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透过温州资本外流看税收竞争问题
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[摘要]近几年温州资本大量外流，其中既有市场化原因，也有税收竞争等非市场化的原因。
税收竞争不乏良性表现，但我们的视线要落在其不足的地方，包括温州差强人意的税收环境、其他地区某些不规范的优惠政策等。
税收竞争本身也不过是种现象，背后有着更深层次的原因。
如果财力允许，从政府的角度，当然希望以帕累托改进的思路推出各项财税政策。
很多的行为也许非地方政府本意，背后还有体制原因。
同时，我们还缺乏限制各地恶性税收竞争和协调区域税收竞争的机制，只有竞争规则明确，才能达到预期的稳定性。
因此，从税收竞争的角度防止温州资本进一步外流，不仅是地方政府的问题，更要从财政体制和税收竞争协调机制上寻找解决对策。
[关键词]企业外迁；财政体制；税收竞争制度
一、温州资本外流现状
温州的中小企业，从诞生的那一刻起，就是从草根和边缘中挣扎而生。
当出现资源、基础设施、政策等新的困扰和瓶颈时，他们对外扩张的活力又被激发。
温州资本外流、企业外迁形成了一种趋势。
近几年，温州灯具业外迁广东；家具行业的几家龙头企业移师上海、东莞；合成革行业的20多家发展型企业和相互配套的革基布行业的20家企业外迁丽水经济技术开发区；塑料编织行业的45家企业联手转移西部，投资6亿元建立塑料编织产业园。
温州龙湾区的不锈钢管件行业是温州的新兴优势行业，年产量占国内市场70%，占国际市场的1/7，但现在这些企业也纷纷外迁至上海、江苏、丽水等地。
温州的标准件产业、无纺布和五金机械产业，都已完成或已经开始了向江西鄱阳的整体转移。
2006年10月，温州锁业群体转移到江西上饶，合同资金达到2亿元。
2006年内，温州市中小企业发展促进会先后来到黄石、北京、重庆等地考察。
近年来，温州资本在外新增投资710亿元，增加工业企业3140家，商品交易市场100多个，增加工业总产值500亿元，贸易业销售额152亿元。
据全国75个城市统计，在外温州人累计投资额在20亿元以上的城市有22个，其中50亿元以上的城市8个，100亿元以上的城市3个，在单位投资项目中，投资额在5亿元以上项目22个。
在外的温州人达到186万，累计在外投资2050亿元；去年实现的国内生产总值占温州当地的48.4%。
目前，温州企业外迁呈现出新的发展动向：
由单一的个别企业外迁向区域部分群体企业外迁变化；由单一的企业外迁逐步向组合式外迁变化；由传统制造业的一般性转移逐步向新兴行业、优势行业转移的变化，甚至出现整个产业转移的现象。
二、从资本外流看税收竞争现象
温州企业所处的税收环境并不宽松，而其他地区又竞相推出颇具诱惑力的财税优惠政策，这种对比在一定程度上促使了温州资本外流。
资本外流让我们看到了地方政府的税收竞争行为。
虽然税收竞争不是引起资本外流的唯一原因且并非其主要因素，但不容忽视。
税收竞争，是指政府通过税式支出吸引其他辖区资源的流入而扩张税基进而增加政府收入，或通过输出税负使得在不增加本辖区内居民（自然人居民和法人居民）实际税负的前提下尽可能地从其他辖区获取收入的做法。
税收竞争的结果可能产生正负两方面的效应，所以，税收竞争可能是有害的，也可能是有益的。
我们把通过纯粹的税收优惠引起资源流动、政府间收入的重新分配称为狭义的税收竞争，而把以减少居民对政府的一切转移支付为手段的竞争界定为广义的税收竞争。
企业在衡量负担时是以税费等一切向政府的转移支付总体来计算的，因而，从狭义的税收来分析会有失偏颇，本文中的税收是广义上的税收，泛指居民对政府的转移支付（税和费）。
