案例本铁路建设运营期出现的问题.docx
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案例本铁路建设运营期出现的问题
案例36：
日本铁路建设运营期出现的问题[①]
运输现象和运输问题：
日本铁路建设期出现的主要问题是投融资体制问题，单靠日本国铁或民营化的铁道株式会社无法承担巨额的投资建设资金，日本政府通过组建运输设施整备事业团、日本铁道建设公团的方式来实现投融资体制的创新，即通过“建运分离”模式来体现国家职责和企业职责的，其融资结构基本上是由政府投入、企业自筹、建设公团的租赁收入、银行贷款和发行债券4部分组成的，建设公团每年编制建设投资规划，需经运输大臣批准后方能严格执行。
建设公团建设完毕的新干线一般是出售或租赁给各铁道株式会社使用，在政府适当调控下按照市场经济规则进行交易。
日本铁道经营期出现的第一个主要问题是造成了许多并行既有线的经营困难，原因是并行的新干线和既有线经营的是同样的客运业务，且新干线明显处于竞争优势地位，日本一般的作法有两种：
废止既有线运营或者把既有线转为官民合办铁道。
日本铁道经营期出现的第二主要问题是前后相继的线路或平行线路的运能分配问题和共用站问题，日本的做法是，同一铁路公司内部调节运能分配并共用车站，不同铁路公司之间建立相互联络调整机构如高层会议和列车时刻表会议来协调运能分配的，铁路资产是清楚划分的，一旦某一铁路公司的列车进入另一公司边界，则相应区段内的运输收入归该区段的铁路企业，相关费用相互清算。
关键词：
日本、高速铁路、业务关系
一、日本铁路概况
日本是亚洲大陆东缘，太平洋北部的一个群岛国家，由北海道、本州、九州、四国4个大岛及3900多个小岛组成，面积37.78万km2，其中本州岛22.74万km2，约占全国面积的60%，是日本最重要的岛屿，海岸线长29751km。
日本工业高度发达，工业产值约占国内生产总值的40%，现在的工业结构为知识、技术密集型，农业实行机械化生产。
日本现在已经处于后运输化阶段，各种运输方式中公路、水运处于主导地位。
日本交通运输业发达，客运以公路和铁路为主，货运以公路和海运为主。
1964年建成世界上第一条高速铁路――东海道新干线。
1872年，日本第1条新桥－横滨铁路建成。
1881年，日本成立了第1家私营日本铁道会社。
1886年，日本掀起了私人修建铁路的热潮。
1892年，私营铁路公司达到了50家。
1906年，日本政府颁布了《铁道国有法》，把17家私营铁路4834公里的铁路国有化。
1907年，国铁营业里程占总里程的91%。
1920年，日本成立铁道部，直接管理运营铁路。
1949年，日本按照公企业的组织模式组建日本国家铁路公司（JNR），目的是实现一定程度的管理自主权，提高经营效益。
1987年，日本铁路进行了私有化改革，实行了“客网一体，货运分离”的“网运分离”组织模式（如图1，图2所示）。
图1日本铁路改革示意图
图2日本铁路示意图
具有讽刺意味的是，日本国铁危机出现在1964年世界第1条高速铁路东海道新干线建成通车的年份。
日本国铁衰落原因是多方面的：
（1）成熟运输化阶段的方式间竞争，且JNR没有及时对产业结构调整、城市化和运输市场结构变化做出反应；
（2）公企业的国铁自主权少，企业经营决策权如资源配置权、预算和运营计划权、运价收费权、投资权、工资制订权全部由国会和政府双重控制，经营管理缺乏效率和灵活性，生产率低；（3）国铁机构庞大，一体化的经营模式，无法及时对市场信号做出反应；（4）日本国铁承担了大型新干线、中型新干线、小型新干线的筹资还贷责任，随着新干线公益性的增强，国铁承担了大量的公益性债务负担。
日本铁路改革实现了东日本、西日本和中日本铁道株式会社62.5%、68.3%和67%的民营化，国家仍然保留了一定程度的股权，其他4家客货株式会社股权仍然由政府控制。
