金融支持农田水利建设的研究.docx

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金融支持农田水利建设的研究

金融支持农田水利建设的研究

——以四川省达州市为例

中国人民银行达州市中心支行课题组

2012-8-1316:

07:

32　　来源：

《西南金融》2012年第6期

　　摘要：

农田水利是农业的命脉，农田水利建设对农业发展影响重大，直接关系到国家粮食安全、农民增收、现代农业以及农村金融等方面的发展。

实践证明，农田水利建设需要金融的支持。

本文以达州市为例，对农田水利建设基本情况和特点及其金融需求进行分析，寻找金融支持农田水利建设的制约因素与结合点。

同时，就推进金融支持农田水利建设提出对策建议。

　　关键词：

农田水利，建设，金融支持

　　一、导论

　　2011年是农田水利建设具有里程碑式的一年。

中央一号文件把农田水利建设问题提到了一个新的高度，明确指出:

“综合运用财政和货币政策，引导金融机构增加水利信贷资金”。

7月，中央召开的水利工作会议，胡锦涛总书记、温家宝总理关于农田水利工作的重要讲话把农田水利建设引向了一个新的历史时期。

　　达州市是农业大市，农田水利基础设施建设滞后，农业“靠天吃饭”的状况没有根本改变，同时也是自然灾害特别是洪涝灾害频发的地区，这严重制约了现代农业的快速发展。

在农田水利建设过程中，金融难以发挥支持作用，制约因素众多，信贷投放力度较小，缺乏金融产品创新。

本文以达州市为例，深入研究农田水利建设的金融需求，分析金融支持农田水利建设的制约因素，并提出对策建议，旨在进一步寻找金融支持农田水利建设的结合点，以更好地促进农田水利建设。

　　一些专家对这项工作进行了有益的探讨，如：

汪国志、余桂蓉、王华强（2010）分析了我国现行农村水利工程建设与管理普遍存在的问题，探讨了我国农村水利工程建设与管理等方面的一些具体做法。

罗化洋、王勤（2011）则回答了什么因素制约了金融支持农田水利建设。

李耀国、杨青坪、张健（2009）撰文探索金融视角下农村水利设施市场化经营模式，分析了陕西西乡县五丰村通过明晰产权关系引入金融资本和民间投资的成功经营，总结了通过市场化手段引入多元化的投资和经营主体进行农田水利建设的模式。

按照《中国人民银行关于进一步做好农田水利基本建设金融服务工作意见》银发（2008）361号的指导精神，各地金融机构开展了金融支持农田水利建设的实践，探索出了一些经验和做法。

由于农田水利建设固有的特性和水利设施建设的体制机制原因，加之我国现有银行业信贷管理体制的不足，金融支持农田水利建设的突破尚需进一步探讨和研究。

　　我国幅员辽阔，各地水利建设差异较大，应根据本地实际情况，创造性地开展金融支持农田水利建设研究，探索金融支持农田水利建设的合理模式，为推动现代农业发展和新农村建设出谋划策。