（一）内忧：
温州企业面临并不宽松的税收环境
1.税收计划缺陷所带来的弊端。
现行财政体制是以1993年为收入基数的，当时各地为了争取得到更多的地方利益，盲目地抬高了收入基数，而税收收入计划是采用上年基数加增长率再加年终追加任务来确定征收数量的。
近几年虽然温州市经济总体发展势头较好，但随着税收任务的逐年递增，税收收入增长的不平衡问题也日益显现。
从温州市的情况来看，市区、乐清、瑞安等地的人口基本上与苍南、平阳、文成、泰顺、洞头等地相差无几，但前者的税收收入占到了全市80%左右，永嘉县、平阳县、洞头、苍南等地包括国税和地税在内还一度出现了完成税收收入任务吃紧的状况。
由于税收收入在某种程度上取决于行政意志和支出刚性，脱离了实际经济发展状况，而在税务机关实际征收操作中，为完成那部分不符合经济发展实际的超税源负担税收任务，基本上都是通过对民营经济加强征收力度和稽查力度来实现的，造成民营经济过多承担了国家“税收计划”的负面影响。
2.政府性收费过多。
收费是对于税收的一种弥补。
目前，由温州市税务机关征收的政府性收费有文化事业建设费、教育费附加、粮食补偿金、粮食附加税、地方养老保险金、企业职工基本养老保险基金、水利骨干工程建设资金、兵役费、旅游专项基金、新型材料专用费以及部分县市由地税机关代征的工业企业管理费等。
这些收费项目有的是浙江省统一规定，有的是温州市地方特有的，此外，还存在很多部门性的收费。
但不管何种收费，也不管收多收少，在纳税人眼里，总是“负担重”的概念。
温州市2006年实现财政总收入241.1亿元，地税部门共组织收入161.4亿元，其中地税费收入比例为1.76：
1，可见规费规模的庞大。
还有乡镇企业管理费等还是专门向个体私营企业按销售额的0.2%征收的，粮食补偿金和粮食附加税的征收比例是按企业性质不同设置的。
温州企业税费支出比上海浦东、广东东莞等地高出2-3个百分点，甚至4-5个百分点。
3.民间资本融资难带来的税收负担。
温州大企业占企业总数不到1%，贷款额却达到了50%左右。
温州的鞋业、制衣、眼镜、打火机等商会，各自都有100至200个会员企业，但这些会员所需资金大都依靠民间相互调剂，能在本地银行贷到款的是极少数。
因此，民间借贷就成了温州资本的个性，是“温州特色”，是温州众多民营企业创建和发展的功臣。
这是温州地方文化特色促进了温州经济发展的重要体现，也是在温州中小企业发展缺乏必要支持下的无奈选择。
民间融资必然会带来高融资成本。
企业的借款成本体现在会计报表的“财务费用”里，但在缴纳所得税时，不能全额在税前从收入里抵扣，而是按照不高于金融机构同类、同期银行贷款利率计算的数额以内部分扣除。
这样等于加重了温州企业的税收负担。
由于地方政府没有自主权，不能根据自身特点进行制度创新，无法解决由于温州资本的个性——民间借贷带来的税收问题。
（二）外患：
各地竞相推出的财税优惠政策
近年来，各地招商引资力度不断加大，温州是各地招商的主攻目标，财税政策往往是他们的主要政策。
1.优惠的税收条件。
有些地区的税收优势是税法赋予的，比如上海浦东，即使是2008年1月1日起实施的《企业所得税法》也仍保留包括浦东在内的六个区的税收优惠地位（还有五个经济特区）。
当然，更多的税收优惠还是地方政府赋予的。
合成革及其配套企业、不锈钢企业大量迁往的丽水，对新办的经营期在10年以上的生产企业给予的优惠税收政策包括：
内资企业从投产年度起，经市国税局批准享受三年内减免企业所得税的优惠。
某些地区还专设了“温州园区”并为此集中提供诸多优惠措施，比如吉林省公主岭市来温州招商时承诺，为到该市“东北温州小商品城”的温州人提供全国最优惠的政策，国家税缓交，地税全免。
