关于退耕还林工程的现状分析及对策探讨.docx

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关于退耕还林工程的现状分析及对策探讨

关于退耕还林工程的现状分析及对策探讨

摘要：

退耕还林就是国家用计划手段，以工程建设的方式，通过政策引导，使沙化地和退化坡耕地向林地的资源转化，改变不合理的利用方式，达到生态——经济系统重建的目的。

本文在概述退耕还林工程背景及意义的基础上，结合其现状，从政策、技术等方面分析了现阶段退耕还林存在的主要问题，同时以重庆市奉节县为例，为完善退耕还林政策提出了相应对策。

关键词：

退耕还林；现状；对策

Abstract：

Withdrawfarmlandsandreturntowoodlandsisthepolicythatthestatetakesp-lanningmeasuresandthroughpolicy-leadingtotransformthesand-duneanddeterioratedfarmlandsintowoodlands,changingtheirrationalusingmodeinordertoreconstructthez-oology-economysystem.BasingonthesummaryaboutthebackgroundsandsignificanceoftheProject—WithdrawFarmlandsandReturntoWoods,andcombiningthestatusquo,thetextanalysesthemainproblemsontheprojectatpresenttimewhichfromthepolicya-ndtechnique.Atthesametime,thearticletakesFengjieCountyinChongqingMunicipa-lityforexample,inordertomakesomesuggestionforhowtoperfectthepolicy.

Keywords：

WithdrawFarmlandsandReturntoWoods;statusquo;countermeasure

前言

当生态经济唱响世界时，我国正在实施退耕还林还草政策，这不仅是响应世界的号召，而且更是对世界负责的具体行动。

目前，我国的退耕还林工程正在朝着成熟的方向迈进，各种措施陆续出台，各项政策日趋完善。

同时，我们也认识到：

退耕还林工程存在经费不足、技术落后、管理不当、监督不力等一系列问题。

据了解，截止2004年11月底，全国共完成退耕还林34354万亩，少数地区已基本完成还林任务。

如何确保退耕还林取得的成果，进一步完善各项制度、政策，充分发挥退耕还林的双效（农民增收、生态平衡）作用，带动农村顺利步入小康社会，是我们现阶段需要探讨的问题。

本文以奉节县（重庆市贫困县）为例，对此进行了探索，并从政策、技术、管理、监督等方面提出了创新思路。

1退耕还林工程的背景及意义

1．1退耕还林的背景

建国初期，国家经济状况十分落后，人民生活极为困苦，三年自然灾害进一步加剧了人民的困苦，为了解决人民的吃饭问题，在计划经济体制的指引下，中华大地掀起了一波又一波的垦荒高潮。

改革开放初期，由于经济利益的驱使，全国上下再一次忽视生态环境建设，便酿成了一次次历史罕见的特大洪灾、沙灾、旱灾。

为此，引起了党中央、国务院的高度重视，1997年8月5日，江泽民总书记发出“再造秀美山川”的伟大号召;1998年11月7日印发的全国生态规划中，提出我国到2010年，历经12年时间，退耕还林33.3333万公顷；1999年朱镕基总理在视察长江、黄河中上游地区的生态建设工作后指出，要采取“退耕还林（草）、封山绿化、个体承包、以粮代赈”的措施，大力开展植树造林种草。

为了响应朱总理的号召，四川、甘肃和陕西先行开展了退耕还林（草）试点示范工作；2000年初，根据国务院西部地区开发会议精神，国家林业局、国家计委、财政部发出《关于开展2000年长江上游、黄河中上游地区退耕还林（草）试点示范工作的通知》，试点工作在大流域13个省（区、市）展开，2001年试进一步扩大，截止2002年，退耕还林（草）工程在全国全面展开，工程建设范围包括24个省（区、市）及新疆生产建设兵团的1854个县（市、区、旗）。

1．2退耕还林的意义

从眼前利益看，实施退耕还林工程，是提高我国国土绿化水平、控制水土流失、恢复森林植被、改善生态环境的有效途径，是国家实施西部大开发战略的切入点，是纳入国家国民经济和社会发展计划的六大林业重点工程的重要项目。