　　二、达州市农田水利建设的基本情况及特点

　　达州市位于四川省东北部大巴山南麓，辖5县1市1区，全市总人口680万，幅员面积1.66万平方公里。

其中，山地占70.70%，丘陵占28.10%，平坝占1.20%。

“十一五”期间，达州市累计投入农田水利建设资金69.5亿元，同比增长95%。

目前争取到农建项目23个，到位项目资金50.58亿元，比“十五”增长2.22倍，其中带动农民及社会投入18.92亿元。

初步形成了防洪、灌溉、供水、发电等工程体系，防灾抗灾能力得到明显加强。

农田水利建设虽然取得了一定的成绩，但问题仍然较多。

　　全市缺乏骨干水利工程，渠系配套不完善，“最后一公里”问题突出，水利设施老化、病险、荒废现象严重，抗旱防洪能力差。

水利设施有效灌面占总耕地面积不到60%，低于全国和全省水平。

（一）农田水利设施建设投入逐年加大

　　截止2011年8月底，全市累计投入农建资金33.35亿元，同比增长17.98%。

其中国家投入22.87亿元，农民投入7.81亿元，社会投入2.67亿元，累计投入劳动积累工2365万个。

（二）社会资金和农民资金成为农田水利建设资金的重要来源

　　通过放开小型水利工程建设权、明晰所有权、采取租赁、承包、股份合作等形式，广泛吸纳社会资金投入农田水利建设。

坚持“谁受益、谁建设”和“村民自治、一事一议”的原则，农民群众投资农建的积极性空前高潮。

截止2011年8月底，引进各类业主638个，吸引社会和农民投入农田水利建设资金10.48亿元，占总投入的31.14%。

　　（三）建设项目公益性多，商业性项目少

　　达州市农田水利建设百分之九十属于公益性项目，特别是大型农田水利设施，大多由政府主导建设，财政性投入为主。

仅有一些微小型农田水利建设引入社会资金，采取商业化运作。

　　（四）建设资金投入大，工程建设周期长

　　农田水利建设大多属于控制性骨干水利工程，一般都具有资金投入量大，建设周期长，资金回收慢的特点。

　　三、农田水利建设的金融需求

　　目前，达州市农田水利建设资金50%依靠中央财政配套资金，20%依靠省级和地方财政投入。

金融机构对农田水利建设支持局限于传统信贷支持方式，缺乏金融创新。

据调查，截止2011年7月，达州市金融机构只有农业发展银行发放了4笔共5.89亿元农田水利建设贷款，用于城市河道整治和防洪设施建设，且均为融资平台贷款。

农村信用社以小额农贷的形式发放有少量用于农田水利建设的贷款，其他金融机构对中小型农田水利工程没有介入。

金融服务于农田水利建设还有较大的差距，农田水利建设蕴藏着巨大的金融需求。

（一）融资需求

　　“十二五”期间，达州市将围绕水库工程建设、中小水库除险加固、农村饮水安全工程、农村公路建设工程、农村生态建设工程等六个方面进行农田水利建设，预计总投资100亿元。

　　资金来源主要有三个方面：

一是向上级财政争取农建项目资金和地方财政专项资金，预计50亿元。

二是民间资金的投入，通过农田水利建设管理体制改革，引导民间资金投向农田水利建设领域，预计10亿元。

三是农民自筹资金，农民自用型农田水利设施和公用小型农田水利设施资金主要通过农民自筹解决，预计5亿元。

预计资金缺口达到35亿元，这部分缺口迫切需要通过直接融资或银行信贷资金解决（如下图）。

　　截止2011年7月，全市金融机构农田水利建设贷款余额为5.89亿元，信贷资金远不能满足农田水利建设的资金缺口。

其金融需求具体表现在：

　　1.大型农田水利建设资金需求。

达州市通过国家立项的“3+10+1”（三座大型水库、十座中型水库、一个大型灌区）工程建设，这类建设的资金需求量大、期限长，需通过银团贷款和地方政府融资平台投资进行解决。

　　2.水库整治工程资金需求。

例如，达县通过国家立项，拟对全县十五座中型水库开展整治工程，总投资5000万元，还款来源为国家拨款和地方财政预算，达县投资公司拟向银行申请质押贷款4000万元，用于先期工程建设。

　　3.农民自用型农田水利建设资金需求。

由农民自筹资金兴建，例如晒坝改造，新建沼气池、土地整治等。

这类贷款的特点是金额小、期限短、贷款对象分散，且多为小额信用贷款。

达县亭子镇青云村5户村民，向农村信用社申请承包水库发展渔业和整治土地贷款，5户村民结成联保，农信社授信50万元，按照资金投入比例，先期向3名联保小组成员分别贷款10万元、10万元、5万元，贷款金额突破了小额信用贷款限额。

目前，项目经营良好。

　　4.工程开工资金需求。

水利设施建设因汛期的问题，时效性强，一些工程常由于资金未到位错过了最佳开工时间，急需银行发放贷款用于工程前期建设。

例如，达州境内宣汉县土溪口和万源市固军水库的建设，通过市财政投资公司担保向银行贷款5000万元，占工程前期投入的10%，先期用于水库建设的设计、勘测、移民，有效地保证了工程按期开工。

