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我国公共部门人力资源管理的完善途径
本科毕业论文
我国公共部门人力资源管理的完善途径
内容摘要
人力资源管理就是对社会人力资源的管理,是政府的一项重要管理职能,是国家对人力资源整体的管理,它立足于社会经济发展的总体规划,保证人力资源整体结构的适应性与合理性。
西方公共部门所进行的以人力资源改革为先导的行政改革,人力资源管理成为当代政府人事管理新潮。
英国、美国等西方国家公共部门在人力资源管理实践过程中取得了许多有益的经验。
市场化原则、绩效评估原则、能力主义原则、放松规则等原则将对我国公共部门人力资源管理革新提出了有益的借鉴。
在当前,我国的人力资源管理中存在着管理部门作用没有充分发挥、人力资源配置不够优化等问题,如何结合国家公务员制度建设,引入人力资源管理的新观念、新模式,探其理论与实践,推动我国人事管理体制及模式的改革与完善,提高人事管理水平,就成为一项具有重大理论与实践意义的课题。
本文试图通过分析人力资源管理理论的形成与发展、传统人事管理理论及模式的局限性、西方国家公共部门人力资源管理的实践经验,以及我国公共人力资源管理改革及其发展趋势等基本问题。
按照以上的逻辑思路,本文分为以下三个部分:
第一部分是对公共部门人力资源管理概述,主要探析了公共部门人力资源的定义、内涵及其特点;以及公共部门人力资源角色与定位。
第二部分,分析了西方人力资源管理理论的思想源流和发展历程,并以西方国家公共部门在实行人力资源管理的实践经验为基础,详细分析了其带给我们的启示。
在第三部分,首先简单介绍了我国公共部门传统人事管理的产生、形成与发展,受不同时期社会经济环境条件的制约,还有许多不足,如管理模式高度集中、配置不够优化、激励制度不完善等等。
然后针对我国公共部门人力资源管理中存在的这些问题并由此产生的不良后果,本文提出了公共部门人力资源管理的目标和途径以及发展对策。
关键词：
公共部门，人力资源管理，公共部门人力资源管理
目录
一、公共部门人力资源的含义和特点·······································1
二、我国公共部门人力资源管理现状·······································3
三、西方国家公共部门人力资源管理······································5
四、公共部门与私人部门人力资源管理比较·································7
五、公共部门人力资源管理的趋势·········································9
六、完善和改进我国公共部门人力资源管理的措施···························10
七、总结·······························································13
八、参考献文···························································14
我国公共部门人力资源管理的完善途径
公共部门是社会公共事务的管理者和公共产品的提供者。
随着经济全球化浪潮的变化迭起和我国加入WTO，以及国际政治格局的变化所带来的公民民主意识的增强，企业改革的成效对公共部门的压力和示范效应，社会公众对公共部门的期望和要求改革的呼声越来越高。
在推进公共部门改革和影响公共部门效率的诸多因素中，具有主动改造世界能力的人成为最重要的因素。
加强公共部门人力资源管理，提高组织的运行效率，在整个经济社会的运行中，有着特殊的重要性。
一、公共部门人力资源的含义和特点
“公共部门”是相对于私营部门的一种重要的组织形态。
在比较传统的意义上，公共部门是以公共权力为基础的，其基本性质是公共部门的公共权力产生于社会，并凌驾于社会，公共权力具有明显的强制性。