从长远利益看，退耕还林更是调整农村产业结构、增加农民收入、促进地方经济可持续发展的重要途径。

在看到上述意义的同时，我们还认为退耕还林工程在不断深入的过程中还具有其特殊的意义。

第一、退耕还林工程是以粮食换生态。

通过日常生活观察，我发现奉节县青龙镇各户居民粮食储备状况可供消费2-3年，由于奉节县系重庆市贫困县，所以我们认为目前我国在粮食问题上面临的已不是短缺的安全问题，而是如何处理粮食过多的问题。

另外，“两会”期间，国务院有关领导在谈到稳定农村、发展农业问题时又强调指出，今后农业要采取的主要措施就是“开仓放粮”，凡是不适合种粮的地方，农民都去种树，粮食由国家来提供，同时拿一部分钱来补贴。

退耕还林工程正是响应了这位领导的谈话。

第二、退耕还林工程是构建和谐社会的需要。

胡锦涛在论和谐社会六大特征时，明确指出“人与自然”和谐相处就是生产发展，生活富裕，生态良好。

我想这其中的“自然”与今天的退耕还林工程有着不可分割的联系。

第三、退耕还林工程是建设小康社会要求。

众所周知，我国中西部经济发展相对落后，较沿海地区还有相当大的差距，然而，本世纪我们又全面进入了建设小康社会的攻坚阶段，小康社会能否实现关键在中西部地区，而中西部地区的经济能否上台阶，关键得看是否有人投资，而正在进行的西部退耕还林工程正是在为投资人营造良好的生态环境，从而吸引他们的到来。

2退耕还林工程的现状

2．1退耕还林的政策

2．1．1国家向退耕户无偿提供粮食

目前粮食补助的标准，按长江流域及南方地区每亩退耕地每年补助粮食（原粮）150公斤；黄河流域及北方地区，每亩退耕地每年补助粮食（原粮）100公斤。

2．1．2国家给退耕户适当的现金补助

每亩退耕地每年补助现金20元。

粮食和现金补助年限，还草补助按2年计算；还经济林补助按5年计算；还生态林补助暂按8年计算。

补助粮食（原粮）的价款按每公斤1.4元折价计算。

补助粮食（原粮）的价款和现金由中央财政承担。

2．1．3国家向退耕户提供种苗和造林费补助

种苗和造林费补助标准按退耕地和宜林荒山荒地造林每亩50元计算。

凡是每亩退耕还林地所需种苗款超过50元部分，按照“谁受益、谁负担”的原则，由受益者自筹解决。

2．2退耕还林的进度

据国家林业局组织的退耕还林质量核查结果，2002年退耕还林的面积核实率为95．8%，造林质量合格率为89．6%。

截至2003年，国家累计安排了退耕还林任务28748万亩，其中退耕地造林11829万亩，宜林荒山荒地造林16919万亩。

2004年全国安排退耕还林6000万亩，其中退耕地造林1000万亩，宜林荒山荒地造林5000万亩，截止到2004年11月底，全国共完成退耕还林任务5606万亩，占计划总任务的93．4%。

其中，退耕地造林989万亩，宜林荒山荒地造林4617万亩，分别占计划任务的98．9%和92．4%，据统计，到2006年，全国退耕还林的面积将达5．2亿亩以上，涉及农民数亿之众，需要提供的退耕粮食补助，超过4000亿斤。

