中国实施需求侧管理政策研究.docx
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中国实施需求侧管理政策研究
能源基金会（美国）资助项目
中国实施需求侧管理政策研究
国家电力公司动力经济研究中心
国家计委能源所
美国自然资源保护协会
2002年3月8日
课题负责人：
胡兆光
课题组成员：
国家电力公司动力经济研究中心：
胡兆光李为正雷体钧
国家计委能源所：
戴彦德周伏秋杨志荣
美国自然资源保护协会：
BarbaraFinamore
摘要
一实施需求侧管理（DSM）的必要性
需求侧管理（DSM）是对电力用户推行节电及负荷管理工作的一种模式，是综合资源规划（IRP）的一部分。
IRP是70年代由于石油危机而提出的电力规划方法,它改变了传统规划中单纯以供应满足需求的思路，将需求侧节约的电力和电量也视为一种资源（如通过设备改造减少用电量，通过调整用电方式削减高峰负荷），供方与需求方两种资源综合比较，按最小费用的原则寻求优化方案，使其产生最大的社会效益及经济效益。
DSM项目的实施可以使社会，电力公司及用户都能受益。
对社会而言，DSM的实施可以减少电力需求，减少了一次能源的消耗与污染物的排放，缓解了环境的压力，具有巨大的社会效益；对政府，可以通过实施DSM，调整能源消费结构，提高电气化水平，促进经济的可持续发展。
还可以促进用电设备的更新换代，增加对高能效设备的需求，促进GDP的增长。
同时还可以建立一支庞大的DSM的实施队伍，缓解就业的压力；对电力用户，DSM可以减少电力消费，降低企业的生产经营成本，减少用户的电费支出，提高企业能效和产品的竞争力；对供电商，DSM可以削减高峰时段电网调峰的压力，提高供电可靠性及服务水平。
特别是在电力供需形势紧张的情况下，它可以大大缓解拉闸限电的压力；对发电商，可以提高发电设备利用率，降低发电成本及发电煤耗，推迟电站的建设并减少电力建设投资。
发达国家在实施DSM中取得了巨大的效益。
美国、日本、加拿大及德国法国意大利等国家都有一支庞大的队伍从事DSM工作，成果显著。
美国在过去20年中，制定了许多法律法规及特殊政策，投入大量资金，取得了巨大成果。
仅2000年，美国投入约15.6亿美元实施DSM项目，节电537亿kWh,减少高峰负荷2200万kw。
过去的20年，中国全年发电量从1980年的3006亿千瓦时发展到2000年的13685亿千瓦时，年均增长率达到7.87%，远远高于能源需求和能源生产的增长速度。
特别是近10年以来，负荷的增长速度大于电量的增长，使得电网的负荷率下降，峰谷差加大，为电网调峰及经济运行带来困难。
如2000年，华东地区约有200万千瓦的高峰负荷仅出现十几个小时，大大影响了电网运行的可靠性及经济性。
随着经济的发展及生活水平的提高，这一趋势将继续发展。
因此节电在节能中的地位与作用将会愈来愈突出。
面对经济全球化的发展趋势，中国的企业将面临来自发达国家的强大的竞争压力，加上环境保护要求日趋严格，因此在中国推广DSM将是非常必要的,对中国的可持续发展具有重要的作用。
中国也于90年代初开始研究并试行DSM项目，取得了一定的经验。
过去10年实践表明,中国已具备了实施DSM计划的基本条件。
以各级电力公司作为实施DSM的主体，在政府有关部门的政策支持和宏观指导下与用户、节能服务公司、科研与制造单位联合开展与推广DSM计划，将会有效地推动节能工作。
二中国实施DSM的主要障碍
1DSM的实施主体面临挑战
在各国对电力行业的管制及电力行业垂直一体化的管理体制条件下，电力公司根据综合资源规划实施DSM项目，将用户的节约视为资源的一部分，并统一规划，为节能、移峰填谷、缓解高峰负荷的压力，推迟新增发电装机，减少环境污染等方面做出了巨大的贡献，产生了一定的社会效益、经济效益，深受政府、电力公司及电力用户的欢迎。
