关于对农村金融改革与发展的几点看法和对策建议.docx

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关于对农村金融改革与发展的几点看法和对策建议

关于对农村金融改革与发展的

几点看法和对策建议

安徽省政府参事工作研究会陈进

内容提要：

本文就当前推进农村金融改革和发展的几个关键问题，即认识问题、体制问题、财政扶持政策体系问题提出了要在加快农民合作金融组织上要有突破，在建立农村多元化资金市场体系要迈出新步伐，在创新农村金融产品、金融服务上要取得新进展，在加大农村金融扶持政策上要拿出新举措等四条建议。

近几年来，根据中央对农村金融改革和发展提出的明确要求，各地都进行了认真的实践和探索，特别是农村新型三类金融组织的试办，较好地促进了农村金融的改革和发展。

但从目前的总体格局看，农民的合作金融组织发展滞后，农民和农村小企业贷款难、农村金融服务不足、农村资金外流严重的状况仍未得到根本的改变，农村金融市场仍由正规金融垄断的局面仍未打破。

农村金融改革和发展离中央提出的目标要求，与农村旺盛的信贷资金需求还有很大差距，影响农村金融改革和发展的深层次问题还没有得到有效解决。

依据作者本人多年的农村工作体会和思考，现对“十二五”期间，进一步加大农村金融改革和发展的力度，提出自己的几点看法和建议，供中央有关决策部门参考。

一、推进农村金融改革和发展，必须下决心解决以下几个关键性问题

1、必须解决对农村金融改革和发展认识上的偏差，打破城乡分割的二元农村金融体制

一是要在解决城乡二元金融体制的认识上，把“解决农民的资金需求”作为衡量改革和发展是否成功的统一标准。

多年来，我们金融制度设计是为大城市、大工业服务的。

大量农村资金流入城市，农村金融供给呈现总量和结构的双重失衡现象，农村发展始终受到资金短缺的严重制约。

十七届三中全会提出的“拓宽农民增收渠道，完善农村发展的体制机制，建设农民幸福生活的美好家园”。

要实现这一目标，就必须改革现行的农村金融二元体制，才能满足农民发展经济的旺盛资金需求。

二是要在城乡金融资源配置上向农村倾斜。

目前，农村金融资源配置严重失衡、农村金融机构网点、从业人员和信贷资金严重不足。

国营商业银行网点纷纷撤离农村，只剩下农村信用“一社支三农”。

农村信用社商业化改革后，主要精力则放在企业盈利上。

到2008年年底，全国仍的1424个乡镇没有金融机构，尚有40%的农户不能获得正规金融机构的信贷支持。

三是要下决心解决农村金融产品和金融服务严重短缺问题。

目前，城市金融已完全走上市场经济、金融产品和金融服务应有尽有、五花八门。

而类似城市个人理财、担保质押融资、信息咨询、银行卡、按揭等金融产品和服务在农村则很少开展，ATM机等现代金融服务设施在农村也十分短缺，农村金融仍停留在计划经济时期。

据有关人士分析，我国农村金融服务至少比城里落后二十年。

这种城乡二元金融体制，亟待在近期改革和发展中逐步得到解决。

2、必须打破正规金融对农村金融市场垄断，建立起符合农村特点的包括农村合作金融组织在的多层次、有序竞争的农村金融市场体系

一是要下决心突破农村金融改革只在正规金融改革小圈子里打转转的怪圈。

多年来，我们农村金融改革只局限于正规金融改革，正规金融一直占据农村主导地位。

农业银行改革几起几落，农业政策银行又遭遇资金瓶颈的约束，农村信用社商业化改革后，非农化趋势日益严重。

对农民合作金融和其它非金融机构的建立和服务，一直采取歧视的态度。

2007年推出的农村新型三类金融组织，也完全界定为银行业金融机构，纳入银监会监管。

截止2010年3月，全国仅有村镇银行168家、贷款公司8家、农村资金互助社21家，对于全国60万个行政村来说，这点机构占行政村比例万分之几都不够，谈何能满足农民资金需求呢？