由于近年中央政府对地方的各种减免税权限进行限制，因此税收优惠已不再是税收竞争的主要方式，转而改为更隐蔽的形式，如财政返还等形式。
如丽水经济开发区规定经认定的省级高新技术企业，从获利年度起，5年内按企业缴纳所得税地方净收入部分给予奖励，对外资企业按实际到位外资金额给予一次性奖励。
安徽芜湖规定企业可以享受地方财政设立的“企业发展基金”奖励，自投产之日起五年内地方所得部分，前三年奖励投资人80%，后两年奖励投资人50%等。
这对于温州资本而言，是极具诱惑的。
2.限制税外费用。
在上海，除国家规定的税外，额外的费很少，政策的随意性不会很大。
丽水经济开发区强调区内企业将实现税外无费经营。
安徽芜湖的招商引资政策中规定，除国家规定必须上缴的费用以外，免收行政性收费，事业性、经营性收费按下限减半征收。
3.降低土地价格。
如温州锁业转移的江西上饶市工业区，对进区的一般性工业项目，每亩3万元左右便可取得土地使用权，并免收综合配套费；属高新技术项目或获得国家驰名商标的企业落户，可享受基本地价减半的价格优惠，综合配套费免收；甚至土地价格可以采取“一企一议”的办法。
丽水招商的土地价格为8万元/亩。
深圳、广州这些地区为适应不同企业的不同要求，由当地政府部门建造标准厂房，以较低廉的价格提供给企业，吸引外地企业前来投资。
4.改善政府服务。
深圳、广州、上海等地因国家的特殊政策，通过20多年的发展，已经形成了高度的社会化分工、专业化协作的生产体系，只要资金到位，无论是创办、建厂、招工，还是其他协调工作均实行社会化的服务，这对企业的投产和运作带来了很大的便利。
丽水承诺落户经济开发区的企业，从签订意向书到开始生产经营，有关审批事项，统一由开发区投资服务中心免费代办。
三、税收竞争背后的体制和机制问题
各地推出的种种财税优惠措施，相对于温州的税收环境而言，都是税收竞争的表现。
这其中不乏良性表现，比如：
限制税外费用、改善政府服务等，这本身就是服务型政府应包含的内容。
我们的视线更应该落在不足的地方，包括温州差强人意的税收环境、外地政府某些不规范的优惠政策等。
其实，税收竞争本身也不过是一种现象，背后有着更深层次的原因。
笔者认为至少包括两个方面：
首先，目前的财政体制不合理。
如果财力允许，从政府的角度，当然希望推出的各种政策都合法合规，希望本地企业都能在良好的环境里轻松上阵。
很多的不足也许都非地方政府本意，政府行为总有其体制原因，所以，我们还得溯源——财政体制。
其次，我国还缺乏限制各地恶性税收竞争和协调区域税收竞争的机制。
即使财政体制合理，仍然需要规范政府行为，防止恶性税收竞争。
只有在竞争规则明确的条件下，结果才能达到预期的稳定性。
（一）财政体制的不合理。
目前，我国的财政体制分为五级：
中央——省——市——县——乡镇，这是一个多层次、多级别的复杂结构。
1994年起，实行的分税制使得中央和地方之间的财政关系向规范化方向迈出了重要一步。
在这种体制下，地方政府有自主的财政收支权与调剂权，且在中央与地方政府之间财政关系的确定上有较强的稳定性，不能随意更改，故地方政府间的各种税收竞争是通过合法程序产生的，应该被限制在一个相对有序的范围内，可以通过宪法或法律框架的设计对其做出有关限定，各级政府所能采取的种种税收竞争方法、途径是明确的。
但由于我国目前的分税制是不彻底的分税制，依然带有不少计划经济体制的痕迹，中央政府权力高度集中，地方虽然是独立的政权机构，却未被赋予与其行使职能相称的权力，特别是省以下的地方政府，存在着财政责、权、利严重不对称的情况，这使分税制本身应具有的财政分权思想得不到真正落实，各级政府间事权、财权关系并未理顺，存在着诸如政府间事权划分不清，事权和财权不尽统一，地方税体系不健全等问题。