　　5.工程扫尾资金需求。

一些水利工程由于后续资金缺乏，急需扫尾资金完结工程。

大竹龙潭水库自1999年开建，由于后续资金缺乏，目前仍需5000万元即可完结工程，若银行能提供贷款，工程即可完工见效。

（二）金融产品创新需求

　　1.政策性金融产品的需求。

大中型农田水利建设项目具有公共产品属性，其特点是公益性强、社会效益大、资金投入大，这就决定投资的来源重点是财政资金，在信贷产品需求上，由于政策性信贷产品具有贷款周期长、一次性贷款额度大、贷款利息低的特点。

因此政策性金融产品是其首要需求。

　　2.商业性金融产品的需求。

一些大中型农田水利建设项目具有良好的效益性和市场性双重特征，具备商业可持续前景，农户小微型农田水利项目具有产权明晰、责任明确的特点。

这些农田水利建设项目具备商业银行信贷投入的先决条件。

同时，商业性金融产品具有灵活性强、品种多的特点，能够满足农田水利建设多元化的信贷需求。

因此，在农田水利建设信贷支持上，商业性金融产品作为政策性金融产品的有益补充，需求巨大。

　　（三）农田水利建设贷款的风险分担补偿需求

　　农田水利建设的工期长，资金回收慢，商业银行信贷利率较高，如果没有财政资金支持，项目很难获得银行贷款。

如果没有相应的保险和担保服务，农田水利建设贷款一旦形成呆坏账，很难得到有效补偿。

因此，农田水利建设的高风险特性决定了银行信贷投入需要财税政策、保险服务、担保服务相结合，建立一套协调配合、风险共担的农田水利建设贷款担保和补偿机制，充分发挥政策性和财政性资金的合力作用，降低农田水利建设贷款风险水平。

　　四、金融支持农田水利建设的制约因素

（一）农田水利设施产权不明晰，缺乏合格的承贷主体，收益率低，投资期限长，对信贷资金吸引力不足

　　农田水利建设信贷投入少的一个重要原因是农村中小型农田水利设施产权不明晰，信贷投入缺乏合格的承贷主体。

目前，农村小型农田水利设施为集体所有、集体管理，大部分属于公益性农田水利设施，这种管理体制造成农田水利设施经营主体、运行机制、经营模式、产权归属等问题不明确，在管理上涉及的人员、方面多。

加之原有农田水利设施产权改革进展缓慢，新建农田水利设施投入管理体制突破不大，这些都从根本上制约着农田水利建设融资渠道的扩展。

同时，“三农”基础薄弱，制约着贷款的投入。

达州市地处四川东北部，境内多为山地。

农业生产以家庭为单位，产业化不高，农民收入增长缓慢。

农业用水水费征收困难，导致农田水利设施的社会效益大，经济效益低。

一些大型农田水利工程因投资大、建设周期长、投资回收慢、风险大，如果不附带任何具有商业价值的项目，项目盈利困难，对社会资金难以产生吸引力，制约了金融机构信贷投入的积极性。

（二）金融机构自身原因导致对农田水利建设金融服务偏少

　　一是信贷资金“三性”特征制约了农田水利建设信贷投入。

农田水利设施建设的公益性很强，自身不适合商业开发。

一些大型农田水利设施建设贷款额度大、还款周期长，多数设施不能作为经营性资产产生稳定的现金流，是一种风险较高的项目。

同时，农田水利建设信贷资金风险补偿机制不健全。

这些特性与信贷资金“三性”特征矛盾，银行难以发放农田水利建设贷款。

二是国有大型商业银行由于贷款资源丰富，业务重心在城镇等原因，目前还未介入农田水利建设领域。

三是涉农金融机构尚未针对农田水利建设贷款开展专项服务和业务创新。

据了解，四川省农村信用联社尚未把农田水利建设纳入信贷投放行业指引。

四是政策性金融机构对农田水利建设贷款介入不深，农发行以支持粮棉油收购为重点，仅发放了一些用于河道整治的平台贷款，贷款种类单一，缺乏创新，很少涉足农村小微型农田水利建设。

五是金融机构对诸如水电工程碳交易项目缺乏支持，水电项目具有碳交易前景，即通过CDM交易机制，向碳高排量国家出售经核证减排量（CertifiedEmissionReductions，简称CERs）而获得收入。