一般地，把负责提供公共产品和服务，或进行公共管理，致力于增进公共利益的各种组织和机构，视为公共部门。
政府部门是最典型的公共部门。
在经济学上，资源是为了创造物质财富而投入于生产活动的一切要素，而人力资源自德鲁克于20世纪五六十年代提出之后，由于该资源特殊的重要性，长期以来被西方经济学家称为“第一资源”。
所谓人力资源，狭义上指的是一个国家、一个地区乃至一个组织能够作为生产性要素投入经济社会事务活动的劳动力人口的数量和质量。
广义则是指，在现有生产过程中投入的劳动力的总量即现有组织内的劳动人口存量；也有的认为人力资源是指在一定区域范围内，所有具有劳动能力的人口的总和，它既包括现有在生产过程中投入的劳动力人口，也包括即将进入生产过程中的潜在的劳动力人口和暂时失去工作职位但仍有劳动能力的失业或待业人口等。
前一个定义注重的是现实的人力资源构成，而后一个定义从更广泛的意义上使用“人力资源”这一概念。
作为社会人力资源的一个重要组成部分，公共部门人力资源是指在公共部门中工作的所有具有劳动能力的各类人员的总和，是公共部门实现其职能的前提。
把范围扩大一些，则可包括处于储备状态、正在培养成长、将来可能进入公共部门工作的人员。
由于公共部门中的人力资源为社会公众提供公共服务，管理公共事物，配置公共资源，其中一部分人还担任着地区、部门、单位的领导工作，肩负着重要的责任。
所以，公共部门中的人力资源在社会经济运行中占据着特殊的地位，表现出与私人部门不同的特点。
一是有限性。
作为一种公共人力资源，它的数量要受到公共部门职责性的限制。
一方面公共部门职位本身是一种稀缺性资源，它的增加或减少要以公共部门职能为依据。
另一方面，由于国家和社会公共事务的多样性、复杂性的态势越来越明显，这就要求公共部门的工作人员在管理水平上要达到一定水平才能适应这种需要。
而在社会各种人力资源中，能够达到这种要求的并不多，因此公共人力资源是稀缺的。
二是责任性。
公共部门不同于其他社会组织，它掌握着人民和国家赋予的公共权力，执行国家制定的法律和大政方针，在社会价值的权威性分配中起重要作用，其行为的过程和结果，直接关系到政府的公共形象和合法性。
为此，公共部门人力资源必须树立责任意识，既要对公共权力负责，保护国家政权的稳定；又要对人民负责，为了人民利益而行使公共权力。
三是持续性。
公共部门人力资源具有多种潜在的素质，可以在成长和使用过程中不断地进行开发。
潜在的公共人力资源在其成长过程中，根据公共部门的要求进行开发，才能进入公共部门；现实的公共部门人力资源在其使用过程中根据公共部门职能的变化和社会发展要求，要持续不断拓展知识、提高技能、优化素质，才能不被淘汰。
公共部门人力资源管理则是对公共部门的人力资源进行管理的活动，其与私人部门人力资源管理具有部分相同的特性，例如在管理过程中有“入口”、“在职”、“出口”三大环节划分，设立了组织竞争、激励、保障、开发等管理机制，以及人员选拔、测评、考核、奖惩的一些具体管理措施、方法和技术等。
但是，由于公共组织自身的性质和特点，它又具有区别于私人人力资源管理的一些特点。
一是公共性。
公共部门不同于私人部门，它建立在人民的公意达成和公意授权的基础上，其一切行为都必须符合和有利于公民的意志、利益和需求，有悖于此的公共组织必然丧失其存在的基本依据。
公共组织人力资源管理必须紧紧围绕为社会提供公共产品和服务的组织目标来进行。
公共管理着眼于社会全局的“公共性”特征，以及关系到社会大多数成员切身利益和生活质量的“社会性”管理内涵，都与私人部门追求自身利润最大化的要求完全不同。
因此，公共部门人力资源管理与私人部门的理念和价值判断标准存在着差异，我们在学习借鉴私人部门人力资源管理的理论和方法时应有所选择。
二是服务性。
服务性是公共部门人力资源管理的基本属性。
服务性既体现在公共部门提供的公共产品和服务的性质上，也体现在其提供的公共产品和服务的特点上。