电力体制改革后，电力企业（发电公司及电网公司）将无力从供应与需求双方综合考虑资源优化配置问题。
电力企业也无兴趣将资金投入到需求侧。
电力企业更多关心的将是企业自身利润和效益。
从而，将要面临的一个突出的问题是，电力市场化改革后，主导实施DSM的主体是谁？
是电网公司还是发电公司？
从利益关系考虑，若没有直接效益，电网公司不会再有兴趣做DSM。
而发电公司只对移峰填谷有兴趣，节电会使发电公司效益下降。
此外，发电公司只与部分直接供电的大用户有业务往来，与大多数用户没有联系。
因而，发电公司从事DSM工作有一定的难度。
谁作为DSM的实施主体将受到挑战。
2缺乏政策及资金支持
DSM项目的实施，可以达到资源优化配置和保护环境的目的而具有巨大的社会效益。
国外DSM项目的实施是有政策支持的。
通过折扣补偿节电设备购置费，按节电效益对用户补贴等措施，以促进DSM的实施。
以美国的经验，电力公司在实施DSM中有规定，如果用户买了节能的电器具，会有一定补贴。
从而鼓励大家用最有效能的电器设备，以减低的负荷及节电。
但是，由于实施了DSM，可能会减少电力公司的售电量，能源管制委员会在电力公司申请电价的时候，准许增加一点，把电力公司的投资收回来。
尽管DSM项目可以产生经济效益，但由于中国正处于经济结构调整中，许多企业在向市场经济过渡时，会遇到许多问题和困难，由于产品的市场前景不明朗，又受到加入WTO后国外产品涌入的压力，如果没有明显的激励政策及资金支持，将会加大DSM项目的投资风险，成为DSM项目实施的一大障碍。
3电价结构不合理
当前中国的电价中，还没有广泛推行季节性电价，分时电价和可中断负荷电价。
没有合适的峰谷电价，很难激励电力用户改变其用电方式实现移峰填谷；没有制定可中断负荷电价，用户也不会主动在高峰时段将用电设备停下来躲峰；由于电价结构的不合理，缺乏价格的诱导，使得DSM项目的经济效益难以体现，而社会效益也难以转化为企业效益。
用户对DSM兴趣不大，为实施DSM带来困难。
4DSM的运行机制不健全
实施DSM需要政府的支持，需要政府出台鼓励实施DSM政策。
这将牵涉到法规、标准、财税、物价等多个部门，关系到国家、电力公司、用户等各方面的利益，需要有一个政府机构发挥主导作用进行有力协调。
2001年，国家经贸委与计委联合制定了“节约用电管理办法”，明确提出要积极推动DSM。
这是国家在倡导DSM方面迈出的重要一步。
在实际执行DSM的项目中，还需要有一些相应配套的政策，需协同财政，税务，物价，标准等相关部门制定相应的规章制度来引导和支持DSM项目的实施。
中国在这方面的机制还不健全。
三建议
1明确立电网公司作为DSM实施主体
DSM是从电力公司实施节电计划成功运作的基础上发展起来的。
随着电力体制改革的深入，“厂网分开”后，DSM的实施主体受到挑战。
由于电网公司与用户在技术上和经济上存在着互动关系，又有不可分割的运营联系，电网公司就成为DSM实施主体最理想的选择，以发挥电网公司实施DSM的积极性。
美国是州政府通过立法程序要求电网公司实施DSM计划，并给予电网公司相应的鼓励政策以消除它实施DSM计划中的经济障碍。
要电网公司作为DSM实施主体，电力体制改革中需要明确把实施DSM列入电网公司的职能，同时，在“电力法”中要有所体现，使得电网公司有条件开展DSM工作。
2建立DSM公益计划基金
中国正在进行厂网分开和竞价上网的改革。
实施DSM计划需资金以实行电价鼓励，折让（折扣）鼓励、免费安装鼓励、节电设备租赁鼓励、节电特别奖励、移峰填谷鼓励等，其资金来源可参照国外系统效益收费（SBC）的做法，通过电力附加费征集DSM公益计划基金。
电力附加费征集的对象应当包括DSM计划的主要受益者，向所有入网的电力用户和发电厂商进行征集。
根据中国目前的电价水平可以考虑：
从电力用户按终端购电量征集电价附加费，从发电厂按上网电量征集电价附加费（附加费不参加上网竞价）。
