论经济责任制经济自由与经济秩序和谐.docx
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论经济责任制经济自由与经济秩序和谐
论经济责任制——经济自由与经济秩序的和谐
四、对历史的再认识和不同经济体制的考察
（一）不同经济体制下的经济责任制
经济责任制在任何一种现代经济体制下都以不同的、丰富多样的形式存在，正因为如此，试图归纳各种不同的经济责任制，形成统一的法律理论，是极为困难的。
经济责任制的表现形式因为不同的经济制度、所有制、所有权结构和不同的组织形式，以及不同的经济目的而呈现出极大的差异，并且在实践中不断的变化发展。
因而，追求稳定性、完美理论结构的传统法律理论对这种现实法律关系的研究是极不充分的。
经济责任制在公有制国家和所有制国家中呈现出不同的侧重点，这是由不同的文官制度而形成的，私有国家中的经济管理主体的责任制较为发达，这是与其文官传统相联系的;而公有制国家则由于国有企业的发达，因而国有竞争性主体经济责任制较多。
有鉴于论文篇幅的限制，对于国际比较只能简单粗略的介绍。
第一，私有国家中的经济责任制总体上来说，西方国家的经济责任制有以下的特点：
首先，私有国家的经济责任制，同它的发达的文官制度、法治传统相联系的，因而其经济管理主体责任制和一般经济责任制较为发达，往往通过各种具体法律形式，对特定职位和经济管理机关的权利、义务和责任作出详尽的规定，同时有着完善的经济核算制度和完整的经济考核指标体系。
所以其经济责任制是极为发达的。
其次，私有国家普遍采取了混合经济体制，其“国有企业”是在市场制度中发展起来的，因而同我国这种逐步建立市场制度的经济体制是不同的，由此，公私混合的经济体制和公私法划分清晰的法律制度下，经济责任制不仅仅依赖于行政性的人员控制，而是广泛的通过财产权、诉讼制度来进行核查、考核和监督，它完全同法治联系在一起。
再者，私有国家的经济责任制，贯穿“高薪养廉”的理论[1]，竞争性国有主体往往通过控股公司来实现国家的经济目的。
在不同的私有国家中，经济责任制体现出不同的特色，简单而言，各国因为不同的经济责任制而呈现出不同的特色：
1.美国。
美国典型的经济责任制体现为承包制、租赁制。
美国政府在管理国有企业时候较为普遍的采用由私人承租或承包的方式。
政府保留对企业的所有权，由私人企业向政府支付租金，租期一般为4年，政府不干预承租人的经营活动，这种方法由联邦政府所有的军工厂、钢铁以及冶金、造船等等。
或者由地方政府将其经营的公用事业发包给私人，资金由政府提供，但政府不再直接组织项目的经营。
由此利用私人企业管理上的高效率[2].2.法国。
一方面，法国对国家参股企业采用双层次管理，主管部门主要负责技术指导和行政管理，财政经济和预算部则在各部之上实行财务监督，因而其一般经济责任制较为发达[3];同时，法国具有特色的经济责任制主要是计划合同和审计法院。
计划合同是一种典型的经济合同，是一种典型特殊经济责任制，合同期限一般为三年，由此企业可以同国家进行反复协商[4];审计法院的监督则是责任制中的经济责任得到进一步体现。
审计法院对国有企业所从事的审计，具有双重性质：
第一，对帐目的合法性和真实性作出评价，必要时可以要求清理帐目（帐目审计）。
第二，根据对企业活动和经营结果的分析，对管理质量提出意见（管理审计）[5].3.英国。
英国的国有企业经过私有化以后，除了保留黄金股以外，政府派出独立于企业的监管员，负责鼓励企业竞争、维护和确保消费者的权益，监管员所具有的价格监管权限由法律加以确定，由明确的公式来确定价格管制，这是依据英国经济学家提出的“管价格不管利润”的原则形成的[6].英国的经济责任制主要通过一般经济责任制来实现。
4.德国。
德国的经济责任制较为具有特点是经济审计员和联邦审计委员会的监督，它构成了经济责任制中经济指标和经济核算、责任的确定和制裁的重要组成部分。
（二）中国经济责任制历史的考察