为此，农村金融改革和发展必须突破正规金融的小圈子，才能有广阔天地。

二是要把发展农民合作金融组织作为农村金融改革发展的着力点。

到2010年6月，全国在工商部门登记的合作社已超过31万家，参加农户2600万家。

十七届三中全会决定和2010年1号文件都明确规定“允许有条件的农民专业合作社开展信用合作”。

安徽、江苏、河南、浙江、广西这类资金合作社发展迅速，显示了旺盛的生命力。

这些信用合作社的举办解决了金融部门面临的信息不对称，融资成本高的问题。

对此金融监管部门要进一步解放思想，放宽市场准入，扶持农民合作金融组织快速发展。

三是适应农村特点，建立多层次、有序竞争的农村金融市场体系。

要针对农业生产季节性、生产用期长和资金需求短期、小额、分散的特点，以及农业贷款成本高、风险大和缺少抵押物的现状，大力发展各类农民资金互助组织，与此同时，要积极研究制定鼓励民间资本参与发起设立小贷公司、村镇银行的办法，在农村建立起政策性金融、商业金融和农民合作金融相互补充农村金融市场体系。

3、必须加大对农村金融服务的扶持力度，建立以财政、税收、货币和监管政策为主要内容的长期化、制度化的农村金融政策体系，推动农村金融的快速发展。

一是农业是弱质产业，风险大、成本高，农村金融服务面临融资成本高、风险大又缺乏抵押物的现状，需要财政贴息支持和税收上的优惠，以调动金融部门支农的积极性。

二是货币资金的趋利性，人往高处走，资金向高利率行业流动，如不采取扶持措施，农村资金非农化趋势就得不到控制。

三是鉴于农村经济的特点，对发展农村合作金融组织需要放宽市场准入，出台适合农村特点监管办法。

财政部2009年共拿出8.64亿元资金，用于对金融部门在县域涉农贷款增量的奖励，共带动了金融机构增发涉农贷款432亿元，有力地调动了社会资金投向“三农”的积极性。

党的十七届五中全会提出了今后要提高增长的包容性，同样金融包容也应受到重视，即让弱势和低收入群体以能够承受的成本获取金融服务和及时充分的信贷支持，为此，各级政府应加大涉农贷款的风险补偿和贴息，让农业获得金融部门信贷支持。

二、进一步推动农村金融改革和发展的对策和建议

1、要进一步落实中央关于“允许有条件的农民专业合作社开展信用合作”的政策，在加快农民合作金融组织发展上要有新突破

对于支持农民专业合作社开展信用合作，十七届三中全会决定和近年来中央1号文件都作出了明确规定，各地也都纷纷开展自行试办，但普遍遇到了登记难和运行难等一系列问题，必须采取有效措施，进一步落实中央政策，加快以真正农民为主体的合作金融组织的发展。

（1）农业部应尽快商国家银监会出台“关于农民专业合作社开展信用业务的具体办法”。

一是明确开展信用合作的专业合作社的准入条件，明确什么是“有条件的专业合作社”，明确具有什么条件，经过哪一级业务主管部门批准，才可以开展信用合作业务等。

二是明确开展信用合作的基本原则，主要业务内容，包括业务范围主要是在合作社内部开展融资服务，其资金用途主要用于产业发展等。

三是制订农民入股、借款、使用等具体业务运行管理办法以及对开展信用业务的合作社进行日常审核和运行监管等。

（2）农业主管部门要尽快确定一批开展信用合作的地区和专业合作社，在总结各地试办经验的基础上，探索和选择农民专业合作社开展信用合作的模式。

一是对开展试办信用合作的专业合作社，要解决工商注册登记和开展融资的业务许可，使其以合法身份运行。

二是试办初期，可采用生产合作+资金合作模式，以减少运作成本和资金风险。

如凤阳县采取的生产与资金合作1+1的模式，运行效果就很好。

也可以采用日韩和我国台湾农协的办法，在专业合作社设立信贷部，其资金融通主要为专业合作社提供服务。

三是为解决信用合作的资金来源和余缺调剂问题，在一个县域内可以成立专业合作社联合社，在较大范围内开展融通服务和监管。

（3）要进一步优化法律制度环境，明确农民合作金融组织法律地位。

一是建议全国人大修订《农民专业合作社法》，将农民开展信用合作明确纳入农民专业合作社法调整范畴，使其拥有明确的法律地位，享有国家法律规定对其它专业合作社的各项优惠政策。