为了不影响电价水平的上涨，也可以考虑利用取消电力建设基金和三峡建设基金的电力附加费后的降价空间来解决。
DSM公益计划基金的征集和使用应当受政府主管部门的监管，主要内容是资金管理、合同管理、项目策划、效果评价和审计监督等。
国外的监管方式主要有两种：
一种是政府直接监管，另一种是政府委托专门机构协助。
如美国是州政府属下的公用事业委员会进行直接监管，英国是电力管制办公室（OFFER）委托英国节能信托公司（EST）协助完成监管任务，泰国是内阁在泰国电力公司（EGAT）成立DSM办公室协助内阁进行具体操作。
3建立合理的电价结构体系
DSM的主要目标是通过改变电力用户的用电方式如削减峰荷，转移峰荷及节约电能达到更有效地合理的使用电力。
这就需要以电价为杠杆，采用合理的电价结构，如分时电价，可中断电价及实时电价等。
建立合理的电价结构体系，使电价能反映成本和供需关系。
分时电价能更好地反映供电成本，并提供一种鼓励移峰填谷的手段，有利于降低运行成本。
分时电价随消费时段和系统负荷曲线而变化，而负荷曲线又受成本、峰荷时段、班制等因素影响。
因此，电价应随季节、时段、气候或这些因素的组合而不同。
要运用电价鼓励推动终端用户移峰填谷和节约用电等DSM项目的实施。
深入研究并建立合理的电价结构体系。
实行发电上网分时电价，扩大供电峰谷电价和季节电价的用户范围，拉大峰谷和季节电价的差距，适当提高基本电价，逐步推行可中断负荷电价等。
4建立直属国务院的节能管理机构
根据中国的现状和发展趋势，能源与环境仍然是经济发展的两大制约因素。
要立足于长远的战略眼光，把加强政府能效管理机构的能力建设纳入深化改革的进程，为此建议：
建立直属国务院的国家节能署（局）或者节能与可再生能源署（局），协同财政，税务，物价，标准等相关部门制定相应的政策来引导和支持节能及DSM项目的实施。
充分发挥政府在节能工作中的领导作用。
目录
第一章中国的经济发展与能源发展的制约关系1
1.1中国的经济发展概况1
1.2中国能源概况3
1.3中国电力工业概况9
1.4环境与能源将成为约束中国经济发展的重要因素。
12
第二章中国实施需求侧管理（DSM）是可持续发展的需要14
2.1节能与可持续发展14
2.2节能是促进可持续发展的有效手段15
2.3中国能源效率现状17
2.4中国终端用电设备的节能潜力19
2.5调整节能政策是新经济形势的客观要求22
2.6DSM是能源/电力可持续发展的重要支持手段23
2.7制定和实施电力DSM激励政策是促进可持续发展的需要26
第三章中国需求侧管理（DSM）活动与案例28
3.1中国DSM的进展28
3.2中国需求侧管理（DSM）案例30
3.3中国实施需求侧管理（DSM）的经验37
第4章中国实施需求侧管理（DSM）障碍分析39
第五章国外实施需求侧管理（DSM）的经验及激励政策46
5．1国家外的经验46
5．2促进电力企业开展DSM的政策及措施50
第六章中国需求侧管理（DSM）运作机制的对策分析56
6.1加强政府能效管理机构的能力建设56
6.2DSM实施途径58
6.3政府DSM的市场导入63
6.4DSM的约束机制与鼓励政策69
参考文献73
第一章中国的经济发展与能源发展的制约关系
早在上一世纪70年代，在世界范围内出现石油冲击之后，世界各国都先后把节约能源做为国家的重要能源发展政策，中国从事能源研究的专家们在70年代末就在中国能源研究会的会员大会上提出：
“中国存在严重的能源危机”。
中国政府也把节约能源做为中国的国家政策，提出“资源开发与节约并举，近期把节约放在首位”。
中国在改革开放初期一直遭受能源与电力的严重短缺的困扰，直至1996年末缺能与缺电的状态才逐渐有所缓解。
然而这种缓解是同国家在能源与电力发展上投入大量资金分不开的，而且由于中国今后面临持续高速发展经济与提高庞大数量人口的生活水平的双重，必然对能源产生很大的依赖性。
但是从能源资源状况与环境保护的要求上看，中国未来的能源供应形势并不乐观。
