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大气污染防治的法律对策研究
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学士学位论文
大气污染总量控制法律制度研究
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二○一四年十二月
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本人呈交的毕业设计论文，是在老师的指导下，独立进行研究所取得的成果，所有数据、资料，均真实可靠。
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大气污染防治的法律对策研究
摘要：
作为人类环境的重要资源，大气虽然具有自然净化能力，但是这种能力是有限的，其能容纳的污染物总量也是有限的。
现阶段，不断出现的雾霾将人们的关注点聚焦于大气污染防治。
目前我国有关大气污染防治的立法因为总量控制、排污许可证、环境监测体系的不健全等而没有发挥应有的作用。
对我国目前
大气污染防治法律制度的现状及存在的问题进行研究对于防治大气污染的恶化具有重大的理论和现实意义。
本文将从我国现阶段大气污染防治法律制度的现状出发，研究大气污染产生的原因及大气污染治理存在的问题，并在此基础上针对目前大气污染防治法律制度方面的不足提出了相应的立法完善措施，以期为我国大气污染防治工作提供有益参考。
关键词：
大气污染；法律；移动污染源；总量控制
一、我国大气污染防治法律制度的现状概述
近年来随着我国经济的不断发展，对现有能源的消耗也不断加速，由此引发的大气污染和环境破坏也更加严重，许多城市雾霾天气、沙尘暴以及环境事故呈现多发的趋势。
追究其主要原因，这是我国城市化、城镇化进程不断加快，工业污染物增多、汽车等移动污染源大幅度增加，直接导致了空气污染总量的不断增加。
（一）大气污染防治法律的基本情况
我国成立之初就注重对大气污染的防治，最早的文件可以追溯到1956年出台的《关于防止厂矿企业中硅尘危害的决定》[1]。
上世纪70年代以后，随着经济的发展，我国政府对大气环境保护也加大力度，出台了许多大气污染治理的法律法规，也采取了《工业企业设计卫生标准》和《工业“三废”排放试行标准》等大气污染防治行动，又试行了《环境保护法》，对大气污染防治提出了基本性和纲领性的规定。
我国于1987年制定出台的《大气污染防治法》，对大气污染监测、排污申报登记和排污费等制度进行了较为完善的规定。
随着经济的不断发展和社会环境的不断改变，我国于2000年颁布了新的《大气污染防治法》，对大气污染防治的法律体系进行了完善，并结合我国工业发展和城市发展现状增加了对大气污染治理的条文和治理措施。
（二）现行大气污染防治法律法规
按照法律位阶的排列，我国目前对大气污染防治进行规范的法律体系主要有：
《宪法》，《环境保护法》，各项能源单行法律及有关环境与资源保护的行政法规和规章等。
（1）宪法
《宪法》作为我国法律体系中的最根本的法律，在第26条规定：
“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害；国家组织和鼓励植树造林，保护林木”。
这是宪法对环境保护的概括性规范，包括环境的保护和生态的改善。
（2）环境保护法
环境保护法是一部为了保护自然环境，促进生态平衡、防治污染、保障人民健康、促进社会主义建设的法律。
这部法律主要调整两种社会关系：
一种是同保护、合理开发利用资源相关的社会关系；一种是同防治废气、废水、危化品、放射性废物等有害物质对环境的破坏，以及同防治噪声、振动、电磁辐射、地面沉降等公害有关的社会关系[2]。
（3）能源类单行法律
199年制定出台的《节约能源法》，在法律上确立了节约能源的重要地位。
之后于2007年对《节约能源法》进行了修改，确立了以人为本、节能减排的基本原则，倡导全民节约能源、保护环境，促进经济社会的协调可持续发展。
（三）固定污染源的防治制度