严格意义上的经济责任制，是同市场经济相联系的，是在经济法出现后才存在的。
但是在我国，由于历史的原因，经济责任制的出现，在市场制度完善之前作为公有制经济管理的重要制度就已经存在。
其发展主要经历了以下阶段：
第一阶段毫无疑问，中国经济责任制的最初出现受到了苏联的重大影响。
在1957年，相继通过了诸多重要的法律文件，其目的在于对国有企业进行相应的扩权，以及加强内部经济责任制[7].其中1958年的企业管理体制改革中，确定了企业的内部管理经济体制，明确的提出了经济指标以及对企业主要管理人员的法定责任制等等。
1961年中共中央颁布了《国营工业企业工作条例（草案）》（“工业七十条”）明确规定了企业的权利义务，进一步完善了经济指标，使得内部经济责任制不断得到完善，并且，首次从法律文件上确定了厂长经理负责制[8].1965年颁布了工业七十条的修正草案，代表着我国的经济管理开始受到了文革的影响，厂长经理负责制和经济核算被基本上废除，这一阶段，经济责任制初步出现，并由于政治和意识形态的影响，使得经济管理受到不断的反复。
第二阶段1978年以来，经济管理逐步得到重视。
1978年开始，从四川省开始，逐步推行“放权让利”的改革，各种国有企业的一般经济责任制逐步开始发展和完善。
更为具有意义的是1980年从山东菏泽开始实行的承包制，代表着特殊经济责任制在工业企业中的推行，山东煤炭工业在1981年一季度亏损1357万元，而实行承包制以后，在4月份就扭亏为盈，实现利润57万元[9].1982年全国工交工作会议肯定“经济责任制”，1981年11月和1982年11月国务院分别批转了国家经委等单位拟定的《关于实行工业生产经济责任制若干问题的意见》和《关于当前完善工业经济责任制的几个问题》等文件。
从而在我国的国有企业管理中确定了这种特殊经济责任制的主导地位。
第三阶段1986年12月5日，国务院发布了《关于深化企业改革，增强企业活力的若干规定》，提出“推行多种形式的经营承包责任制，给经营者以充分的经营自主权”。
国家经委部署推行企业承包经营责任制，从而，推动了经济责任制的第二次高潮。
1988年《全民所有制工业企业承包经营责任制暂行条例》的实施，进一步把这种特殊经济责任制的法律形式加以固定。
1988年以后，我国的经济进入了治理整顿，这一时期，主要是完善承包经营责任制，完善各种国有竞争性主体的内部经济责任制。
第四阶段1992年开始，自邓小平南巡之后，以及市场制度的不断发展，企业改革逐步走向以股份制为代表的现代企业制度。
自此，我国的经济责任制在各种原因下，失去了对改革的主导作用。
以产权为代表的改革理论和实践成为主导。
1984年上海市制定了《关于发行股票的暂行规定》，从而出现了企业的内部集资，代表着我国企业改革股份制的逐步推行。
在1992年后，股份制成为政府改革的主导思路。
从以上的回顾可以看出，我国既有的经济责任制具有以下的特点：
第一，经济责任制局限于内部经济责任制和承包、租赁等特殊经济责任制，而政府经济主体的责任制和法定责任制被忽视了，从根本上说，这是我国经济改革的经济改革优先策略的必然结果。
这也正是特殊经济责任制不能解决我国国有企业的经济效益低下的制度原因。
可喜的是，最近的全国人大会议已经意识到了这一问题，政府改革正在提上日程。
第二，我国政府对于经济责任制态度有不断反复的态度，在第一阶段中可以明显的看出，一直到第四阶段走向产权改革，没有真正认识到经济责任制对于改革的重要意义。
第三，我国的经济责任制是在市场制度不完善的前提中发展起来的，它不能通过经济法的有效理论作出对改革的科学阐释，真正的经济责任制应当是同市场制度紧密相联系的。
这也是既有的经济责任制无法有效的解决政府所向往的企业效率问题的一个重要原因。
在集权经济中，真正的经济核算是难以实现的，经济责任制缺乏有效的法制支持，政府的经济管理、所有权和行政管理未能明确分开，导致了以实用主义为改革者不得不寻求其它的途径，实质上是试图避开政府的低效率管理这一命题的必然结果。