中国的经济发展仍然要受到能源供应的限制，而且必然要继续坚持节约能源的政策，并且使之适应日益完善的市场经济体制的需要。
本章将从中国的经济、能源资源、电力现状与发展状况展开进一步讨论。
1.1中国的经济发展概况
根据国家统计局统计，2000年中国国内生产总值（GDP）已完成89404亿元，（不包括港、澳、台）按可比价格计算，比上年增长8.1%。
已经突破1万亿美元，人均GDP也达到了850美元左右，实现了既定的小康目标。
改革开放以来，中国经济保持了20多年的高速持续发展。
GDP发展指数如果以1978年为100，那么至2000年达到了739。
22年均增长速度达到9.51%（其中，“六五”时期每年增长10.8%，“七五”时期每年增长7.9%，“八五”时期每年增长11.6%，“九五”时期每年增长8.3%。
）这一成就在世界发展史上也比较罕见。
使2亿人口告别了贫穷和落后，解决了温饱问题，平均生活水平达到了小康生活线。
进入90年代，中国的经济改革已逐步加大了力度，市场经济得到了进一步发展，工农业产品由全面短缺变成全面过剩，经济结构进入了全面整顿时期。
90年代中期中国解决了通货膨胀问题。
90年代后期克服了亚洲金融危机的冲击以及初步缓解了国营企业在经济转型时期的巨大困难，大部企业摆脱了长期亏损局面，出现了走向繁荣的生机。
市场经济体系也正在形成，全方位对外开放工作成绩明显，对外贸易和利用外资规模扩大，结构与质量也都发生了很大变化。
人民生活水平普遍提高，农村贫困人口逐渐缩小，其中大部分都解决了温饱问题。
中国的经济发展有其独特的地方。
改革开放以后，政府相继出台了各种刺激经济发展的政策及相应的改革措施，经历了由计划经济向社会主义市场经济的转变的过程，大大提高了生产力。
这种生产力与生产关系不断相互协调，为中国的经济发展提供了一种周期性的变化。
如图1灰色曲线所示，中国1978年至2000年GDP的增长率有些凌乱，很难找到确切的周期。
对此，文献[35]采用智能工程的方法[37][38]，对中国1978年——2000年GDP的增长速度给予分析，得出一条特征曲线（见图1黑色曲线）。
它很象一条正弦曲线，其周期为9年左右，其峰值逐渐衰减。
图1经济发展特性
由图1黑色曲线判断，中国经济发展的高峰年分别为1986、1994年，低谷年分别为1981、1990、1998年，从1999年开始中国经济发展进入下一轮的上升阶段，可能到2003年达到高峰。
应该说明它仅仅是一条经济发展的特性曲线并非实际GDP增长曲线。
1997年起，中国经济增长呈趋缓趋势。
随着政府扩大内需、刺激消费等一系列措施的进一步贯彻落实，在强劲增长的外部需求和稳定扩张内部需求双重因素带动下，中国宏观经济增长速度摆脱了亚洲金融危机的影响，国民经济出现了重要转机。
扩大内需政策对即期生产的拉动作用明显增强。
2000年国内生产总值比1999年增长8.0%。
“十五”期间，随着经济结构的调整，继续实施积极的财政政策扩大内需及中国加入WTO等，中国经济增长将呈上升趋势。
进入21世纪，中国要用50年时间把中国建成为中等发达国家，这就必须实行可持续经济发展战略，使中国的经济发展速度在较长时期保持一个较高的水平。
由于在2001年中国即将加入WTO，开始实施西部大开发战略，国内市场需求可以稳步增长，储蓄率仍然可以保持在较高水平，今后较长一段时期，中国经济有望持续高速发展。
1.2中国能源概况
1.2.1能源资源概况
中国由于国土资源丰富，蕴藏的能源品种齐全，储量也比较丰富，对中国实现四个现代化十分有利。
然而，也有不利的一面，从结构上看，煤炭比较丰富，而油气资源总量偏少，与能源需求结构和环境保护需求不相协调，且地区分布也不够均衡。
能源资源大部分分布在人口偏少和经济欠发达地区，如煤炭资源偏西偏北，水能资源偏西偏南，两者大都分布在中西部地区（见下表）。
表1中国常规能源（未计入核燃料）资源和产量
种类
剩余可采储量