公共部门存在的目的是为了向社会提供公共服务，无论是政府还是非营利组织，他们提供的公共产品大多以服务产品的形式体现出来，这种服务与私人部门的“服务”有着本质区别。
公共部门的服务将社会的利益摆在核心地位，而私人部门通常是有偿服务。
因此，公共部门对其人力资源进行管理，是为提高公共人力资源的素质、提升公共人力资源的价值，其目的不是为自身谋求利益，而是为全体公民提供服务，为社会公众谋求公共利益。
三是公开性。
公共部门不同于其他社会组织，它掌握着一定程度的国家权力和社会公共资源，它服务的对象是全体人民。
众所周知，社会发展到一定的阶段，由于出现利益的分化而陷入不可解决的自我矛盾之中。
为了避免无谓的消耗，以最少的成本换取最大利益，人们将一部分权力让渡出来，形成公共权力，委托给一个由社会认同的专门职业集团，由它来管理全体社会的公共事务，维护社会秩序，进而维护整个社会的利益。
这种从社会中产生又居于社会之上的力量，便是公共部门以及由此产生的职业管理阶层。
公共部门接受公民的委托，代表公民去做公共部门人力资源管理的有关事情，它们就要向公民负责并接受公民监督，所以公开性理应成为其人力资源管理的重要特点。
公开性在保证实现组织人力资源管理公平性方面会起到积极的作用，但同时也增加了人力资源管理的难度，提高了对人力资源管理部门专业人员的职业化水平的要求。
四是复杂性。
公共部门特别是政府组织是一个纵横交错、层层节制的官僚制组织结构体系，而这样一个组织体系又是按照完整统一原则建立起来的，要求目标统一、责权统一和功能配置统一。
因此，合理划分各级行政组织特别是中央与地方的人事管理权，建立完整统一的人事管理制度，明确职责范围，是高效管理公共人力资源的基础。
而公共人力资源管理权的划分是一项复杂的系统工程，这种复杂性是任何其他组织无法比拟的。
公共部门人力资源管理的复杂性还表现在对公共人力资源的绩效管理难度上。
私人部门管理追求的往往是诸如利润最大化、市场占有率等可以明确量化的绩效目标，而公共部门的产出复杂而多有争议，目标具有多重性，完成目标的程度也难以界定，有时候社会目标、无形目标和长远目标等更具有根本的意义。
而且，公共部门的一些绩效指标一旦涉及到公平、责任等范畴就难以进行定量分析。
五是稳定性。
与工商组织等私人部门相比，公共部门具有相对稳定性的特点，即公共部门的结构很少发生变化，管理模式也很少发生根本性变革，这对公共部门人力资源管理有很大影响。
这种稳定性对人力资源管理既有有利的一面，也有不利的一面。
有利的是，由于组织结构和管理机制稳定，员工的组织预期和行为方式可以长期化。
不利的是，公共部门往往不能像企业那样，通过组织结构的变革，为员工提供更多的发展机会，激励手段缺乏。
现代人力资源管理不仅仅要求即时的、被动的管理，还要求在对组织需求和人力资源供给状况进行合理预测的基础上，实现动态的、预见性的管理。
在此过程中，公共部门因其组织稳定性的特点造成了在管理上缺乏灵活性，难以对环境的迅速变化或管理的需要变动，及时作出反应。
六是高资本性。
公共人力资源具有高人力资本密集的属性，其原因有：
（1）公共部门工作人员管理公共事务的能力是通过学习、培训而获得的，公共人力资源质量的高低取决于个体和公共组织的人力投资强度。
（2）公共人力资源能够持续地给投资者带来收益。
对于潜在的公共人力资源的投资，得到发展机会的回报；对于现实的公共人力资源的投资，回报公共部门的是工作人员管理公共事务水平的提高；（3）公共人力资本不存在投资收益递减现象，而是投资收益递增，其收益额大大超过自然资源和资本资源，显示了高增值特征。
这种特征，使公共部门必须重视人力资本的不断投入与积累，自觉进行人力资本的投资。
二、我国公共部门人力资源管理现状
实施改革开放的20多年以来，根据新时期经济体制改革、政治体制改革的客观要求，我国对传统的干部人事制度进行了大刀阔斧的改革，废除了领导职务终身制，建立了干部离退休制度、干部选举任用制度和领导职务任期制度，下放了干部制度管理权限，改变了干部管理上高度集中的现象等，使干部人事制度管理工作的思想观念和方式方法都发生了根本变化。