二是要在总结各地农民兴办合作金融组织的基础上，制定《合作金融法》，将目前银监会批准的农村资金互助社、财政部门扶持的扶贫资金互助社和农民专业合作社兴办的资金合作社，统一纳入完备的《合作金融法》框架内进行，防止农民合作金融组织再像农村信用社那样被再度异化。

2、要在加快村镇银行、贷款公司、农村资金互助社、小贷公司等新型农村金融机构培育、建立多层次、多元化的农村资金市场体系上迈出新步伐。

（1）在培育农村新型金融组织方面

一是要放宽市场准入门槛和数量限制。

根据银监会规划，到2011年，将设立1284家农村金融机构，即使实现规划目标，与全国3万多个村镇的需求仍有很大差距。

必须进一步放宽市场准入条件，取消这些组织发展数量限制，成熟一个批准一个，不要在规定办法外再加其它附加条件

二是要调整相关政策，加大扶持力度。

要调整小贷公司、村镇银行高税负问题，使其能够享有农村信用优惠的营业税、所得税税率优惠，要调整小贷公司向银行融入资金的比例，融入资金的比例从资本金50%提高到100—200%，并能享受银行同业拆借利率，以降低其融资成本。

三是要加强规范管理，端正服务三农方向。

据有关部门调查，小贷公司贷款主要投向私营企业、工商业，投入农业的仅占20%。

村镇银行也存在村镇银行不村镇问题，不仅在网点设置上偏爱县城，而且资金投放上也不是以农业为主要服务对象。

应当对这些金融机构加强管理，端正三农服务方向。

（2）在支持政策银行拓展业务方面

一是要进一步拓展农发行业务范围，承担起农村长期、微利甚至无收益项目的政策性信贷业务，重点满足农业综合开发和农村基础设施建设的中长期信贷要求。

二是要研究建立农发行正常的资本金补充机制，对政策性农业信贷业务实行优惠的税收政策和扶持性的贷币政策。

三是要明确农发行的性质和职能定位，建立起区别于商业银行的绩效考评和监督管理机制。

（3）在鼓励和引导商业银行服务三农方面

一是鼓励和引导国有商业银行、股份制商业银行积极发展涉农信贷业务，建立“三农”服务专营机构，下沉经营重心。

二是要通过修改商业银行法或银行业监督管理法，明确规定银行业金融机构在县城内新吸收的存款主要用于当地发放贷款的要求。

三是农村信用社要继续发挥农村金融服务主力军的作用，在深化商业化改革中，必须坚持服务“三农”的经营方向，对其承担三农政策性贷款，要建立贷款保障机制和贷款贴息机制等。

对其承担的地方代办的行政业务，要给予财政补贴。

四是改革邮政储蓄银行的管理体制问题，根本上解决县域内资金通过邮储渠道外流问题。

可以鼓励邮储与农信社开展合作，把邮储资金最大限度用于县域内经济发展。

3、要鼓励金融部门在创新金融产品、创新金融服务、扩大抵押物范围上取得新进展

（1）在创新农村金融产品方面

一是要针对农村经济发展的特点和金融多样的需要，金融部门进一步开拓思路，适时、快捷地推出既适合不同农村市场主体的资金需求，又能防范风险的金融新产品。

二是各金融部门要根据自身特点，不断创新适合服务对象的新产品。

如安徽天长市农信社，做实小额农贷，构建农户贷款“绿色通道”，农商行针对不同对象推出“农金快车创业贷款”、“农金伴侣贷款”、“金土地”农村专业合作用专用贷款五种信贷产品。