3退耕还林存在的问题

3．1退耕还林的政策方面

我们认为，农民之所以赞成和支持退耕还林的政策其前提有两个：

其一，国家给予退耕户的经济补助大于或至少等于其退耕地用作耕地时的经济收益；其二，在不久的将来，农民的收益将有所增加。

但是从目前实施的退耕还林政策来看，难以实现上述两个条件。

3．1．1从退耕还林的政策看，补助标准全国统一，未能体现地理差异

现行的退耕还林经济补助政策，仅在长江上游和黄河中上游两个区域之间作了区别，而在具体区域（县、镇、乡）内却没有作任何区别。

这不符合各地区在地理条件上存在的客观差异。

我们认为，退耕地是有优劣差别的。

且有优等地、中等地和劣等地之分。

农民愿意接受劣等地的退耕，因为劣等地的土层薄、产量低、耕作难度大，粮食补助政策已足以补偿其退耕后所造成的损失，甚至超过其耕种的粮食产量。

但中等地和优等地的情况就完全不同了，调查发现，此类地在奉节县粮食产量可达600～800斤/亩，远远超过国家补助粮食的200～300斤/亩，而现行的粮食补助是按劣等地的粮食产量进行的，影响了中等地和优等地退耕户的口粮和经济收益，这部分农户自然不愿意接受退耕，其积极性也会随之被挫伤。

3．1．2从退耕还林的户主看，补助不够，怎能增收

在与奉节县部分退耕户交谈的过程中，我发现当地农民普遍担忧的有两个问题：

一是，5～8年后（生态林8年，经济林5年）国家是否还给补助？

如果不给予补助，农民的经济利益如何补偿？

尤其是生态林，如果不给补助，农民靠什么维持生计，农民还会愿意经营生态林吗？

二是，即使给予补助，也仅仅是维持生计，从横向经济发展水平比较，农民均有提高经济收益的强烈愿望，而且这种愿望也是合乎情理的。

再对照退耕还林经济补助政策看，上述两个问题恰恰未能给予很好的解决。

进而影响农户的长远生计，影响退耕还林工程的持续发展。

3．1．3从政策落实的情况看，上有政策，下有对策

在兑现粮款、苗款的过程中，有些部门滞留资金，打时间差，从而造成款项未能如期到位。

在调查中我惊奇的发现，奉节县还有相当一部分农户连2004年的现金补助尝未领到，部分农民埋怨到，至退耕还林以来政府按期兑现国家退耕还林补助政策仅第一年较为准时，之后几年，没有一次是准时定额发放的。

另外，按退耕还林有关政策，土地承包人退耕还林之后，由当地政府进行登记造册，并及时核发林草权属证明，纳入规范化管理，但是当我与村民谈到“林草权证”时，居然有不少承包户对此表示从未听说过此证。

3．2退耕还林的技术方面

3．2．1首先是技术滞后

在我看来奉节县在实施退耕还林的过程中，一贯步骤是，“接受任务—分配任务—农技指导—任务完成”。

暂且不谈这些步骤的简单粗糙，我们再看退耕还林后的步骤“部分登记造册—兑现政策—分给农民加强管理”可见仅有的技术指导被剥夺，没有了技术支持，退耕还林的成活率又怎么能保证呢？

5年、8年后农民的生存费用又从何而来呢？

3．2．2其次是还林结构不合理

我们认为退耕还林的主要目的除了防风固沙、防止水土流失、改善地区生态环境之外，还有一个重要的目的，就是增加农民收入，实现共同富裕。

就奉节县而言，如今退耕还林的面积中经济林与生态林比例严重失调。

而且仅有的经济林也不成规模，尤如蜻蜓点水，镇镇都有点到。

又怎能达到我们的最终目的呢？

3．2．3最后退耕还林未能体现科学密植

当前奉节县退耕还林的主要林种为松树、杉木、板栗、桑树、核桃等。

全县30个乡镇上述林种几乎均有分布。

这未能体现规模化，产业化，更未体现合理分布、密植。

3．3退耕还林的管理方面

3．3．1宣传力度尚不够，思想理念未树立

退耕还林（草）工程不仅是一项政策性强、操作难度大、牵涉农民切身利益的生态工程。

而且还是一项牵涉全面建设小康社会能否实现的可持续发展工程。

由于宣传不到位，本县部分农民不明白退耕还林的各项政策、目的、意义等，误认为退耕还林只是林业的延续，见树不见森林，把退耕还林当成是“为以后的砍伐做准备”，只看到眼前退耕还林补助年限的长短，在选择林种的过程中，未能因地制宜，也就达不到改善生态、实现可持续发展的目标。