首先，公共部门人力资源结构逐步优化，素质整体提高。
随着考试录用为主的选人机制、竞争择优的用人机制和全面客观的考核机制等制度的确立，特别是形式多样的教育培训机制的实施，公共部门工作人员的整体素质得到很大提高。
政府高度重视公共部门人力资源的培训，以促进新录用人员适应岗位为目的的初任培训、以新晋升人员适应新职位为目的的任职培训、以补充新知识与新技能为目的的更新知识培训和专门业务培训工作等正常开展，出国（境）培训、学历培训等不断加强，以培养一批高素质、复合型的行政管理人才为目的的公共管理硕士专业学位（MPA）教育更加重视。
从而使公务员队伍的知识结构发生了较大变化。
其次，公共部门人力资源作风建设加强，为公众服务的意识增强。
通过开展思想教育，使公职人员树立正确的世界观、人生观、价值观、权力观、地位观和利益观。
从1998年起，中宣部和人事部等有关部门一直联合组织全国“人民满意的公务员”评选表彰活动，促进了公务员队伍建设，密切了党和政府同人民群众的联系，发挥了公务员在两个文明建设中的表率作用，受到人民群众的欢迎。
各地结合实际开展“万人评机关”、评选“十佳公仆”等活动，以为人民服务为主题，以让人民满意为目标，同时推行服务承诺制、首问责任制、政务公开、“一站式”服务等服务创新结合起来，大力推进机关效能建设，促进公职人员立足本职、奋发有为，推动全心全意为人民服务宗旨的落实。
当前，我国正处于社会全面转型时期，特别是社会主义市场经济体制的建立和与国际接轨的需要，要求公共部门工作人员人才在知识、专业、能力素质上有较大提高，特别是建立一支高素质、专业化、年轻化的公共管理人才队伍，更是刻不容缓的重要任务。
但是，任何改革都不可能一蹴而就，我国公共部门人力资源管理仍存在以下几方面的不足。
一是人才观念滞后。
几千年的中国历史，创造出丰富的政治文化，但传统的专制思想、人治思想和身份等级观念等，以一种超常的历史惯性，渗透到社会的每个角落，严重影响公共部门人力资源的管理。
一是传统的干部人事管理观念和做法还相当普遍，以业绩为取向的人才价值观、以人力资本为核心的人才开发观、以市场需要为方向的社会化服务观没有真正树立起来；二是缺乏忧患意识和超前意识，公共部门在人力资源开发问题上，仍停留在传统的人事管理水平上，缺乏人力资源开发理念，缺乏较长期人力资源开发规划；三是公共部门“单位人”观念根深蒂固，缺乏改革和创新意识，没有意识到体制性、机制性阻碍严重影响到人才的发展。
二是管理手段陈旧落后。
我国长期采用在民主革命时期解放区和人民军队干部制度的基础上建立和发展起来的合同人事管理制度，管理模式僵化，有很大的局限性：
第一，管理过程强调事而忽视人，把人降格为“执行指令的机器”，人的调进调出和职位安排被当作管理活动的中心内容；第二，管理活动局限于给人找个位置，为事找人，人才的发现和利用相当薄弱；第三，视人为集体财产，只注重拥有而不注重使用，更谈不上开发，人才闲置、人才压制、人才浪费现象严重；第四，人事管理过程受政治影响较大，强调个人“服从安排，听从调遣”，而否定个人的需要与个性；第五，不重视人事管理的地位与作用，把其看作管理的次要部分，既看不到它直接影响的效益，也不重视对人事管理本身的研究和改进，存在着管理观念难更新、管理手段和方法简单粗糙、管理过程常被人为中断、管理制度落后等现象。
落后的人事管理方式阻碍了人才的成长，个人自主性、独立性被极大扭曲和压抑，人力资源管理过程中遇到了资源供给不足的困难。
三是绩效考评制度不够健全。
公共部门人力资源管理当中的绩效评估对提高政府绩效具有重要意义，而我国公共部门的绩效评估无论在理论还是在实践上都还很不成熟，其主要问题是：
第一，绩效评估多处于自发状态，没有相应的制度和法律作保障；缺乏系统理论指导，实践中具有盲目性；评估以官方为主，多是上级行政机关对下级的评估，缺乏社会公众对政府以及政府内部的自身评估。
第二，绩效评估内容不全面，没有建立科学的评估指标体系。