固定污染源是指以煤油气等作为主要燃烧物的锅炉和冶炼炉在未完全燃烧时排放的废气、以及石化、建筑等行业产生的废气和微小污染物等，因为这些污染物的排放源处于固定的状态因此被称为固定污染源[3]。
我国对固定污染源进行防治的法律制度包括：
总量控制制度、排污许可证制度、监测制度。
1．大气污染物总量控制制度
大气污染物总量控制制度指的是在确定某一区域内环境所能承载污染物的最大总量，然后将区域内污染物的允许排放量控制在这一总量之内；以及如何将有限的环境承载的容量公平，高效，合理的配置给这一区域内的所有污染源。
20世纪80年代，我国在借鉴日本的先进经验基础上，首次引入了大气污染总量控制的方法[4]。
根据1996年出台的《国务院关于环境保护若干问题的决定》，环保部在全国选取16个重点城市开展试点工作，开展了以总量控制为核心的大气污染物排放许可证制度，这标志着我国的环境保护工作开始由一般化管理转向了专业化目标化管理。
2000年修订的《中华人民共和国大气污染防治法》中正式明确了总量控制制度的法律地位，确定了实施总量控制制度的重点区域，该法律第15条明确规定：
“国务院和省、自治区、直辖市人民政府对尚未达到规定的大气环境质量标准的区域和国务院批准划定的酸雨控制区、二氧化硫污染控制区，可划定为主要大气污染物排放总量控制区。
主要大气污染物排放总量控制的具体办法由国务院规定。
”
2．大气排污许可证制度
大气排污许可证制度，指的是环保部分根据排污单位的申请，通过法定程序对其污染物种类、排放量、排放去向等进行审核后，由环保部门批准许可后将许可证颁发给排污单位，准许其按照许可证批准的范围进行排污活动的制度。
排污许可证制度最早于1986年在上海进行试点，然后于1991年在全国开始实行[5]。
2000年颁布的《大气污染防治法》中，第15条规定了“大气污染物总量控制区内有关地方人民政府依照国务院规定的条件和程序，按照公开、公平、公正的原则，核定企业事业单位的主要大气污染物排放总量，核发主要大气污染物排放许可证。
有大气污染物总量控制任务的企业事业单位，必须按照核定的主要大气污染物排放总量和许可证规定的排放条件排放污染物。
”这以法律的形式对排污许可证制度进行了确定。
2011年颁布的《重点区域大气污染联防联控“十二五”规划》提出要全面实行大气排污许可证制度，排放SO2、NOX、工业烟尘、挥发性有机物的重点企业，应当于2014年底前向当地环保部门申请排污许可证[6]。
3．大气污染监测制度
大气污染监测制度指的是环保监测机构采取一定的设备和方法，对某一区域内某段时间内的大气污染情况进行测定，并对测定结果进行污染源分析和排放规律研究的法律制度。
由此看来，大气污染监测制度是大气污染环境保护工作的基础。
《大气污染防治法》第22条和第23条提出了对固定污染源进行监测的规定，要求大、中型城市环保部门要制定统一的监测方法，构建高效的监测体系，完善城市内大气污染监测制度，定期发布大气环境质量报告。
2005年颁布的《污染源自动监控管理办法》是我国大气污染监测制度规定较为详细的法律。
除此之外，我国环保部门还制定了许多污染物检测标准，如《固定污染源排放低浓度颗粒物（烟尘）质量浓度的测定手工重量法》。
（四）移动污染源的防治制度
2000年修订出台的《大气污染防治法》对移动污染源造成大气污染的防治提出了较为详细的法条。
其中第32条规定任何机动车船排放的大气污染物不能超过污染标准。
第33条规定不符合机动车污染物排放标准的机动车不允许上路。
第53条规定制造销售或者进口超标的机动车船，政府部门可以责令停止违法行为，没收其违法所得并罚款，经整改后仍然无法达到规定标准的机动车船，可予以没收销毁。
2013年，国家环保部出台了《环境空气细颗粒物污染防治技术政策（试行）》，说明了移动污染源的污染治理措施，包括提高车用燃油质量，淘汰黄标车，制定新的排放标准，加快城市公共交通建设，鼓励新能源汽车和电动汽车的发展[7]。
同年9月国务院颁布的《大气污染防治行动计划》，也将移动污染源的防治作为大气污染防治的重点领域进行了规范。
二、大气污染产生的原因和防治中存在的问题
（一）固定污染源
随着我国城市化进行的加快，各行各业和企业能耗不断加大，能源的过度消费不可避免造成了大气质量的恶化。