3．3．2工作经费不足，管理难以落实

奉节县是一个经济落后的贫困县，财政赤字严重，从而影响了农民对已退工程的管理热情，正如部分农民所说“政府补助我退耕，林草死活我无关”。

3．3．3在管理过程中，责权不分明

虽然退耕还林的原则是“谁退耕，谁管护，谁经营，谁收益”，但目前退耕群众注重“谁退耕，谁收益”，至于谁经营则成了政府的事，只要每年能放心吃上补助粮，拿上补助款就行，从而进一步影响了农户对林草的投入与管理。

3．4退耕还林的监督方面

3．4．1对补助粮款使用情况的监督管理不规范

个别地方在补助兑现环节出现了违纪现象。

在实践中，截留、挤占、挪用现金补助，以次充好，向农民兑付劣质粮食、村干部利用自身优势冒领、多领粮款的违法现象时有发生。

据了解奉节县金凤村的部分农民愤怒地拔掉了已栽好的树，给工程带来巨大损失，其原因就在于退耕还林的补偿粮款难以兑现而引起的。

3．4．2对退耕还林工程的管理及质量监督不严

通过观察发现奉节县青龙镇已还工程中，有相当一部分林区因管理不善，监督不严而遭受了严重的虫灾、病灾，从而加重了地方财政负担，影响了农民将来的生活来源。

3．4．3监督政策不全面

国家出台的监督政策，在对公众参与监督的途径方面，只限于检举和控告，对公众参与决策的形式却又未有提及。

4退耕还林工程的问题解决对策

我们在分析退耕还林现状，肯定其成绩的同时，更应该去认真探索退耕还林现存问题的解决方法，从而达到进一步巩固成果，完善政策的目的。

最终推动退耕还林工程实现其应有的价值。

4．1政策应创新

我们认为如今的退耕还林政策已不能满足退耕还林工程的需要，在一定程度上阻碍了退耕还林工程向纵深发展。

故提出创新思路。

4．1．1转变投资行为

即把退耕还林由政府行为转变为经济行为。

建国以来大规模的政府行为、投资甚巨，收益甚微，不仅浪费了大量的资金，有的还耽误了有利时机。

政府可以以招标形式将退耕还林的栽种数量，治理面积，治理地点、种植品种及成活率等提出明确要求，面向社会进行公开招标，中标者与政府通过经济合同确定契约关系，然后根据完成情况及合同约定给予报酬。

最后将其退耕还林区以承包的形式交给农民管理。

4．1．2审视激励机制

即通过一系列的措施，调动广大干部、群众积极参与退耕还林工程建设，农户是主力军。

农民对生态环境建设最关心的问题是有没有经济效益，能不能解决他们最为关心的吃饭、烧柴和零花钱问题。

如果解决不好农民的实际生活问题，群众的积极性就会受到影响，生态环境建设也就很难取得实效。

我们认为：

在调动农民积极性上，一是要用政府“有形之手”，即通过补贴粮食、提供种苗等政策措施，鼓励农民退耕还林、还草，绿化国土；二是要用市场“无形之手”，引导农民种植经济林，开发农副产业，发展旅游业，增加自身收益，得到经济实惠。

在确定土地所有权和使用权的制度方面，应实行“谁退耕，谁造林（草），谁经营，谁受益”的政策，将权责利紧密结合起来，调动农民群众的积极性，使退耕还林还草真正成为农民的自觉行为；在干部和政绩考核上，除了经济效益，地区发展指标外，还应增设生态环境状况指标，对各个地区，企业的生态环境演变趋势进行定期考核，提高各级领导干部参与环保的积极性；在激发科技人员献身生态环境建设事业的积极性上，应是精神与物质鼓励并重，为科技人员创造更好的工作条件和生活条件，消除他们的后顾之忧。

4．2技术应先进

4．2．1办公设备

退耕还林涉及农户多，地域广，急切需要先进和信息处理技术，来监控退耕的动态。

我国的林业系统的信息和资料交流仍以人工操作为主，森林灾害监测，资源管理手段也很落后，因此在林业部门应普及计算机的应用，建立一套完整的网络体系，为林业资源的调查，监测和分析提供有效的手段，运用科学技术，从宏观上掌握退耕后的植林树木的动态变化，为确保树苗的成活率提供高科技信息。