日本铁路改革无疑是相当成功的：
（1）政府职能和企业职能明晰化，政府的社会性目标和铁道株式会社的企业性目标通过目标单一的行为主体得到体现，日本铁道建设公团是特殊法人公企业，代表国家建设路网，体现国家公益性目标，设立安定基金补贴亏损铁道株式会社；
（2）实现了一定程度的股权民营化，市场预算硬约束增强，激励约束效果明显，经营绩效有了提高（F.Mizutani&K.Nakamura,1996）；（3）“客网一体，货运分离”，实现了客运网络经济，节约了交易费用，明确了公益性范围，激励了运输企业；（4）《日本铁道改革法》把日本铁路运营主体划分为3类，第1类是既有运营线路也从事运输业务，第2类是没有运营线路只从事运输业务，第3类是只负责建设线路并出租或出售给其他铁路运营主体。
如果第1类运营主体到第3类运营主体或第2类运营主体到第1类运营主体的线路上运营，就构成了“网运分离”关系，这种分类办法有有利于专业化分工，充分利用规模经济效率；（5）引入多种形式的竞争方式，包括声誉竞争（Morichi,2003）、招投标竞争、要素市场竞争、方式间竞争等。
日本铁路管制改革还存在着市场化程度不足，放松管制程度不够，政府补贴数额仍然巨大，政府、国会、工会利益主体阻滞改革等问题，但日本铁路管制构建充分区分了社会性目标和企业性目标，实现了一定程度的“网运分离”、“建运分离”、“主辅分离”，通过民营化加以巩固，通过高级次的铁路法律规范加以刚性化，建设公团按照特殊法人公企业法规运作，铁道株式会社按照私企业的民商法运作，这无疑是有相当的借鉴价值的。
二、日本新干线建设期出现的问题和对策
日本战后经济复兴所引发的客货需求的高增长与窄轨铁路供给能力约束的矛盾，使新干线的建设提上了日程。
为提高东海道干线的输送能力，原日本国铁1956年5月成立了“东海道线增强调查会”，着手研究从根本上增强运能的对策。
在政府方面，1957年8月成立了运输大臣的咨询机构“日本国有铁道干线调查会”，聚集了各方面的专家，作为运输大臣的咨询机构，对建设新标准铁路的必要性、形式和具体措施等进行了广泛研讨，并于1958年得出“尽可以吸收国内外技术精华，立刻修建标准轨新线”的结论。
1959年开工，1964年投入商业运营的东海道新干线是世界上第一条时速超过200km/h的高速铁路。
日本海外铁道技术协会协力会的平野卫先生的研究表明，1965~1971年，东海道新干线客运量年平均增长率达16.7%，大大超出了预测，远远高于同期既有线客运量的年1%的年增长率，如表1所示。
表1东海道新干线1965~1971年运营指标
年度
客运量/人
指数
旅客周转量/人公里
指数
营业系数（全部新干线）
1965
30967160
1.00
10651039499
1.00
----
1966
43783659
1.41
14488532861
1.36
82
1967
55249911
1.78
17911265006
1.68
69
1968
65902831
2.13
21026597559
1.97
61
1969
71574139
2.31
22816017566
2.14
52
1970
84627603
2.73
27889621961
2.62
44
1971
85354055
2.76
26795274686
2.52
45
注：
①营业系数＝成本
收入×100；②据日本交通统计研究所石井直树《铁路改革所面临的问题》报告及日本海外铁道技术协力协会罔田宏先生《日本高速铁路（新干线）的发展》等资料整理而得。
东海道新干线的建设为日本的经济发展和国土的均衡发展作出了贡献，建设覆盖全国的新干线网的议论日趋高涨，并开始提上政府议事日程。
结果是，1970年5月日本制定了《全国新干线铁路整备法》，制定了全国约5700km的基本计划线路，并决定尽快建设2222km整备计划线路，致力于动力的现代化和新干线建设。
