全发展，必须依靠科技创新。

为此，民航局发布了《“十二五”中国民航科技发展规划（２０１１年至２０１５年）》４，提出民航科技发展的总体目标：

从中国民航发展的实际出发，健全以政府为主导、企业为主体、市场为导向、产学研相结合的开放式的民航科技创新体系；取得一批拥有自主知识产权和具有重大影响的科技研发成果；完善与生产紧密结合、成果快速转化的科技成果推广应用体系；显著增强民航科技创新能力；稳步提高民航科技进步贡献率；进一步提升民航网络和信息安全水平；促进民航信息技术的全面、快速发展，以科技创新和信息化

—６—

支撑民航强国建设。

围绕“十二五”民航科技发展的指导思想和目标，面向民航科学发展、持续安全和民航强国战略的需要，发挥行业科技的整体优势，集中力量，重点突破，实施“科技创新工程”，提高民航科技创新能力，使科技工作更好的支撑行业发展。

“十二五”民航科技发展的四个主要任务是，完善民航科技计划体系、建立科技创新平台、开展重大项目研究和实施民航信息化工程。

民航局印发《民航业人才队伍建设中长期规划（２０１０－２０２０

年）》５，为民航强国建设提供人才保证和智力支持做出总体部署。

建设民航强国，需要一支全方位多层次、专业化国际化的高素质人才队伍。

人才工作是破解行业发展难题、提升核心竞争力的重要基础。

民航业人才工作的总体目标是：

着眼民航强国建设需要，全面实施重大人才工程和重点平台建设，创新人才培养开发、评价发现、选拔任用、流动配置、激励保障等人才工作机制，培养和造就规模适度、结构优化、布局合理、素质优良的民航业人才队伍，

形成人才辈出、人尽其才的良好局面。

规划分别对民航各级党政人才队伍、民航公务员队伍、民航企

业经营管理人才队伍、民航专业技术人才队伍、民航技能人才队伍建设，提出了具体的发展目标和主要举措。

同时确立了民航重点专业人才培养计划、民航重点区域人才支持计划、民航高层次专家

—７—

队伍建设计划、民航中青年英才培养计划、民航“蓝天学子”培养

计划等重大人才工程。

—８—

第二部分改革开放篇

民航业作为国家战略性先导性产业，在改革开放和经济结构

调整中发挥着十分重要的作用。

民航业持续快速发展，安全监管能力必须与行业发展需要相匹配。

逐步优化结构，扩容增效，是关系全局的重要问题。

民航具有天然的国际性，面对日益激烈的国际竞争和全球化趋势，全行业需要主动应对、积极探索进一步扩大开放，增强国际竞争力的新途径。

—９—

民航局紧紧围绕科学发展的主题和转变发展方式的主线，采

取切实措施，深化改革，调整结构，实现了航空运输稳中向好发展。

民航局引导国航、东航、南航等大型航空公司和北京、上海、广州、成都等大型机场积极实施战略转型，加快构建航空枢纽和完善航线网络。

积极推进联合重组，东航将原中货航、上货航、长城航重组为新的中货航，国航与国泰合资成立新的国货航。

改善机队结构，减少机型种类。

改善企业资本结构，航空公司资产负债率逐步下降。

烟台新机场管理模式改革试点工作取得进展。

深化市场管理改革，实行国内航权和航班网上管理和信息公开。

积极推进价格和收费改革，研究制定国内运价改革方案，以及空管收费改革方案和机场收费并轨方案。

国家对进口航空煤油免征关税。

中航油完成了公司制改革。

民航局和所属单位干部人事制度改革力度

加大，竞争性选拨全面铺开，交流轮岗和挂职锻炼普遍推行。

为适应民航行业持续快速发展和加强民航安全监管工作的实

际需要，根据中央机构编制委员会办公室的批复，民航局在温州、青岛、桂林、三亚、丽江、喀什６个城市增设民航安全监督管理局６。

温州、青岛、桂林、三亚监管局的管辖范围为：

按照民航华东、中南地区管理局授权，负责其所在市行政区域内的民航行业管理；丽江监管局的管辖范围为：

按照民航西南地区管理局授权，负责丽

—１０—

江、迪庆、大理市（州）行政区域内的民航行业管理；喀什监管局的

管辖范围为：

按照民航新疆管理局授权，负责喀什、克孜勒苏柯尔克孜、和田地区（州）行政区域内的民航行业管理。

新增的６个监管局作为相关管理局的派出机构，隶属相关管理局领导。

相关地区管理局可根据实际工作需要，授权相应的省会所在地监管局负责对温州、青岛、桂林、三亚、丽江监管局实施管理。

２０１１年，民航局联合其他３４个部门共同发布了《服务贸易发

展“十二五”规划纲要》７。

强调大力发展服务贸易是贯彻落实科学发展观、转变经济发展方式、推动经济又好又快发展的客观需要，是应对日益激烈的综合国力竞争、适应世界发展大势、掌握发展主动权的必然要求。