调查发现目前奉节县在统计退耕还林的数量时，还是采用的到现场通过计数式加以统计。

4．2．2种植方法

在当前退耕技术选择上，应打破传统的“挖坑栽树”的点状造林法。

从奉节县的气候条件上讲，适宜推广“团状造林法”，就是一种模仿自然，将造林苗木相对穿植成丛的造林配置方法，即将5株至8株苗木聚集在以一点为中心的区域内，形成团状。

团丛与团丛之间间距较大，适宜在环境气候条件、地理条件差的造林地区应用。

突出的优点在于在造林后团丛内可以很快形成郁闭的森林小环境，使幼林更能经受大风、大雨等恶劣气候的考验，提高造林成活率，监护工作易于到位，是一种稳扎稳打、讲求实施的方法。

奉节县在进行退耕还林的过程中，应更新观念，注重科技的应用，重视“团状造林法”的运用，做到技术上的创新。

4．3管理应落实

4．3．1管好任务抓“三制”

一是责任制。

包括工程总负责，工程技术人员责任制等；二是合同制。

县、乡、村、户分别签定施工合同，约定建设地点、建设面积、建设内容、标准质量等，不得随意变更；三是监理制。

聘请专业监理公司技术人员担任工程监理，抽调专业技术人员配合监理开展工作，对工程质量和资金运行进行监控，保证工程有序开展。

4．3．2管好质量把“三关”

一是设计关。

按照上级有关部门下达的年度计划，组织专业技术骨干，深入到乡镇、村户实地踏查，认真编制县级初步设计和单项工程作业设计，做到图、文、表齐全，制作规范；二是施工关。

全部实行专业队施工，加强技术培训，严格执行工程设计标准；三是验收关。

奉节县林业、财政、粮食、驻县监理组成检查验收组，在乡镇自验的基础上，按照国家规定的验收办法或自创验收方案，对造林面积、树种密度、质量标准、成活率等逐户全面验收，保证各项工程均达到国家标准。

4．3．3管好资金抓“三严”

一是严格资金使用计划。

县财政局、计委、监察局、审计局等可联合下发《资金管理办法》，明确资金运行程序和使用范围，不得超计划、超范围使用资金；二是严格资金运行程序。

工程资金可以全部实行“三专一封”管理制度，即开设专户、建立专帐、设立专人、封闭式运行。

对资金拨付实行严格审批，依据工程检查验收结果，由承建单位向县呈报资金拨付申请，并编制拨款计划，经县财政局、工程监理、县派施工员审核签字后拨款；三是严格资金跟踪稽查。

县政府可成立由县财政局、审计局、监察局等部门组成的稽查小组，每笔资金拨付后，由稽查组对承建单位资金使用情况进行跟踪稽查，发现问题及时整改，减少了资金使用上的漏洞。

4．4监督应到位

为了保证公众，尤其是退耕农户能够真正参与到退耕还林的监督管理中去，推动工程顺利开展，维护群众的合法权益，我们认为有必要从以下几个方面着手建立一套有效的监督机制。

4．4．1加强政策宣传力度，提高群众监督水平

加强《退耕还林条例》的宣传，通过对干部和群众进行广泛深入的宣传教育，使各级干部提高对退耕还林工作的思想认识，提高工作水平；使农户了解自己的合法权益，应履行的义务和违法所必须承担的法律责任，知道退耕还林的目的、意义，掌握相关技术、运作程序和要求，从而积极投身于退耕还林的实践中，自觉参与到监督工程质量的工作中。

4．4．2公开政务，推行退耕还林计划到户公告制，加强防范

我国的《退耕还林条例》第46条规定了实施退耕还林的乡（镇）、村应当建立退耕还林公示制度，将退耕还林者的退耕还林面积、造林树种、成活率以及资金和粮食补助发放等情况进行公示。