五、制度规则的构成和既有法律规范的考察
（一）经济责任制的实现方式
经济责任制的具体表现极为丰富，我国的既有法律制度和改革实践中出现了为数众多的责任制，如厂长（经理）负责制、承包经营责任制、国有资产运营责任制、资产占有责任制、岗位责任制等等。
对于所有这些经济责任制的统一性规范的考察，是经济责任制法律制度中的普遍性原理和原则性规范的基础。
经济责任制无论其具体表现为何种形式，从根本上而言，它的法律规范是由权利、义务来实现的。
经济责任制中的权利义务更多的表现为角色性责任，依照不同的职责来确立法律上的权利义务。
经济责任制，可以分解为经济职责、经济核算和责任的确定和制裁三个子制度，这三个方面是密不可分的。
经济职责在于确定特定主体的法律权利、义务，在这一制度内部，权利和义务是统一的[10]，是受到司法机关的评价和国家强制力的保证的，经济职责的确定是其他经济责任制度的前提，没有明确的权利、义务划分，法律责任的确定就不可能，经济职责实质上就是经济法上责权利相统一的具体体现，它是由经济权利、经济义务的规则构成的。
经济核算制度，实质应当是一种考核制度，它由考核指标、考核程序、考核报告及其评价组成。
这种考核应当是由考核、监察、审计、核算来组成的，它应当是一种广义上的。
责任的确定应当是由国家的司法机关来评价和实施的。
违反经济义务，应当由法院实现对其责任的追究，表明了国家强制力的一种否定性评价。
应当注意的是，我国的许多经济法律规范的法律责任中，相应的规定了奖励制度，我们认为，这也是经济责任的一个重要组成部分，它构成了经济利益引导的内容，对于这种法律意义上的奖励，应当在经济核算的基础上，对主体的经济效益的完成作出评价的基础上，通过法定的程序和标准严格的予以实现。
经济责任制的实现，实质上就是这三个子制度的实现。
任何一种有效的经济责任制，应当是在市场机制的基础上，通过这三个方面法律规范的制定、实施和法律制裁及奖励来实现。
从这三个经济责任制的子制度上，我们可以看出，既有经济责任制的缺陷所在。
首先，我国已有的经济职权的划分是极不明确的，尤其是各个经济管理部门及其工作人员，法律对于他们的权利义务的划分，往往是极为笼统的;不仅如此，在经济行政法论极为盛行的法律制度下[11]，法律规范中的责任仅仅依赖于行政责任，并且这一责任是由上级机关来确定的，其随意性和自由性极大，难以形成有效的制裁。
其次，经济核算制度同样具有这一行政属性，不仅如此，核算标准、方法、程序均未由法律规范加以确认，核算的公开性也无法得到保证，同时，在缺乏市场制度的经济体制内，经济核算信息和数据的准确性是存在疑问的，没有市场制度的经济核算，不是经济法意义上的经济核算，而只是一种行政考核而已。
经济核算主体的经济责任无法有效确定，也会导致经济核算的失真，这就使得经济效益无从体现。
因而，在旧有体制下，经济效益不是组织所要追求的，而上级机关和负责人的满意是第一位的，“我国建国以后，从政府到企业的管理，长期依靠‘人治’，偌大的国家和采用现代科技的企业，都是按治理一个家庭或小业主管理其作坊的方式来管理的，在位者‘拍脑门子’办事，朝令夕改，朝三暮四，在政治运动和群众运动中更是连起码的章法和科学也不讲”[12].单一的行政制度下，这种结果是必然的。
真正意义上的经济核算无从实现，经济效益无从体现，经济责任制就只是一种停留在文件上的制度而已。
第三，责任的确定和承担制度同样是不健全的，我国旧有的经济责任制中，责任的确定往往由行政机关来自由把握，赋予国家经济管理机关以极大的权力，经济管理人员的自由裁量权没有限制，同时，确定责任的机关和个人的权力同样没有限制和约束，这典型的表明了是一种“人治”。
因而，经济责任制尽管在改革中起到过重大作用，最终为这种经济管理体制所限，而失去了它的积极作用。
经济责任制法律关系中，主体是由国家、政府经济管理机关、公有组织、个人组成的，它的客体应当是经济法律行为，即经济法的主体的经济管理或经营行为，这一行为往往也是其他经济法律部门的调整客体，因而，存在着经济责任制同其他经济法律部门规范的竞合问题。