迄今为止，日本新干线建设情况如图3、表2所示。
图3日本新干线网络示意图
表2日本新干线情况
序号
修建时段
干线名称
干线情况
1
民营化前
东海道新干线
东京—新大阪，515.4km
2
山阳新干线
新大阪—博多
3
东北新干线
东京—盛冈，496.5km
4
上越新干线
大宫—新泻，269.5km
5
民营化后
长野新干线
高崎－长野，117.4km，北陆段已建设完成
6
九州新干线
建设进程中
资料来源：
据等相关资料整理而得。
其中，山形新干线和秋田新干线是既有线改造后的新干线，并和新建的东北新干线联接，是日本目前仅有的2条既有线和新干线无缝隙联接的少数案例。
其他既有线一般和新干线平等的，且存在着较强的市场替代关系。
同时，出于提供完整运输产品的需求，分属于不同铁道株式会社的新干线存在着强烈的过轨需要，他们之间在运输能力配置、联接车站的资产配置、人员分工、业务合作方面存在着许多值得我们借鉴的经验。
在客货运输高速化的总体趋势下，研究日本新干线全国成网的体制性因素，对于促进我国铁路运输业高速化及设计京沪高速铁路建设体制无疑有很高价值。
1.1987年之前的建设方式
以1987年日本国铁民营化改革为界，日本新干线建设管理体制明显地划分为两个阶段：
国铁民营化之前阶段和国铁民营化之后阶段。
历史地看，日本第一条新干线（东海道新干线）的调研、立项建议、设计、规划、筹资、建设、经营管理完全是由日本国铁承担的。
1964年，日本国铁出现了大量的经营红字（亏损），无力继续独自承担新干线的建设和经营。
基于这种情况，《日本铁道建设公团法》于1964年2月通过，以法律的形式将新干线建设责任从国铁剥离，赋予日本铁道建设公团建设新干线的权利和责任。
《日本铁道建设公团法》规定，日本铁道建设公团是唯一的新干线建设主体，其建设完成的新干线出租或转让给新干线经营者。
成立日本铁道建设公团的目的是通过推进铁道建设建立铁道交通网，促进全国高速铁路网络的形成，从而达到政府促进高速铁路发展的运输政策的目标。
1964年后，新干线的规划、设计、筹资、施工、管理却是由国铁和日本铁道建设公团共同承担的。
日本铁道建设公团建设新干线所需资金除了一部分来自大藏省资金运用部低息贷款之外，大部分是依靠发行铁路债券来筹集的（如表3所示），例如山阳新干线国铁发行债券筹资（不含政府担保债券）占投资的30%以上，上越新干线自筹资金达到了73%。
也就是说，新干线建设资金绝大部分是依靠国铁和铁道建设公团共同承担的。
1987年以前所建的新干线的管理基本上也是由国铁和铁道建设公团共同管理，这种情况类似于我国的铁道工程建设指挥部，造成了铁道建设公团缺乏成本约束，只顾建设，不顾成本，从而使得国铁和日本铁道建设公团的债务和营利状况不断恶化。
表3日本新干线融资结构
干线名称
干线情况
建设筹资渠道和结构
资金来源
资金结构
东海道
新干线
东京—新大阪，515.4km
大藏省资金运用部低息贷款，债券（政府担保）
>30%
国铁自行发行债券
>50%
国际复兴银行（世界银行）贷款
约7.6%
山阳
新干线
新大阪—博多
大藏省资金运用部低息贷款，政府担保债券
>60%
国铁自行发行债券
30%左右
工程费用补助金（10内高息与低息贷款之间的利息差）
<5%
东北
新干线
东京—盛冈，496.5km
大藏省资金运用部低息贷款，政府担保债券
60%左右
发行铁道债券
30%左右
政府出资
2%左右
工程费用补助金
6%左右
工程后期从民间借入资金
少许
上越
新干线
大宫—新泻，269.5km
政府资金
13%
自筹资金
73%
租赁收入
14%
1970年5月，日本政府制定了《全国新干线铁道整备法》（简称整备法），以促进高速铁路网络的形成和发展。
相应的，日本制定了全国约5700km的基本计划线路，并决定了应尽快建设的2222km的整备计划。