就奉节县青龙镇而言尚未执行这一条。

实践证明通过公告制，将农户退耕还林的计划、面积、地点、种苗、植林成活率、钱粮补助等情况张榜公布，加强群众相互监督，可以预防多领、冒领补助粮食、补助金等违纪事件的发生。

但是为了加强对退耕还林全过程的监督，我们认为还应该建立政府部门的政务公开制度，公开主管部门的职责划分情况，以利于公众反映情况；公开国家投资的各种经费的使用情况及各种决定（规划、实施方案）的产生过程，为公众参与监督打开门路，保障退耕还林工程顺利地进行。

4．4．3巩固并扩大公众参与途径，使公众真正能够参与到退耕还林工作中去

我国目前对公众参与退耕还林监督的规定主要在《退耕还林条例》中，其第11条规定，任何单位和个人都有权检举、控告破坏退耕还林的行为。

有关人民政府及其有关部门接到检举、控告后，应当及时处理。

可见对公众参与监督的途径只限于检举和控告，对公众参与决策的形式却未有提及，根据我国公众参与的实践经验及结合我国退耕还林工作和农民的实际情况，我们认为奉节县可以采取以下形式促进公众参与决策：

召开群众代表会议、座谈会、论证会、听证会、投票和进行民意调查等。

4．4．4建立有效的双向评价和反馈制度

为了确保公众参与退耕还林工作监督的效力，使林业主管部门及其工作人员真正重视公众的意见、建议，我们认为必须建立一套双向的反馈评价制度，即：

主管部门对公众的意见和建议的反馈，公众对主管部门的工作进行评价反馈。

首先，要求主管部门对公众的意见做出积极反应，如果不接受或不采纳群众的意见或建议要说明理由。

对群众的检举要认真调查，查明属实的要严肃处理；其次应允许公众对主管部门的工作做出评价。

多年来由于我国传统政治制度中职责分离，及建国后特殊时期沿用的干部人事管理上的任命制，养成了行政工作人员对上不对下的责任心态，甚至欺上瞒下，严重违背了党全心全意为人民服务的初衷。

尤其近年来盛行搞“形象工程”，“政绩工程”，使得有些官员为了取悦上司，达到自己升迁的目的，或仅是为了保住乌纱帽而不惜劳民伤财，招摇撞骗，严重损害了党在公众心目中的地位。

因此，必须建立一套新的考核机制，树立新的政绩观。

好的官员考核机制即为有效的民主监督机制。

必须明确政绩的评判者不是政府、官员，而是公众。

因此有必要在官员考核机制中搭建起一个公众参与的平台，在评价指标中加入一条社会评议指标。

只有这样，才能真正做到用人唯贤，避免行政用人的“逐劣性”。

退耕还林工作的重要意义对其管理人员的责任心和业务素质都提出了更高的要求，因此必须建立公众评价制度，引入竞争机制，实行优胜劣汰，使退耕还林管理队伍充满活力和创造力。

4．4．5必要的奖励与保护制度

为了鼓励公众参与退耕还林监督管理工作，有必要对做出积极贡献的单位和个人进行表彰和奖励，但同时由于同一地区的群众对相互之间的行为最为了解，退耕农民对林业主管单位工作人员的工作作风最为清楚，他们的举报也就相对最为真实可靠。

然而，由于群众之间的相邻关系，退耕农民的被监管地位，使他们不得不为自己的举报行为承担巨大的个人风险，还可能引发邻里纠纷等，因此，为了保护举报人的合法权益，保护群众参与的积极性，必须建立有效的保密制度，根据实际需要，禁止披露一些举报人的身份，对泄露举报人身份的工作人员应给予纪律处分，对打击报复退耕农民的人员应严惩不怠。

5结语

随着改革开放的不断深入，退耕还林工程也随之步入纵深发展。

能否确保工程“退得下，稳得住，不反弹，能致富”，关键在于正确处理现阶段退耕还林工程存在的各类问题，切实探索解决办法。

只有这样才能为实现生态平衡、农村发展增收、实现共同富裕提供有力的保障，从而为“构建和谐社会”打下坚实的基础。

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