片面地将经济业绩等同于政绩，将经济指标等同于政府绩效的评估指标。
评估程序没有规范化，存在很大的随意性；评估结果很难做到客观、公正，甚至完全流于形式；评估方法多为定性，较少采取定量方法，导致评估结果不够科学。
第三，政府绩效评估过程具有封闭性、神秘性，缺乏社会和舆论监督。
四是激励机制不够完善。
从人力资源激励机制的建立和运行看，也存在一些问题，表现在：
第一，激励手段简单化。
大部分公共部门普遍实行基本工资、员工福利和个人奖金三种物质激励方式，而其中员工福利往往没有与职工的工作业绩直接联系，对员工工作效率的提高起到的作用是很有限的。
正在推行的“阳光工资”意再废除隐形收入，也没有关心激励问题。
第二，激励方式过于“公平”。
相同级别不同部门的工资基本是一样的；不同级别的公务员工资相差幅度不大，没有很好地体现责酬相符的原则。
现行的工资制度不能很好地反映公务员的工作业绩与实际才能，难以通过工资来体现激励机制，奖勤罚懒，激励能干的、高效的、有才干的，调动公务员的积极性。
而以集体为基础的奖金制度又存在“搭便车”问题，即由于员工知道奖金是根据集体的工作绩效来确定的，无论个人努力程度如何，他们都会分享甚至平等有用那些奖金，因此不能激励员工努力工作。
第三，激励目标的单一化和短期性。
只注重短期目标的实现，而忽略公共部门的长远发展。
把公共部门人员置于公仆地位，只讲奉献、不谈利益，非常重视精神激励，忽视物质奖励。
五是干部选拔任用制度不够健全。
政府部门长期以来形成了一整套行之有效的干部选拔方法，这种传统干部选拔方法在过去几十年中曾发挥过重要作用。
但应该看到，随着社会主义市场经济体制的建立，我们的干部选拔机制也存在一些弊端，缺乏公平、竞争、择优和科学的具体规范，从而在干部选拔机制中缺少激励，缺乏活力，进一步导致了行政效率的低下。
我国《公务员法》规定“公共部门录用担任主任科员以下及其他相当职务层次的非领导职务公务员，采取公开考试、严格考察、平等竞争、择优录取的办法。
”但在进入公务员队伍之后，我们会发现公务员职位分析不够造成职责不清，人员的使用缺少严格的任期规定造成能上不能下、能进不能出，选拔干部上论资排辈，任人唯亲，求全责备。
由于在干部选拔上缺乏科学的竞争机制，个人升迁与自己努力和工作业绩并非完全对称，其结果是玩忽职守、无所作为、消极怠工等“搭便车”现象反复出现。
综上所述，公共部门在人力资源的培养，从教育、选拔、评价到管理，都没有形成一套具有自身特色的、以市场为导向的培养制度。
学习型社会、学习型组织和学习型个人的社会风气尚未形成。
对人才的使用上，激励、竞争机制尤其是支持服务的市场机制尚未完全适应，评价手段传统单一，人才缺乏竞争意识。
在人才服务上，人才市场体系还不完善，按照市场规律对公共部门人力资源进行全面配置和调节的机制尚未建立起来。
开发模式陈旧，很多先进的人力资源管理手段和方式都没有得到广泛的推广和应用。
这就造成了公共部门人力资源管理很难取得好的效果和质的飞跃。
三、西方国家公共部门人力资源管理
20世纪80年代以来，随着全球化、信息化、市场化和科技杂交化趋势的不断加强，以及国内经济社会发展所面临的种种新问题及压力，西方国家的的政府开始反思公共管理中一些深层次的理念问题以及管理变革的必要性、可行性和具体措施。
在此背景下，作为公共管理主要内容之一的公共部门人力资源变革的实践在全球范围内兴起。
其时，西方国家开始把私营部门的管理理论、方法及技术运用到公共部门之中，政府改革中出现了用企业家精神重塑政府的潮流。
这种以引入市场竞争机制、提高公共管理水平及公共服务质量为特征的“新公共管理”实践，成为当代西方政府改革最基本的趋势。
以绩效为本的政府绩效评估，正是这场改革运动中所普遍采取的一项重要措施。
英国以人力资源变革为重要内容的“新公共管理”运动发起得更早一些。
1979年撒切尔夫人上台以后，英国保守党政府推行了西欧最激进的政府改革计划，开始以注重商业管理技术，引入竞争机制和顾客导向为特征的新公共管理改革。