其结果是地方财政固定收入来源不足，许多地方财政收入难以保证其正常行使职能的资金需要，通过税收竞争吸引其他地区财源流入成为地方政府的必然选择。
虽然从名义上看，地方政府没有税式支出确定权和税种开征权，其可运用的税收管理权限很小，缺乏税收竞争的必备手段，但在目前地方政府行为不规范的情况下，地方政府事实上运用的财政权力远远大于其所本来拥有的权力。
如在税法与税收政策的实际执行中，地方政府实际上拥有广泛的自由决定权，尤其是在减免税方面更是如此。
此外，许多地方还盛行地方保护主义，地方政府通过行政手段等各种方式限制资源外流，进行变相的税收竞争，使得本应由其他地区政府获得的财政资源滞留于本地。
所以，为了争夺财政资源，地方政府之间恶性的税收竞争激烈且无序，虽然扩张了本地区财政利益，却导致中央与其他地区税基的萎缩，扭曲了社会资源的配置。
仅从本地区考虑，这种竞争的结果使本级政府可以筹集到更多的财政收入，同时在提供维护原有公共服务数量和质量的前提下，本地区纳税人的负担会有所减轻。
但从整个社会来考察，这种税收竞争干扰了市场竞争秩序和政府间资源流向，降低了地区间资源配置效率，容易在不平等的政府竞争基础上扩大地区间发展差距，并最终损害整个社会利益，其破坏性是不言而喻的。
因此，现行财政体制的不合理，不可避免地产生各种不规范的政府财税行为，包括前文提到的温州本地税收任务、税外规费、外地的各种非良性财税优惠政策等等，从而导致税收竞争，促使企业外迁。
（二）税收竞争制度和税收协调制度的缺乏。
现在各地用于吸引外地企业的某些税收优惠政策实际上是地方自由裁量权的近乎“滥用”。
1994年以来地方乱减免税受到中央政府的有力遏制，地方政府更多的是将在分税制财政体制中分得的税收收入通过财政返还形式返还给投资者，或者各地政府还为了吸引投资项目，展开了地价竞争，即纷纷以较低的价格提供土地给特定的投资项目，从而减少了财政收入。
恶性和掠夺性的税收竞争可能在各地都存在，这些优惠因为它的不规范性导致了它生来就是短期性的，政策的不稳定性会引起企业的恐慌，削弱政策的权威性，从而使税收竞争的效率大打折扣。
那么，如何防止和协调这样的情况，是非常重要的。
而我国恰恰还缺乏限制各地恶性税收竞争和协调区域税收竞争的机制。
我国的税收法制立法层次低。
除了《税收征管法》、《外商投资企业所得税法和外国企业所得税法》、《个人所得税法》以外，其他的税收立法主要是国务院的行政法规，而具体征管中的操作依据主要是国家税务总局制定的税收通告。
《税收征管法》中也没有涉及恶性税收竞争的防止以及各地税收协调机制。
四、设想
温州企业外迁对于温州的发展会有多方面的不利影响，而且它并非温州特有现象。
要从税收竞争的角度解决这个问题，使税收竞争适度公平合理的开展，其实不仅是某个地方的问题，更是进一步规范财政体制、建立和完善税收法制的问题。
（一）健全完善分税制
1.明确与合理界定各级政府的事权范围。
以法律的形式明确各级政府的事权与财权，真正规范政府间的财政分配关系。
只有事权与财权相一致、相适应，政府履行职能才有物质保证。
因此，改革事权划分，一是转变政府职能，明确政府与市场的职能。
将那些可由市场机制去解决的问题，逐步从财政的供给范围中剥离，并以此为依据重新界定国家财政的支出范围。
二是从中央与地方政府的职能划分和公共产品的受益范围这两个层面，合理划分各级政府的事权，并把各级政府的事权用法律形式固定下来；然后根据事权与财权相统一的原则，确定各级政府的支出。
2.给予地方适当的自主权。
地方政府能否拥有相对独立的税收立法权和管理权，是地方政府之间能否展开规范的良性税收竞争的必要条件。
目前我国税法明确规定地方政府没有课税权，因而从制度上我国地方政府不具备税收竞争的前提条件。