其中东北（东京――盛罔，496.5km）、上越（大宫――新泻，269.5km）及长野新干线（高崎――长野，117.4km）已正式营业，另有东北、九州及北陆新干线514km正在建设之中。
包括整备法实施前已建设的东海道及山阳新干线，规划建设的6800km新干线网中的1954km已投入使用。
随着日本高速铁路主干网络的基本形成，其他的新干线公益性均比较显著，日本铁道建设公团所需资金量不断增大，国铁一方面要和铁道建设公团一起筹集建设资金，另一方面又要经营公益性的亏损线路。
至1987年民营化改革时，日本国有铁路长期负债2270亿美元，其中新干线负债360亿美元；日本铁道建设公团（JRCPC）负债410亿美元，其中新干线负债160亿美元。
概括地说，1987年日本铁路民营化之前，日本新干线建设管理体制的特点是，1964年前，日本中央政府主要通过大藏省资金运用部向国铁提供低息贷款，或通过政府提供担保发行债券，以及其他补贴手段如工程费用补助金等，同时国铁也自行发行铁路企业债券等方式，筹集新干线建设资金，由国铁全面负责新干线的建设及经营。
1964年后，日本铁道建设公团和国铁共同负责筹措新干线建设资金，即铁路建设公团除使用国铁筹集来的资金外，同时也要负责筹集一部分建设资金，并负责工程施工，完工后由铁道建设公团向新干线经营者，即国铁出租或转让。
在日本铁路国有国营的前提下，国铁和铁道建设公团是所谓的“公共企业”，缺乏相应的成本约束机制，市场主体地位不清晰。
正是由于日本新干线建设管理体制不能够充分引入市场竞争，国铁和铁道建设公团虽然实现了形式上的分离，却没有实现真正意义上的“四自”公司主体，新干线租赁或转让流于形式，缺少控制成本的约束机制，这种权责利不分的建设管理体制是导致日本铁路严重亏损的原因之一。
2.1987年之后的建设方式
民营化以前，日本高速铁路建设资金主要以日本政府的财政投资为主，包括日本政府给予的财政预算拨款和政府提供的财政投资贷款（一般通称为财政融资）两种类型，其中财政贷款比例一般较高，东海道新干线贷款比例超过了30%，山阳新干线和东北新干线的比例均超过了60%。
民营化以后，日本政府正式确定了整备新干线的建设费用按照公司、国家和地方共同分担的原则，并逐步加大了地方承担的比例。
例如，1989年政府决定动工修建北陆新干线的高崎――轻井泽段。
这时决定的修路财源按照JR50%，国家35%，地方15%的比例负担。
一般地，日本政府投入比例为50%左右，按照新干线公益性强弱的不同，中央政府和地方政府按照80%、20%或50%、50%的比例分担，日本政府投入力度的增加，一方面增加了新干线建设的资本金比例，为铁道建设公团的市场化运作打下了坚实的财务基础，从而极大地促进了高速铁路的建设，同时也带动了地方经济和国民经济的发展。
值得指出的是，日本政府成立了专门的机构为新干线筹集建设资金。
新干线保有机构是日本铁路资产重组后新干线的拥有者（1987年前）和新干线的出售者（1987~1991年），其主要目的是承担原有债务，为各铁路客运公司及新干线建设的发展提供财务保障和制度保障。
可以说，新干线保有机构（后为铁路整备基金和运输设施整备事业团）的设立体现了某些政府企图：
促进铁路经营效率提高；调节各铁路客运公司的财务盈亏状况；体现国家对基础设施建设的投资政策；促进新干线的建设和高速铁路网络的形成。
3.有关建设期的其他问题
日本新干线的建设是由日本铁道建设公团独家承担的，日本铁道建设公团每年编制事业计划，包括财务成本计算，经运输大臣批准后严格执行，以控制成本支出。
同时，日本铁道建设公团需要编制财务报告、决算报告，公团在每事业年度盈亏计算中发生盈余时，在弥补前事业年度结转的亏损后，如尚有余额时，则应把余额中按照政令所定标准计算的额度作为公积金积存起来。
如果发生亏损，先以公积金做减额处理，如尚有不足时，其不足额应做为结转亏损予以清理。