经济责任制度法律规范中，对于主体的权利、义务、责任、考核程序、考核标准、考核机关、责任确定标准等方面作出详尽的规定，尤其是责任的承担和确定标准，在我国的经济责任制中往往极为缺乏，这也是既有的经济责任制度法律规范难以实施的原因。
有必要强调指出的是，尽管组织是经济责任制的重要主体，我们认为，经济责任制法律规范中应当将经济责任确定到每一个职位、每一个个人，组织尽管也是责任主体，但是将经济责任具体到具体的职位和个人，才能使之有效的调整组织管理关系，这也正是经济责任制的本质所在。
经济责任制，是公有组织之间及其内部的一种法律制度，之所以具有法律调整的意义，在于它需要克服组织之间个体和整体之间的利益和目标冲突，从而实现国家和社会的经济利益。
因而，在组织之间及其内部，如何安排个体利益、目标和整体利益目标之间的冲突，是法律规范所要解决的根本。
正是因为存在利益冲突，才有必要形成法律制度，没有利益冲突，由个体的自由意志，仅仅依赖于合同制度就可以实现。
因而，在利益冲突中，通过利益平衡、相互之间的监督、约束是经济责任制的根本。
任何一种经济责任制，都要通过每一层级中的权利制约、监督平衡来完成，仅仅依赖于上级机关的监督是不足的。
政府的经济管理机关及其内部机构、人员之间的权力（利），应当是相互平衡和制约的，当权力完全被某一个组织或机构控制时，腐败就是不可避免的。
利益的相互冲突，要求法律规范不仅仅是一种通过国家制裁来实现对行为加以引导，而且需要利益的激励，因而，经济责任制不能仅仅强调责任的承担，同样需要利益的引导。
同时应当着重指出的是，经济责任制中的一般经济责任制与特殊经济责任制的关系中，一般经济责任制是首要的和根本的，特殊经济责任制的健全和完善，有赖于一般经济责任制的完善和发展，没有良好的一般经济责任制，特殊经济责任制的实现效果就要大打折扣。
换言之，没有良好的经济法律责任制度，没有良好的经济职责的划分，没有运转有效的经济核算制，特殊经济责任制也是不能充分发挥其有效作用的。
我国的经济体制改革中所出现的经济责任制，往往局限于特殊经济责任制的方面，而一般经济责任制在我国的缺乏，使得特殊经济责任制往往发挥不了应有的作用。
政府经济管理中经济合同制度的发展就是一个典型的例子，无论是土地出让合同，国有企业承包经营合同，还是政府基础设施建设合同，都是由于政府经济管理经济责任、经济核算和经济职责的无法划清和实现，使得这些合同原有目的往往不能实现。
（二）既有的几种经济责任制
我国现行法制中存在着众多的经济责任制，它一度在改革中起到了重大作用。
但是仅仅停留在特殊经济责任制和经营责任制层面上，适用面狭窄，同时，一般经济责任制并没有得到确立和施行，因而，经济责任制并没有在改革中实现预期效果。
众多经济责任制，对其一一加以分析和评价，不是本文所能完成的，因而，本文将着重分析三种经济责任制，即经济管理主体的责任制、承包经营责任制和岗位责任制。
1.经济管理主体责任制。
一般经济责任制，对于法制提出了较高的要求。
它是通过普遍性规范加以确立的法律制度。
经济管理主体责任制，应当由完善的一般经济责任制来实现，通过对各级经济管理机关和人员的职责、权力（利）、义务的明确法律规定，由司法机关或执法机关来对违法行为作出制裁。
经济管理主体责任制中，国家经济管理机关和人员的职权、职责和责任应当是统一的。
如果有责无权，则无法履行职责，如果有权无责，必然导致滥用权力。
因此，职权是尽责的手段，责任是职权的结果，违反职责就应当引起相应的责任，承担不利的法律后果。
同时，经济效益的追求，也是经济管理主体的责任之一。
仅仅是履行了义务，而不能够通过有效的激励使经济管理主体能动的作出具有良好经济效益的行为，也是不符合经济法的要求的。
我国的经济管理则由于一般经济责任制的缺乏，长期处于国家经济管理部门和人员的职责不清，责任无法落实的局面。