金融机构在提供金融咨询、汇率避险服务、CDM项目质押贷款等方面服务缺乏。

　　（三）农田水利建设贷款担保补偿缺失

　　目前，尚没有农田水利建设贷款担保机制和保险机制，信贷资金风险补偿机制缺失，严重阻碍了银行信贷的大量投入。

一是由于产权不明晰，以收益权等经营权为质押的贷款担保机制没有建立，导致项目贷款缺乏有效的质押物。

二是尚未建立农田水利项目的产权评估机构和流转交易中心，产权缺乏流动性，变现困难，给金融机构开展以农田水利项目经营权为担保的质押贷款业务带来了困难。

三是农业担保公司起步晚、担保能力弱，不具备开展大型农田水利建设贷款担保的能力。

四是尚无一家保险公司开展了针对农田水利工程灾害性保险业务，农田水利建设灾害性保险也没有纳入国家政策性农业保险业务范畴。

　　（四）信贷支持农田水利基本建设配套政策不完善

　　农田水利建设公益性强，社会效益大，信贷支持农田水利建设的政策性强，因而需要相关财税政策与信贷政策配套支持农田水利建设。

目前，国家对涉农金融机构的风险分担补偿政策主要有贷款贴息、农业保险保费补贴，税收优惠和减免政策。

贴息贷款还没有涵盖农田水利建设贷款，且期限短、种类少。

农业保险保费补贴主要针对部分种植业和养殖业，对农田水利建设保险没有政策性补贴。

税收优惠和减免政策主要针对涉农金融机构，而不是特定的金融产品和服务，这些政策对金融机构开展具体业务的激励效果不明显。

　　（五）社会信用体系与金融生态环境建设尚需加强

　　目前，一些农村地区企业和居民信用意识缺乏，逃废银行债务、拖欠银行贷款等信用缺失现象仍然时有发生，也影响了金融机构对农田水利建设信贷投入的积极性。

农村地区还不同程度存在金融机构和金融服务空白乡镇，农村支付结算环境有待进一步提高。

同时，中介机构组织体系不完善，社会信用评估体系发育滞后，部分司法、会计、审计和资产评估等中介机构重复收费和收费过高的现象仍然突出，这些因素加重了农田水利建设融资成本负担。

　　五、推进金融支持农田水利建设的对策建议

（一）加快改革，为金融支持农田水利建设创造条件

　　1.要加快农田水利管理体制改革，理顺管理体制，明确产权归属，积极培育合格的承贷主体。

对现有的农田水利设施，采取竞标拍卖、租赁、承包、联营等多种方式实施产权制度改革，使现有的农田水利设施实现商品化，解决承贷主体不明的问题，为金融机构信贷资金的投入创造条件。

一是对于农民自用为主的小型水利工程，产权应归个人所有，由政府颁发产权证。

二是对于经营性农田水利设施，积极引入市场机制，吸引民间资本投入，按照现代企业制度组建法人实体，实行企业化运作。

三是建立农田水利建设产权评估机构和交易中心，促进产权流转。

　　2.建立用水专合组织。

对于小型农田水利设施应当鼓励用水专合组织参与建设和管理，由国家补助形成的资产划归用水专合组织，明晰小型水利设施的经营管理责任主体，从而为金融机构开展联保、互保等信贷业务创造条件。

　　3.对新建的农田水利实施实行市场化管理。

要鼓励和引导民间资本投入农田水利基本建设，引导民间资本以BOT模式进入市场，逐步形成政府投入为主、农民自愿投入为辅、其他经济组织投入为补充的多元化、多渠道、多层次的资金投入格局。

（二）鼓励符合条件的地方投融资平台公司支持农田水利建设

　　应当充分发挥地方投融资公司的作用，通过直接、间接融资方式，扩宽水利融资渠道、吸引社会资金参与水利建设。

同时，平台公司作为项目承贷主体，以此建立农田水利建设的统贷统还的融资机制，为银行支持农田水利基本建设提供平台基础。

　　（三）创新信贷管理模式和金融产品

　　1.信贷政策有所倾斜。

人民银行应充分发挥窗口指导作用，引导金融机构加大对农田水利建设的信贷投入，为农田水利建设承建主体和金融机构的衔接搭建平台，促使双方投融资意向形成一致，形成投融资的长效机制。