服务贸易发展“十二五”规划纲要将航空运输服务确定为服务贸易发展重点领域之一，提出的发展目标是：

完善现有民用航空体系，扩大我国航空运输服务规模，提高服务质量，实现航空运输服务又好又快发展。

到２０１５年，我国国际航空运输市场达到３６０亿吨公里的规模，力争我国承运人份额达到３４％。

为实现上述目标，纲要列举了如下重点工作：

根据我国民航业的发展实际和客观条件，继续按照“积极、渐进、有序、有保障”的原则推进我国国际航空运输市场的开放，分地区、分步骤地开放我

—１１—

国国际航空运输市场；完善航空运输企业参与国际竞争的政策体

系；建立健全公开、公正、公平的国际航权分配管理机制；积极应对单方面基于市场的温室气体减排措施；营造有利于航空租赁发展的政策环境；拓展和优化国际航线网络，提高国际市场占有率。

增加欧美航线航班密度，开辟连接南美、非洲的国际航线；优化配置和利用我国航线资源、空域资源和重点国际机场资源，加强国际航空通道建设，增加枢纽的网络辐射范围和广度，增强门户枢纽集散功能，提高国际国内航班衔接效率，提升国际中转旅客比重；增强我国航空运输企业的国际竞争力；培育具有国际竞争力的大型网络型航空公司；提高我国航空运输企业的国际货运能力，鼓励我国航空货运企业开辟国际航线和与国外物流企业紧密合作，扩展航空货运网络；加强我国枢纽机场建设，培育具有较强竞争力的国际枢纽机场；推动航空物流、航空维修、航空培训等上下游产业链的延伸，加快专业人才培养；完善机场布局，积极发展支线机场，扩大航空运输的服务覆盖面。

—１２—

第三部分法制建设篇

行业法规和标准，是民航业安全发展的制度基础，其建立健全

直接关系我国民航持续安全目标的实现。

目前，我国民航已经基本形成一套完整的法律法规和规章体系，对保障安全起到了至关重要的作用。

在不断完善规章标准的同时，民航局积极探索提升立法质量的途径，开展规章立法后评估是一项有益的尝试。

—１３—

为了规范规章立法后评估工作，总结立法经验，改进立法工

作，推动规章立改废工作，提高立法质量，完善民航法规体系，依据

《全面推进依法行政实施纲要》、《中国民用航空总局规章制定程序规定》，民航局制定了《中国民用航空局规章立法后评估规定》８。

立法后评估是民航规章实施后，根据其立法目的，结合行业管理的需要，按照一定程序和标准，对民航规章的立法质量、实施效果、存在问题及其影响因素进行调查分析和综合评价，并提出相应建议的制度。

遵循客观公正、公开透明、公众参与、注重实效的原则，把握重点，有序推进的原则。

立法后评估应当依据以下标准进行：

（一）合法性，即规章的各项规定是否与上位法一致，尤其是出台了新的上位法或者上位法进行修订的；没有上位法的，是否符合立法精神和原则；

（二）协调性，即与同阶位的立法是否存在冲突，立法本身规定的制度之间是否衔接，配套规定是否完备；（三）合理性，即各项规定是否符合公平、公正原则；是否符合立法目的，所规定的措施和手段是否适当、必要；可以采用多种方式实现立法目的的，是否采用对当事人权益损害最小的方式；法律责任设定是否适当；法规、规章是否适应经济社会发展需要；在相关社会关系调整中是否必需；（四）可操作性，即规定的制度是否有针对性地解决行业管理中存在的问

—１４—

题；规定的措施是否高效、便捷；规定的程序是否正当、简便，易于

操作；规章中提及的配套制度是否完备；（五）规范性，即逻辑结构是否严密；概念界定是否准确，条文表述是否简洁明了；立法用语是否规范；（六）实效性，即是否实现立法预期的效果；规章执行是否造成其他负面影响。

经批准的立法后评估报告应当作为修改或者废止政府规章、完善配套制度和改进行政执法工作的重要依据。

为便于民航行政机关和行政相对人全面把握民航行政管理依

据，民航局公布了《中国民用航空局现行有效规章目录》、《中国民用航空局现行有效规范性文件目录》和《中国民用航空局规范性文件清理目录》９。

此前，民航局根据《国务院办公厅关于做好规章清理工作有关问题的通知》的要求，对民航规章和规范性文件进行了全面彻底的清理。

规章清理工作重点审查了与上位法冲突问题以及规章之间的不协调问题，对于明显不适应经济社会发展要求的、与上位法不一致的以及规章之间明显不协调的规章，采取了相应的处理措施。