折合标准煤量
1999年产量
储采比
煤炭
1145亿t*1
817亿tce
12.5亿
92
石油
32.74亿t*2
46.4亿tce
1.60亿
20.5
天然气
13669亿m3*3
18.3亿tce
252亿m3
54.2
水能
1.92万亿kWh/年
700亿tce
0.213
万亿kWh/年
合计
1581.7亿tce
12.33亿tce
126
*1煤炭折标煤比率为0.714；储量来源于能源研究会2000年统计资料。
*2石油折算标煤比率为1.43；储量来源于美国2000年“汽油杂志”。
*3天然气折算标煤比率为1.33；储量来源于美国2000年“汽油杂志”。
*4水能折算按365gce/kWh折标煤，按100年计算总量。
从表1中可以分析中国常规能源储量的构成比，煤居第一位，占51.65%；水能居第二位，占44.26%；而油气资源仅为4.09%。
如从2000年的能源产量分析，煤占67.2%，油占21.4%，气占3.4%；而水能仅占7.6%；其它0.4%。
可见中国水能资源的开发比重与其资源量是不相称的。
煤炭生产比重偏大。
中国能源的储量如与世界常规能源对比，情况如下：
2001年1月1日，世界石油探明可采储量为1421亿t，按2000年消费水平可采40年，其中OPEC国家占77.8%；天然气探明储量150.2万亿m3，可采67年，其中俄罗斯48.1万亿m3；煤炭探明可采储量9842.1亿t，可采227年，其中前苏联、英国和中国分别为2242、1570和1145亿t；水能为9.8万亿kWh/年。
从2000年世界能源产量看：
2000年，世界原油总产量为3589.6Mt，其中OPEC占41.5%；消费量3503.6Mt，其中美国、日本、中国分别为879.4、253.5和226.9Mt；世界天然气消费量24046亿m3，其中美国和俄罗斯分别为6544和3772亿m3；世界煤炭产量为3053.4Mtce，其中美国、中国、澳大利亚分别为815.3、711.4和222.3Mtce；世界能源总消费量为12503.4Mtce，其中石油占40%，天然气24.7%，煤炭25.0%，核电7.6%，水电2.6%。
与世界水平对比，中国的常规能源人均储量偏小，而且油气资源尤其贫乏。
1995年世界总发电量约为13,204Twh，其中美国、中国、日本分别为3514、1007和983Twh中国所占份额不菲，但按人均计算就差得较多了。
下面按种类简述如下：
●中国的煤炭资源
据1997年第三次全国煤炭资源评价，总煤炭资源量为5.573万亿t，其中1000m深度内为2.86万亿t。
1995年末保有探明储量6044亿t，生产矿井和在建矿井占用储量1806亿t，尚未利用精查储量777亿t；剩余可采储量1145亿t。
在保有储量中，华北、西北和西南分别占50.6%、25.1%和8.8%。
按煤种分，烟煤占75%，无烟煤占12%，褐煤占13%。
其中适宜于炼焦造气的原料煤占17%，动力煤占83%。
从生产供需情况看，除山西、内蒙、陕西、河南、安徽、贵州、黑龙江等少数省份外,大都为煤炭调入省。
北煤南运以铁路为主，主要干线有京广、京沪、京九和焦枝等线路。
海运的主要支持铁路干线有大秦、丰沙—大、石太、兖石和建设中的朔黄等铁路。
装煤码头主要有秦皇岛、京唐、天津、青岛、日照、连云港和建设中的黄骅港。
按中国的煤炭储量与开发条件，专家分析认为2020年最大供应能力为20—21亿t，2050年为28—30亿t。
这一水平可能成为年最大供应量。
●中国的石油天然气资源
据1993年完成的全国油、气资源预测评价，石油总资源量为940亿t，天然气总资源为38万亿m3。
1995年末石油累计探明储量为174亿t，天然气2.25万亿m3。
已动用可采储量石油为133亿t，天然气为1.35m3。
目前石油剩余可采储量为32亿t，天然气剩余可采储量为1.3万亿m3。