目前，各地区存在的大量程度不同的税收竞争实际上是在地方利益驱动下的制度外税收竞争。
因此，适度赋予地方税收立法权和管理权，切实推进财政分权，是促进良性税收竞争的条件。
地方政府因地利人和比中央政府掌握更多的信息，在中央集权的体制下，这些信息可能无法传达到中央政府，以致不能体现在中央政策上，或者有意无意地被地方政府误导，以争取更多的地方利益。
与其这样，不如给地方政府适当的自主权，最大程度地满足地区居民的偏好。
尤其是我国疆域辽阔，各地情况迥异，适当放权，有利于地方政府根据自身特点进行制度创新，形成各地区相互竞争的局面。
而只要权限是明确的，合理的，竞争就可能有序健康地展开。
分税制还必须要有合理的税种划分。
在税种划分上，建议将中央财政的固定收入为那些涉及国民经济稳定、统一市场运行、调节收入分配以及流动性较强和分布不均的税种；省级财政的固定收入应该涉及社会结构调整和环境改善方面的税种；市县财政的固定收入应该是流动性较低、信息要求较细、适宜由基层掌握的税种，以及其他国税、省税以外的较小税种。
增值税、消费税可继续作为中央、地方共享税，以维持大格局的稳定；个人所得税和资源税等成长性税种和保护性税种可作为各级政府的共享收入，具体分享比例由中央财政根据各级政府间的财力状况合理划分。
（二）建立税收竞争制度和税收协调制度。
这方面，我们先了解美国的做法。
美国国内的税收竞争也非常激烈，同样不可避免地引致了许多税收问题。
然而，美国的国内税收竞争似乎始终都没有“乱”。
究其原因，与美国完善的税收竞争制度框架和多维的税收协调制度密切相关。
就美国的税收竞争制度框架而言，主要包括以下三个方面：
首先是国家宪法，这是美国税收竞争有序展开的最重要的制度框架；其次是最高法院，从司法角度对辖区间税收竞争进行了有效的制约、调节和规范；其三是中央政府的法律法规。
成熟的税收协调机制也为美国国内有序的税收竞争发挥着重要作用。
美国的税收协调机制包括纵向协调和横向协调。
首先是纵向协调，主要分为六个方面：
①从扣除项目和抵免项目上着手调整税源、税基，加强税收合作；②从税源划分上着手；③税收合作管理；④协调税基（上下级政府在开设的税种及其税基上保持一定相似性）；⑤税收附加协调（采用上一级政府的税基使用附加税率或者以上一级政府的税款为税基进行附加征税）；⑥集中管理协调（采用上一级政府的税基和自己的税率，但不负责征管，由上一级政府代征）。
其次是横向协调，主要是州际税收协调，可分为两类：
一是州际组织协调，包括：
税务管理协会的协调、跨州税收委员会的协调以及其他组织的税收协调。
虽然美国是一个发达的西方联邦体制国家，无论是在社会制度上还是在税收制度的设计上都与我国有很大的差别，但是其国内税收竞争的现状以及相关对策对于认识我国国内的税收竞争还是有着重要借鉴意义。
我国应该从法律体系上规定有害税收竞争行为的判断标准与惩罚措施及方式，同时建立国家协调地区间税收利益的专门机构，具体负责协调和解决地区间税收利益的矛盾与冲突。
允许地方政府间在不与国家法律相背离的前提下可以就税务问题的协商结果签署协议，该行政协议应视为法律规范文件，不仅约束缔约方，也约束辖区内所涉及的公众。
地方政府在行政协议履行中，不可避免地会发生纠纷，而解决纠纷的机制可以寻求双方都认可的仲裁与调解，也可以考虑将纠纷解决纳入到我国司法诉讼程序中。
同时，加强各地税收研究会和税收科研机构的合作交流，推动税收理论研究，促进税收科学的繁荣与发展。
每年就税收工作中的重大问题联合开展调研，召开专题研讨会，为区域税收政策的协调提供理论支持。
参考文献：
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