我国经济管理中的种种弊端，无不与缺乏经济责任制度有关。
我们认为，其弊端，主要表现在：
第一，经济管理职责不清。
各个经济管理部门、分支机构、以及每个管理人员的职责没有法律规范加以约束，尽管一部分经济管理法律中确定了经济管理主管机关，但是并未能确定各个主体的职责。
并且，经济管理主体在改革中，部门划分的变动频繁，机构和人员既未能简化，又未能定制。
因而，管理效益和水平的提高也只是停留在政策文件[13]和理想的层面上。
第二，经济管理责任无法落实，经济管理人员的行为没有法律责任加以约束，更谈不上司法制裁。
既有法律规范仅仅停留在政府经济管理的权利（力）上，即便法律规范中规定了经济管理机关的责任，往往由于考核制度的不完善，以及执法机关的非独立性，以及监督非公开性，使得责任无法落实。
第三，“人治”而非“法治”，公私之间、上下级之间、政府与市场之间、公有组织之间的区分模糊。
从传统文化发展而来的官僚体系，往往是行政管理与经济管理融为一体，我国的官僚机构同西方所出现的官僚科层制的一个重大区别在于：
我国官僚机构中，官僚对上级的忠诚度是第一位的[14]，而不是真正韦伯所说的冷静、客观、理性的，依照书面文件和客观规则来处理问题的组织。
因而，不能实现依据既定规则尤其是法律规范来运作。
因而，导致了“人治”。
第四，政府经济管理职能同所有权行使、同社会管理职能合一，使得经济管理的行政属性泛滥，对不同的管理领域采取同一行政管理方式，导致激励困境出现。
单一约束方式[15]，使得经济管理中忽视了经济效益和经济利益对于经济管理行为的引导。
第五，由于经济法理论长期以来所盛行的“经济行政法论”，使得经济管理中实质上一直是追求行政效率为目标，而忽视了经济利益在公有组织中的独立性和客观实在性，各个公有机关、组织的利益是客观存在的，而往往忽视这一特性，使得各个经济管理主体往往是责任与利益不相一致，造成了责任无人负，利益大家争的局面。
我国法律改革和立法中出现的各个部门为争夺本部门利益而对人大施加压力的做法就典型的体现出这一点，更不必说，各部门、机关和内部人员的非法行为了。
同时，经济行政法的泛滥，还使得行政管理与经济管理得不到区分，忽视经济规律，造成人为的经济干预，损害了经济效益。
如我国的出口退税制度，政府经济管理的水平低下，无法对偷税漏税者加以惩罚，因而，不断的改变市场“游戏规则”，出口退税率的两次下调就是鲜明的例子。
政府经济管理行政属性使得经济管理主体往往在市场中不依照经济规律运作，发展房地产业，缺乏基本的经济学常识，不断的让资金流向房地产[16]，而社会需求不足，导致资金无法收回，造成银行庞大呆帐，使得国有企业无法取得银行贷款，造成大面积亏损[17].不仅如此，在市场经济中，政府常常改变“游戏规则”，在股票市场、期货市场中尤为突出。
这些作法，正是政府经济管理机关始终采取行政法律规范的方式来管理经济所导致的恶果。
因而，我们认为，经济管理主体的责任制的建立是进一步改革的起点，没有一个完善的文官制度，实现经济管理的科学化，实现经济秩序和经济自由的和谐，实现依法治理经济，实现对贪污腐败的控制，实现国有企业经营管理的独立和国有资产的保值增值，都将是一句空话。
在现阶段，经济管理主体责任制的发展，应当从以下几个方面来着手：
第一，完善一般经济责任制，在立法中，明确划分各个、各级经济管理机关以及内部人员的职责、权限，对于不同职位的权利义务、责任等，使其合理分工、配合，这是科学管理的实质所在。
只有将职责划分明晰，使各个组织和个人的权利义务得到法律依据，使执法有据可依。
同时，更为重要的是，要对经济管理主体的权利作出合理、科学的划分，形成相互制衡、相互监督，在不同的部门和级别内，明确其法律上的权利及其相应的利益，将原有部门之间、上下级之间的利益模糊降低到最小，在这一方面，分税制的实行就是一个较好的例子，通过在地方和中央政府之间的权利（力）划分，使得税收管理的中央及地方权利有了明确划分。
权力制衡能够有效防止不规范行为，它也是科学分工和专业化的必然要求。