石油资源以勃海湾、松辽平原和塔里木盆地为最多，分别为188.4、128.9和107.6亿t。
1995年石油资源的探明程度为18.5%，探明储量80%在东北地区。
估计有效可采资源总量为130亿t。
在940亿t的石油总资源量中，常规资源占56.5%，非常规资源占43.5%。
西部以新疆三大盆地（塔里木、准噶尔、吐哈）为重点正在加速进行勘测工作，海上石油也在加速开发，两地区已成为中国石油生产的重要后备基地。
天然气资源量中未包括煤层气、致密岩性天然气、水合气等非常规天然气资源。
全国煤层气资源总量可达17—35万亿m3也是很可观的。
其中鄂尔多斯盆地和山西泌水盆地储量最多。
据专家分析，2000年石油年产量为1.6亿t，2020年为1.8亿t，达到高峰期，仍可持续一段时间，即呈下降趋势，至2050年可能降到1亿t左右。
显然石油资源已远远不能满足社会和经济发展需求，2000年净进口油量近7000万t，以后必然呈快速增长趋势，是一个很值得关注的问题。
天然气的情况则可能要好一些，2000年产气量达277亿m3。
2010年有望达到800亿m3，2020年达到13000亿m3，由于资源还比较丰富，这一水平可保持到2050年。
由于油气资源不足，进口油气资源是必然的，加快开发海外石油天然气工业及进一步增加油气和能源密集型产品的进口量如钢材、化肥、纸浆、铝和铝合金等等也是弥补能源资源不足的必要出路。
●中国的水能资源
据1977—1980年第5次全国水能资源普查结果，全国水能资源的理论蕴藏量为6.67亿kW，所发电量5.92亿kWh，其中可开发装机3.78亿千瓦，年发电量1.92万亿kWh，占全世界可开发水能资源量的16.7%，居世界第一位。
但按人均计算，也低于世界平均水平。
到2000年全国水电装机仅为7935.2万kW，发电量2431.3亿kWh，仅分别占可能开发量的21.0%和12.7%。
中国水能资源虽然丰富，但分布极不均匀，而且远离东部经济发达地区，按地区分水能资源主要集中在西南地区，占全国的70%，其次是中南地区，占15.5%，西北地区占9.9%，而经济发达的华北、华东与华中合计只占6.8%。
如按水系划分，以长江流域为最大，占全国水能资源总量的53.4%。
中国水能资源大都具有综合利用价值，兼具防洪、航运、灌溉、供水和旅游等综合利用价值。
开发条件好，人口少，移民量相对较少，但大多要与西电东送结合起来，在东部地区寻找一部分电力消费需求市场。
●核能
中国的核能资源勘探程度不够，长期以来铀资源的开采主要用于国防建设。
当前中国已建成的核电站共210万kW，秦山一期（30万kW）和大亚湾（2×90万kW）两座核电站，正在开工的还有660万kW左右，至2005年左右总规模可达870万kW。
核燃料的相对运输总量很小，而且可以长期储存，国际上核燃料的供应并不紧张。
国内现已探明的铀资源可以保证2000万kW核电的运行。
因此核燃料资源应不成问题。
2000年全世界共有435台核电机组，总装机容量为347734MW，发电量占世界总发电量的17%。
●新能源
中国有2/3国土面积的太阳能总辐射量超过0.6MJ/m2，西藏、新疆、青海、甘肃、宁夏、内蒙古是太阳能丰富带。
中国的太阳能资源丰富，而且分布较广，以西南西北的高原地区为最丰富。
风能资源可开发总量为2.51亿kW，生物质能可获得量约有7亿tce/年。
地热能、潮夕能与海洋能也比较丰富，已探明的地热资源达4627亿tce，其中高温地热资源量为21.8GW，波浪和潮汐能理论资源量为26.9GW。
概括起来中国能源资源的特点如下：
①品种齐全，总量丰富，但人均水平低于世界水平。
②煤炭与水能资源丰富，但分布不理想，利用时应该同时发展能源输送系统，以完成北煤南运、西气东输等渠道。
③生产与消费结构都以煤为主，严重地污染环境，今
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