规范性文件的清理主要对不符合法律、法规、规章规定，或者相互抵触、依据缺失以及不适应经济社会发展要求的进行了审查和处理。

—１５—

经过清理，民航局共修改、宣布失效或者废止规范性文件２４７

件。

此次清理工作，进一步完善了民航规章体系，理顺了行业管理依据，巩固了民航依法行政工作的基础，为全面推进法治政府建设提供了制度保障。

为加强民航法制工作，便于各单位更好地贯彻执行规章，提高

工作效率，印发了《中国民用航空规章汇编》（２００９－２０１０年卷）１０。

本汇编收集了２００９至２０１０年民用航空局发布并已向国务院法制办公室备案的各项规章。

其中包括民用航空安全信息管理规定（民航局令第１９４号）、大型飞机公共航空运输承运人运行合格审定规则（民航局令第１９５号）、中国民用航空应急管理规定（民航局令第１９６号）、民用航空飞行签派员执照管理规则（民航局令第１９７号）、民用航空情报工作规则（民航局令第１９８号）、民用航空情报员执照管理规则（民航局令第１９９号）、民用航空电信人员执照管理规则（民航局令第２００号）、民用航空空中交通管制员执照管理规则（民航局令第２０１号）、民用航空气象人员执照管理规则（民航局令第２０２号）民用航空气象探测环境管理办法（民航局令第２０３号）、民用航空空中交通管理运行单位安全管理规则（民航局令第２０４号）、《外商投资民用航空业规定》的补充规定（四）（民航局令第２０５号）、《外商投资民用航空业规定》的补充规定（五）（民航局令第２０６号）。

—１６—

为进一步深化民航系统法制宣传教育工作，保障“十二五”民

航发展目标顺利实现，民航局发布了《民航系统法制宣传教育第六个五年规划（２０１１—２０１５年）》１１。

民航系统“六五”普法宣传教育工作的主要目标是：

通过深入扎实的法制宣传教育和法治实践，进一步坚定法治建设的中国特色社会主义方向，提高民航各级行政管理机构依法决策、依法监管、依法行政的能力和水平；进一步增强民航各市场主体的法制观念，提高依法经营的自觉性和主动性；进一步增强民航广大干部职工特别是各级领导干部的法律素养，提高依法办事、依法管理的能力和水平；进一步增强社会公众对民航法律法规的了解，共同依法依规维护民航生产运营秩序。

主要任务有突出学习宣传宪法、深入学习宣传中国特色社会主义法律体系、大力学习宣传民航法律法规、认真学习宣传反腐倡廉法律法规、继续深化“法律进机关、进学校、进企业、进单位”主题活动、深入推进依法治理。

—１７—

第四部分安全监管篇

民航贯彻落实科学发展观，最根本的就是要坚持安全发展。

近年来，全行业坚持安全发展，正确处理安全发展中的各种关系，全面实施持续安全战略，严格落实安全生产主体责任，狠抓关键专业技术人员资质能力建设，不断夯实安全基础，保持了航空安全总体平稳且持续向好的发展态势。

—１８—

———督促落实安全生产主体责任。

民航局下发《关于继续做

好航空安全责任书签订工作的通知》，明确运输航空公司对其分

（子）公司所承担的安全责任以及子公司的安全主体责任，指导各地区管理局继续做好安全责任书的签订，持续监督辖区生产运行单位安全责任落实情况，通过逐级细化、分解安全生产指标，将主体责任落实到生产运行的各个环节，促进了安全考核评价体系的健全和完善，做到安全绩效与经营绩效相结合、过程管理与细节管理相结合、隐患治理与实际效果相结合，有力推动了各项安全工作的落实。

———明确运输机长职责。

为进一步明确机长的有关职责，提高航空安全水平，民航局研究制定了《民用航空运输机长职责》１２。

民用航空运输机长（以下简称机长）是依据中国民用航空规章取得航线运输驾驶员执照，并被航空运输企业聘为机长的飞行员。

机长对当班机组负有管理责任，在其职权范围内发布的命令，民用航空器所载人员都应当执行。

机长应当模范遵守并督促机组人员执行法律、法规、规章和标准，以及被批准或加入的国际公约。

机长发现机组人员不适宜执行飞行任务的，为保证飞行安全，有权提出调整。

机长发现民用航空器、机场气象条件等不符合规定，不能保证飞行安全的，有权拒绝起飞。

飞行中，对于任何破坏民用航空器、扰乱民用航空器内秩序、危害民用航空器所载人员或者财产安

—１９—

全以及其他危及飞行安全的行为，在保证安全的前提下，机长有权

采取必要的适当措施。

机长在民用航空器遇险时，有权采取一切必要措施，并指挥机组人员和航空器上其他人员采取应急措施。

在必须撤离遇险民用航空器的紧急情况下，首先组织旅客安全离开民用航空器；未经机长允许或旅客未完全撤离航空器的情况下，机组成员不得擅自离开民用航空器；机长应当最后离开民用航空

器。

———规范飞行人员执照工作１３。

为规范执照办理工作程序，

统一标准，以及针对特定问题作出说明，民航局对《关于飞行人员

执照有关问题的说明》（２００８年７月１４日）以及管理文件ＭＤ－ＦＳ－２００３－０３《关于飞行院校学生在学习期间申办执照有关问题的通知》（２００３年１２月２６日）进行修订，明确适用于所有中国民用航空器驾驶