目前我国主要燃料是煤炭和石油，燃烧后产生的水蒸气中会附带二氧化硫和烟尘，造成的空气污染难以扩散，造成空气质量的不断下降[8]。
虽然近年来能源利用技术的进步，节约能源取得了一定成果，但是城市中日益增多的污染企业成为了雾霾产生的原因。
（二）移动污染源
移动污染源指的是污染源位置随时间改变的污染源，包括汽车，轮船飞机等交通工具和其他不属于公共交通的道路运输工具所排放的污染物。
到2012年底，我国机动车保有量为2.23亿辆。
2012年全国机动车产生的污染物为4612.1万吨，其中NOX为640万吨，颗粒物为62.2万吨，碳氢化合物为438.2万吨，CO为3471.7万吨。
汽车是大气污染物的主要来源，其产生的NOX和颗粒物超过90%，碳氢化合物和CO超过70%[9]。
根据我国环境保护部门所发布的城市空气质量信息可以发现，北上广三个城市的大气污染中，其污染物中所含一氧化碳、氮氧化物和细颗粒物分别为85%,68%和50%,这个比例非常高。
（三）城市内新生污染源
1．建筑扬尘
城市建筑工地产生的颗粒悬浮物也是雾霾产生的一个重要原因。
一是随着城市化的加快，大量建筑工地开工建设，短时间内建筑尘埃在城市内造成了严重的污染[10]；二是城市周边的农田，由于植被破坏造成土地裸露，降低了对大气进行净化的能力，导致了区域性的雾霾加剧。
2．装修空气污染
装修污染是随着社会发展过程中出现的新生污染。
这种污染一方面包括装修人的自身素质和装修习惯，所选择的装修材料有关[11]；另一方面还与冬天、夏天时室内处于封闭循环的状态，室内装修污染所产生的污染物得不到有效扩散。
3．放射性污染
在一些建筑中，会利用石料或人造石料作为装饰材料，这些石料中可能会含有放射性元素，这些元素在经过较长时间与空气接触或自身产生化学反应后，会产生氡气，这是室内空气污染物中较为普遍的一种。
此外，在现代办公场所内，打印机逃逸的碳粉微粒，计算机荧幕产生的电磁辐射，电脑吸附的静电悬浮颗粒，以及塑胶设备挥发的有机物等，都是新生的大气污染物。
（四）大气防治中存在的问题
1．多方共管
《环境保护法》第7条规定了各级环保部门对各地的环境保护工作进行统一监督管理，而公安不买、交通不买、铁路局、渔政监督机构、港务监督机构等部门也对环境保护工作进行监督管理。
这一规定的存在造成了环境保护工作的多头管理，容易造成相互推诿的情况，中存在着不同的主管和协管部门，这就容易产生相互之间职责推诿的情况出现。
除此以外，由于环保部分强制性措施较少，以及排污许可证存在程序性漏洞，城市内的新建项目或企业新型污染等存在多重审批的问题，造成在出现环境污染问题时，环境保护部门只能与其他执法部门进行联合执法，这就容易导致环保执法过程效率的下降，降低了环境保护的执行效果。
2．监测不严格和监督不到位
环境监测的不严格会最终导致环境污染的问题得不到有效解决，这有监测方法的问题，也有监测制度的问题。
比如大气污染监测主要是环境监测站对污染源附近，或在污染物浓度集聚的地方设立监测点进行大气环境监测。
而社会公众关注的焦点是什么因素影响了大气环境，如何影响了大气环境。
监测信息和社会公众关注焦点之间存在不一致，社会监督的作用就不能充分发挥。
根据《大气污染防治法》规定环保部门需要定期发布大气污染监测公报，接受公众监督，公民和各类公益组织都可以在发现问题时向有关部门进行检举控告，这就相当于确立了公民在大气污染防治制度中的监督权。
2008年的《环境信息公开办法（试行）》又进一步完善了公民对我国大气污染监测信息的知情权。
但是公众监督制度还只是指导性法条，缺乏具体细则和规范，距离公众监督实施到位，产生好的实践监督效果，还有很大的距离。
这种现状就会造成公众监督的效果下降，进而导致公众对环保工作的怀疑。
3．地方保护严重
我国环境保护工作是以行政区域进行管理的方式，而环境问题的处罚会在一定程度上影响地方政府的利益，这就会导致地方保护主义的产生。
现在我国处于经济高速发展的阶段，一些地方政府以环境污染作为代价，谋求经济利益。
《环境保护法》第39条规定了对限期治理逾期未完成治理的企事业单位，除了可以对其加收排污费，还可以对其处以罚款，或责令停业、关闭。
其中罚款由环境保护部门做出决定。
责令停业关闭需要由做出限期治理决定的地方人民政府做出决定。