扩大人民银行支农再贷款范围，准许用于支持农田水利建设，灵活运用再贴现、差别存款准备金率等多种货币政策工具对金融机构发放涉农贷款提供充裕的流动性支持。

监管当局根据涉农金融机构农田水利建设贷款的风险、成本和核销等具体情况，对农田水利建设不良贷款率实行差异化考核，适当提高不良贷款比率容忍度，以此激励商业银行加大对农田水利建设贷款投放的积极性。

　　2.加大农田水利建设的信贷投入。

农发行应将农田水利建设贷款纳入政策性业务范畴，由其提供长期低息贷款，支持大中型农田水利设施建设。

农村信用社、农发行、邮政银行等金融机构要适当降低贷款准入门槛，简化贷款审批手续，为农户和农民专合组织开展土地整治、晒坝建设、饮水安全、堰塘加固等微小型农田水利建设提供小额信用贷款和联保贷款。

　　3.建立专项的信贷管理体制，优化审批流程，简化审批手续。

开展以项目未来收益权或收费权等经营权为担保的质押贷款业务，探索“以渔养水，以电养水”的市场化运作模式。

积极推出农机具抵押、农业各项补贴资金质押、宅基地房屋抵押等多种担保方式的贷款。

探索开展大型农田水利设备、大型农机具等融资租赁业务，扩宽农田水利建设融资渠道。

积极探索农民贷款联保业务，形成农民贷款联保纽带，为农民自用型水利设施建设融资提供担保。

金融机构应通过大力发展碳金融支持水利项目建设，积极创新水电项目碳交易金融咨询服务、汇率避险工具，提供CDM项目融资掉期业务，发放以CDM项下的碳减排CERs销售收入作为融资标的的质押贷款。

　　（四）完善农田水利建设的融资担保体

　　系鼓励地方政府以财政资金组建担保基金和担保公司，为农田水利建设提供政策性融资担保服务。

积极引导贷款担保公司开展农田水利建设融资担保业务，针对农田水利建设融资特点，创新融资担保产品，提供个性化产品和服务。

形成以政策性担保机构为主、农业协会担保机构和商业性担保机构为辅的新型农村担保体系，为农田水利建设信贷投入保驾护航。

　　（五）积极开展农田水利设施灾害保险

　　鼓励保险机构探索开展农田水利设施灾害保险业务，将农田水利设施保险纳入政策性农业保险范畴，积极探索利用保险手段分散农田水利建设项目风险。

针对近年各地自然灾害频繁的状况，可将水灾保险作为强制保险，配合相关的财税政策，从而形成有效的水灾风险管理手段。

同时要积极探索“信贷+保险”合作模式，完善涉农信贷风险分担机制。

　　（六）建立和落实财税相关配套政策

　　一是建立农田水利建设贷款财政补贴制度。

对农田水利设施建设贷款由各级财政给予贴息或承担全部利息，加大贴息资金规模，放宽贴息主体，促进金融机构加大农田水利建设贷款投入。

给予农田水利建设保险保费补贴。

二是适当减免水利建设贷款营业税和所得税。

三是认真落实中央关于将每年地方土地出让金的10%用于农田水利建设的政策。

　　六、结语

　　农田水利建设公益性强、资金投入大、其社会效益无可厚非，但商业可持续的项目少。

对于农田水利建设的资金投入应当坚持“财政为主，民间为辅”的原则，在现阶段，金融也仅仅是一个补充。

而农田水利建设的金融支持，也应当坚持政策性金融为主，商业性金融为辅。

同时银行应加大金融产品和服务创新，为农田水利这项涉及国计民生的基础设施建设作出应有的金融支持。

　　参考文献：

　  [1]李静.甘肃省金融支持农田水利建设的政策建议[J].发展，2010（5）.

　　[2]曹龙骐.金融学[M].北京：

高等教育出版社，2006.

　　[3]朱凤华.金融支持小型农田水利建设的问题与建议[J].金融发展研究，2010（6）.

　　[4]孙小平.金融支持“五小水利”工程建设的难点与对策[J].工作论坛，2011（4）.