日本铁路建设公团是依《日本铁道建设公团法》成立的，领导成员有总裁、副总裁、监督、监事等，其中总裁和监事由运输大臣负责，且均向运输大臣负责。
日本铁道建设公团是具有公企业性质的单位，不按照市场规律进行运作。
新干线建设完毕后，则租赁或出售给各铁道株式会社。
三、日本新干线经营期出现的问题和对策
日本铁道经营期出现的第一个主要问题是造成了许多并行既有线的经营困难，原因是并行的新干线和既有线经营的是同样的客运业务，且新干线明显处于竞争优势地位，日本一般的作法有两种：
废止既有线运营或者把既有线转为官民合办铁道。
日本铁道经营期出现的第二主要问题是前后相继的线路或平行线路的运能分配问题和共用站问题，日本的做法是，同一铁路公司内部调节运能分配并共用车站，不同铁路公司之间建立相互联络调整机构如高层会议和列车时刻表会议来协调运能分配的，铁路资产是清楚划分的，一旦某一铁路公司的列车进入另一公司边界，则相应区段内的运输收入归该区段的铁路企业，相关费用相互清算。
日本有三种类型的高速铁路运营模式，一是新建新干线的高速铁路运营模式，二是经过改造后的既有线和新干线互联互通的高速铁路运营模式，三是在既有铁路上开行高速列车的高速铁路运营模式。
可以说，日本高速铁路的建设和运营涉及到了许多利益相关者，包括各铁道株式会社、铁道建设公团、大藏省、日本议会、运输大臣、银行金融机构等利益相关者。
我们主要研究3个方面的利益关系：
（1）日本政府和新干线的相互关系；
（2）新干线和新干线之间的利益关系；（3）新干线和既有线的利益关系。
截止到2003年，日本共有5条已建成新干线，分别是东海道新干线、山阳新干线、东北新干线、上越新干线、长野新干线（北陆段）；3条在建新干线，分别是九州新干线、长野新干线（剩余段）、Morioka到Shin-aomori新干线；2条既有线改造而成的新干线，分别是山形新干线、秋田新干线。
新干线和新干线之间的互联互通是十分重要的，以拥有东海道新干线的JR东海为例（如图5所示），JR东海的路线网以名古屋为中心位于本州岛中部，东与JR东日本，西与JR西日本相连，共同站多。
在和JR东日本（新干线）共同使用的东京车站，与JR西日本（新干线）共同使用的新大阪站在人员、资产、业务等各方面都有明确的区分，因为是不同的公司使用同一个车站，需要在产权方面给予清楚的界定。
各个JR公司使用的线路、站台、进出站口等是国铁民营化时就分好的，各个JR公司的职员在规定好的自己公司的范围内工作。
既有线上的各个共同站也是如此，因此不同JR公司的共同站是有两个站长的。
在高速列车行驶到另外一个铁路企业拥有的线路情况下，高速列车的调度指挥、列车开行，甚至服务人员都需要由另外一个铁道株式会社来接替承担。
既有线和高速铁路或者高速铁路和高速铁路的联接点往往是较大型的车站。
1.新干线和新干线之间的运能分配和运营权的归属
铁路行业具有运输生产全路联网、统一指挥的联动性，这种特殊的生产规律和行业特征要求铁路的运营处于严密有效的控制状态，其一表现在运营开始之前对运力的分配，由于列车的到发时间是运输产品的一个重要因素，分配的结果直接影响到运营公司在运输市场中的竞争力；其二表现在运营过程中的实时控制，它是铁路安全运营的保障。
传统的管理方式是将铁路置于政府的控制之下，政府不仅拥有铁路，同时也肩负运营与管理的职责。
这种集中管理的铁路尚处于垄断地位的情况下是适应的，它对于控制运营的冲突以保障运输生产的秩序和安全，无疑是有效的，但随着服务要求的不断提高，竞争的日趋激烈，运输市场呈现多元化状态，集中管理方式僵化的一面亦逐渐暴露出来，对市场的变化不能作出及时的反应，导致效益的低下，加重了政府的财政负担。
因此，改革集中管理的模式，使铁路企业更贴近市场，已成为各国铁路的共识。
随着集中管理模式的打破，各种职权也随之分散。
但是铁路所具有的联动特性，使得运能分配与运营控制权（CATC，CapacityAllocationandTrafficControl）仍需要相对集中。