1983年“财政管理创议”启动，建立起一个自动化的信息系统来支持财政管理改革。
1987年著名的《改变政府管理:
下一步行动方案》，提倡采用更多的商业管理手段来改善执行机构。
“新公共管理”的顾客导向和改善服务的特征，更加明显地体现在1991年梅杰政府的“公民宪章”的白皮书上。
新西兰、澳大利亚与英国一起被人们视为“新公共管理”改革最为迅速、系统、全面和激进的国家。
在某种意义上说，公共部门人力资源管理新潮是企业人力资源管理模式在公共部门人事管理活动上的推广和应用。
公共部门人力资源管理体现企业人力资源管理的基本精神：
把人当作第一资源，“投资于人力资源并使之优先发展”也是公共部门人事管理的基本信条；提倡尊重人、理解人，让人的才能和潜力得以发挥，自身的价值得以实现；把人力或人事管理当作组织发展战略的组成部分，注重人力资源的预测、规划和开发，采用更加灵活多样的管理体制及方式，强调人性化、服务式、民主参与式的管理；注重公共组织文化或行政文化的建设，培养工作人员的合作、团体精神等等。
同时，公共部门人力资源管理也具有某些与企业人力资源管理相同或相似的管理内容及功能活动环节。
1993年克林顿政府上台后进行了一场声势浩大的“重塑政府”的行政改革运动，改革的一个基本内容引入公共部门人力资源管理模式，在管理体制、管理过程及管理方式上加以变革，包括废除不必要的管理法规、放松管制，给用人单位以自主权，采取更灵活的管理方式，改革职位分类制度和工资制度，调整劳资关系，加强公共部门人力资源的预测、规划和开发等等。
我们从一本出版于20世纪90年代初的关于美国政府人事管理的著作中，也可以看到90年代以后美国公共部门人力资源管理的基本内容，包括人力资源计划，职位分类和工资，人员招聘、选择和工作安排，平等就业机会，劳资关系，生产率及质量管理，人力资源的培训与开发，绩效鉴定等。
这些内容及环节与工商管理中有关人力资源管理的内容和环节有相当多的共同点。
但是，公共部门工作人员特别是政府公务员有着一些不同于私人企业员工的特点。
例如，公共部门工作人员尤其是政府公务员所从事的是公共事务管理活动，他们行使公共权力，追求公共利益，提供公共物品，担负公共责任。
因此，公共部门人力资源的管理在引入企业竞争机制的同时，也体现了某些企业人力资源管理所不具有的内容及特质。
一方面，它要反映一般人力资源管理的精本精神，采用某些与企业人力资源管理相同或相似的新管理方式；另一方面，它作为一种公共管理或政府管理的新哲学，必须反映政府管理的本质特征——与公共权力的行使密切相关，具有政治性或公共性的特征，以区别企业的人力资源管理。
在这场声势浩大的“新公共管理”和“重塑政府”运动，除了施行功绩制外，还有两点值得我们注意：
一是政治中立日渐式微，二是公共部门与工作人员之间形成灵活的雇佣关系。
政治中立是西方传统公务员制度的一个核心价值观，其基本思想是公务员不应该有明显的政治倾向，不能参加党派活动，要能为任何一个具有合法地位的执政党政府服务。
然而，这一被长期奉为圭臬的原则却在新公共管理式的政府再造运动中变得面目全非了。
新公共管理带来的权力下放和责任机制，使部门主要负责人必须在部长、议会和民众之间周旋。
在很多情况下，一个人要同时效忠于多个主体是不可能的，他们必须在各种势力和利益之间寻求一个平衡点，从而卷入政治博弈之中。
它带来了更大的透明度。
扩展了公共责任性，同时也造成新公共管理者的角色政治化，使政治中立和独立原则变得毫无意义与。
不仅如此，公务员的任用也日益受到政治因素的干扰，政治倾向成为一个重要的制约因素。
在英国，1968年《富尔顿报告》公布以后，随着高级公务员开放结构晋升模式的设立，最高两个级别的公务员的任用需得到首相的批准，从而加强了首相对高级公务员任用方面的影响。
撒切尔夫人上台后，进一步强化了政治干预人事任用的力度，公务员任用的政治化更加
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