我国经济管理机关权力行使往往不受约束，导致行为不规范。
例如，铁路部门通过部门立法，将铁路运输合同的诉讼时效限制在180天以内（要求铁路部门支付违约金的期限为60天）[18];税务部门在无法追究偷税漏税人时，通过本部门通知来对计税公式作出修改[19]，这得法律实施与实际法制之间往往脱节，制度规范和制度事实之间脱节，部门利益突出，导致经济管理法制化趋势的困难。
在一般经济责任制的完善方面，对于经济管理机关程序性规则的完善是不可或缺的。
通过一定履行程序的规定来防止经济管理主体行为不规范，防止腐败、权钱交易的产生，有着重要的意义。
这种法定程序的规定，使经济责任制对于经济管理有着有效的制约。
以土地出让合同为例，政府土地管理机关在合同签订中有着较大的自由裁量权，法律规定了这种合同可以采用协议、拍卖和投标的方式[20]，以上海市为例，自1988年至1992年，土地出让中采用招标方式的每平方米单价都在2000美元以上，而采用协议方式最低只有50美元/平方米，一般在几百美元之间[21]，可见，招标方式的采用，使得政府财政收入大为增加，公开竞争的程序运用，使得政府行为透明度大为增加，使经济管理行为处于监督之下，而协议方式则为权钱交易打开了方便之门。
因而，在土地转让中对出让方式的法定要求就显得极为必要。
第二，在一般经济责任制的完善方面，经济核算制的完善和发展是极为必要的，没有对主体行为的考核、核算，责任的承担就只是停留在书面规范上，因而，完整的核算、统计、考核制度的建立是实现对政府经济管理主体行为调整和监督的必要前提。
这种经济核算制度的完善，由于我国过去经济统计机关统计手段、统计方法、统计机关领导方式和统计数据的非公开性，使得经济核算往往流于形式。
我们认为，可以借鉴法国的审计法院的作法，将审计机关、统计机关独立性突出出来，使之不受地方政府的约束，而是直接向国务院和全国人大负责汇报，并且增加统计和审计数据的公开性、透明度，这将有力的形成对经济管理机关的制约。
经济核算制不能仅仅是对国有企业的核算、审计和监督，对于所有的经济管理机关而言，必要的经济核算，强化预算决算都是极为必要的。
各地和各级政府都存在着大量的预算外收入和预算外支出，通过加收费用、摊派来取得收入，这部分资金未能纳入国家财政管理之内，使得经济管理主体往往滥用这部分资金来谋取本单位、本部门甚至个人的利益，导致种种不规范行为。
我们认为，应当将经济管理主体的所有资金都纳入国家财政管理之内，将经济管理机关的部门利益、个人利益予以法律确定，将所有这些“灰色收入”、“灰色支出”通过法律加以透明化和制度化、合法化，相应承担责任。
这正是经济责任制的完善的重要方面。
对于国有企业中的监事、董事等政府代表[22]，应当制定相应的法律规范，制定明确的奖惩制度，健全的经济核算和经济考核也是不可缺少的。
董事、监事履行其职责，应当通过其对于企业经济决策所产生的经济效益来考核和判断其管理行为的合法性和合理性。
一般经济责任制的完善，要求透明公开的经济管理，处于公众的监督之下，这种监督的方式是多种多样的，这也是经济责任制的内在要求。
在既有体制下，通过舆论和新闻监督将对经济管理行为的规范化起到重要作用[23].烟台市所施行的“社会服务承诺制度”就是有效的责任制度[24].经济责任制应当是法制的、透明和公开的。
现代的经济管理体制应当是“阳光下透明的体制”。
第三，经济管理主体的一般责任制，应当明确责任的承担和违法行为的追究。
而在既有体制下，经济管理主体的错误决策、非法行为等等违反其职责的行为，往往不受法律制裁，责任无法落实。
这使国家的经济管理处于一种随意性极大的状况。
它也是同整个国家的法制状况紧密相连的。
“由于执法的效果不佳，难于形成适应社会主义市场经济所要求的社会经济秩序，阻碍了公平竞争环境的形成”[25]，因而，经
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