责令央企事业单位停业关闭的，需要报国务院进行批准。
这一法条的规定，造成在地方环保部门提请对污染企业进行关停时，地方政府多数情况系会为了地方经济利益而选择更为缓和的方法对环境问题进行处理，这种地方保护行为不可避免的助长了一些污染企业的嚣张气焰。
三、完善大气污染问题控制法律制度的建议
（一）完善总量控制制度
我国目前对大气污染物排放的总量控制，是以控制指标的形式进行目标管理，这种方式在理论上可以降低大气污染物的排放，但在具体实践过程中问题重重，因为《大气污染防治法》的缺乏实施细则，导致了执法部门依据不清，法律责任不明等问题，这种法律程序上的限制严重影响了总量控制制度的实施效果。
针对目前的环境形势，应当出台专门的总量控制法律，从立法角度明确总量控制的重要性，有助于总量控制的实施和执行有效性。
通过将总量控制的基本内容，包括指标制定、修改、分配、统计、监测等各方面以单独法律条款的形式予以确定，明确总量控制的法律保障体系，可有效的推进总量指标。
在目前明确立法的基础上，深入推进并改善总量控制相关制度，不断修改完善相关细则，出台专门的实施方案和考核机制，明确总控制度的各地实施办法。
在总量控制制度的实施过程中，尤其注重明确其操作性和考核制度，明确各级地方政府的责任。
同时随着经济社会的不断发展，汽车保有量的快速增长，汽车等产生的的污染在大气污染物种的比例中逐渐上升，虽然目前环保法律对对控制机动车船和汽车尾气的排放做出了规定，但是没有对氮氧化物、扬尘、放射性污染等进行总量控制，对于我国雾霾问题的首要污染物PM2.5也尚未正式纳入大气污染总量控制的范围内。
因此，完善总量控制中污染物控制的种类也是必由之路。
（二）完善排污许可证制度
我国目前的排污许可证制度是依附于大气污染物排放总量控制制度存在的，对于大气污染物总量控制目标的实现发挥了重要作用。
但排污许可证制度存在着制度定位不明，配套细则不完善，公众参与度不高、责任追究机制缺失等问题。
1．明确法律责任，设立环境法院
目前我国排污许可证是由环保部门进行许可证申批，地方政府进行事后整改关停的决定，这导致排污许可证的实际执行效果很不理想。
2012颁布的《排污许可证管理条例》要求不同行业必须在1至3年内完成申领排污许可证的过程。
为了这一规定的良好运行，需要设立环境法庭，构建有效的监督处罚体系，保障环境案件的专业化和法制化。
2．保障许可证信息公开
环境保护部门应当鼓励公众参与环保工作，实行环境信息公开，在公布排污许可证的申报基础上，将大气污染排污许可证的批准与违法案件进行公布，弥补我国目前行政监管体制尚不完善和环保处罚措施不足的情况下，对企业起到监管和震慑作用。
（三）重视城市内新生污染源的规制
1．完善装修空气污染检测制度
一方面要完善装修污染检测标准。
目前我国法律制度规定了对装修单位的资质进行审核，但对装修后的空气质量检测标准尚未规范，尚不能适应现代装修不断更新的节奏。
因此应当由环保部门针对装修产生的污染物进行标准的制定，包括污染物种类、污染物的限值、检测技术等进行规范，从而遏制装修不断出现的污染问题。
另一方面要完善装修污染检测机构的审核。
中国国家认证认可监督管理委员会在《关于对装修空气质量检测机构开展计量认证的通知》对室内空气检测机构进行了规定，但实际检测中存在大量不具备检测资质的企业，造成了装修检测市场混乱。
应当由环保部门对装修检测机构进行统一管理，公布当地具有监测资质的企业，对违规从事装修检测的单位和个人进行惩罚。
2．城市移动污染源的规制
《大气污染防治法》作为大气污染防治的基本法律，尚未将非道路移动污染源纳入防治范围，对于移动污染源只规定了“机动车船”这一概念。
随着我国经济的不断发展，移动污染源已经不限于车船，活动范围也不再只是道路了，在城乡建设中普遍存在的压路机、推土机、收割机等，都是高污染的污染源，这些交通工具排放的污染物越来越多。
美国环保部门已经通过对《清洁空气法》的法条引用，加强了对对非道路移动源污染物的控制监管。
因此，我国立法机关应当扩大移动污染源的规制范围，重视城市内新生污染源的规制。
参考文献
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