日本铁路的CATC权分别归属按地域划分的不同客运公司。
日本铁路改革不同于欧洲各国上下分离的方式，而是采用地域划分，将原国铁客运划分为6个客运公司，各客运公司拥有相应区域内的线路、机车车辆、运营权，规定各铁路公司制定各自所辖范围内的铁路的运营规则。
对跨区域的直通列车，尤其是前后相继的新干线直通列车，则通过一年一度的高层会议和列车时刻表会议来进行管理。
高层管理会议每年召开1次，由各铁路公司总经理参加，该会议将讨论如下问题：
（1）列车时刻表修订的日期；
（2）直通列车的增加与撤消；（3）直通列车的机车车辆的用车计划。
该会议的组织者由各铁路公司每年轮流坐庄，会议主席由组织会议的公司总经理出任。
会议提案需各相关铁路公司一致通过才可有效。
另外，列车时刻表会议也是每年召开1次，该会议解决如下问题：
（1）制定直通列车到达与出发的时刻；
（2）制定直通列车到达边界站的时间；（3）调整维护时间；（4）调整作业时间。
提案需全体代表通过才能生效，在此会议上难解决的问题将提交高层会议予以解决。
与此相类似的是，美国铁路公司之间也存在着分界点和公司间的车流交换关系，这是由于3个原因造成的：
（1）一个铁路公司的线路从始端到末端，分界点形成在交界的枢纽内；
（2）短线和地区铁路公司与Ⅰ级铁路公司的线路联结处形成分界点；（3）由于Ⅰ级铁路企业重组，将一段或一部分短线出售，形成新的分界点。
例如，2000年CSX铁路公司与短线和地区铁路公司之间有230个分界点，每日互相交换的车流为1412辆，与Ⅰ级铁路公司的车流交换量日均达到7598辆。
其中，UP公司3014辆，占40%；BNSF公司1610辆，占21%；NS公司861辆，占11%；CN公司833辆，11%；CP公司468辆，占6%。
目前各Ⅰ级铁路公司与其他公司的分界点一般在100多个。
高度联系以运行图规定的时刻和双方调度建立的联系制度为基础。
日本和美国的经验表明，对于跨越2个或2个以上铁路公司的直通列车的运输能力分配与运营控制权的归属问题，需要某一较高层次的监督协调机构来仲裁实施，这一机构可以是线路公司如英国模式，政府机构如荷兰――瑞典模式。
运输能力充裕，铁路公司市场经验丰富，市场机制发达的前提下，铁路过轨运输越来越依赖于铁路公司之间的联络机制和协调仲裁机构，政府部门的管制权利则呈现出不不断下移给铁路公司的特征。
2.新干线和新干线之间的线路、资产、业务等的界定
归属于各个铁道株式会社的前后相继的新干线之间的关系是，他们的资产关系、业务关系等各方面都有区分，特别是在相互联接的共用车站。
各个区域铁道株式会社使用的线路、站台、进出站口等是国铁民营化时就分好的，各个铁路公司的职员在规定好的自己公司的范围内工作。
在高速列车行驶到另外一个铁路企业拥有的线路情况下，高速列车的调度指挥、列车开行，甚至服务人员都需要由另外一个铁道株式会社来接替承担。
3.新干线和既有线之间的相互关系
截止到2002年底，日本只有2条经过改造后的既有线和新干线联接，他们分别是山形新干线和秋田新干线（由既有线整备而得），这2条既有线分别和东北新干线联接，且同属于东日本铁道株式会社统一管理。
新干线和既有铁路一般隶属于同一区域铁道株式会社，按照业务分立原则对高速业务和既有业务进行分类管理，但人员和资产上不做区分。
如果新干线和既有线分别隶属于不同产权主体，则既有铁路和新干线之间通常是平行线路的竞争关系，不同铁路企业之间的资产关系、业务关系、人员关系、成本关系、利润关系十分清晰，通常不存在相互联通的问题。
JR东日本设有“新干线运行本部”和“铁道事业本部”，JR东海设有“新干线铁道事业本部”和“东海铁道事业本部”，JR西日本设有“铁道本部”，无
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