长丰县推出的信贷+保险产品，有力地推动草莓种植业发展。

三是全面推广低成本、可复制、易推广的农村金融产品，如农户联保贷款、公司+农户贷款等。

要加快将城里已经普及的个人理财、信用卡、保管、租赁等金融产品逐步覆盖到农村地区。

（2）在创新金融服务方面

一是要积极完善农村金融基础设施建设，借鉴广西田东县做法，在乡镇布放ATM自动柜员机和自助终端服务机，使农民也能享受到现代金融的文明服务。

二是要简化业务流程，改善农村金融支付环境。

要借鉴安徽天长市做法，在金融机构设立农户和小企业服务中心。

优化贷款审批流程，提供高效、便捷的一站式服务。

在农合行乡镇网点率先开通大、小额支付系统，改善农村地区结算渠道不畅、资金周转慢的金融服务状况。

三是创建村级“三农金融服务室”。

可借鉴广西田东县做法，在村里建立村级服务室，解决行政村金融服务短缺和不足问题，同时也降低金融部门的服务成本和信息不对称等问题。

（3）在扩大抵押物范围、解决有效抵押物方面

一是要根据农村经济特点，扩展抵押贷款范围，如林权、土地经营承包权、农村宅基地、农民住房等均可抵押贷款。

有关部门要搞好这些资产的评估、搭建流转和交易平台，使这些资产真正成为银行能够接受的抵押物，帮助农民解决抵押等贷款难问题。

二是要针对农村种养大户，专业合作社大额贷款缺少抵押物问题，可开展产品订单、应收帐款、机械设备等各类资产作为抵押物进行贷款。

三是要积极探索通过建立粮食银行为载体，开展仓单融资，降低农民对信贷进入壁垒。

4、各级政府要在加大农村金融服务、推进金融发展、加大涉农金融的扶持和补贴力度上要拿出新举措

（1）在加大农村金融服务方面

一是各级政府要加快建立科学合理的农村征信体系。

要大力推进农村信用户、信用村、信用企业和信用镇的评定工作，不断优化农村信用环境。

通过征信系统采集信息、评定等级、确定授信额度，发放贷款证，提高农户和农业企业贷款的便利化程度。

二是要为农户和企业搭融资平台。

各级政府金融办，要定期举办银企对接会。

组织各类农民专业合作社、种养大户、农户代表和农业企业参加对接会和各种座谈会，向金融部门推介优质信贷项目，同时也让农户了解金融部门的产品和服务情况，正确选择适合自己的金融产品和服务。

三是要进一步加快农村担保体系建设。

各级地方政府要积极组建地方参股或控股的担保公司，为农民和农村小企业贷款提供担保服务。

对担保公司因降低担保费率所受损失给予一定的财政补贴。

安徽省财政2009年拿出15亿元资金，通过转移支付方式，建立了市县担保机构的做法很值得借鉴。

（2）在推进农村金融机构发展方面

一是对国有商业银行、股份制银行在县域内增设具有贷款功能的分支机构给予一次性补贴。

二是对设立村镇银行、贷款公司、农村资金互助社等新型金融机构的，要按其到位的货币资本给予一次性奖励（比如安徽按1%），用于贷款损失准备。

三是对农业产业化龙头企业、农民专业合作社组建农业担保公司、且组建当年对农户和小企业担保额超过其实收资本的、按其实收资本的一定比例给予奖励（比如安徽1%）用于担保业务风险补偿。

四是要鼓励民资龙头企业创办小额贷款公司，以有效地解决基地农户发展生产的资金不足问题。

要积极引导小额贷公司发展村镇银行。

目前国家已出台小额贷款公司可改制为村镇银行的办法，各地要抓住机遇积极申请转办。

（3）在加大对涉农金融的奖励和补贴方面

一是加大对金融机构的考核和奖励力度。

各级政府要强化对金融机构涉农服务的考核，并给予一定的物质和精神鼓励。

如安徽省对金融机构新增农户，小企业贷款按0.5‰给予奖励。

二是加大对金融机构的风险补偿力度。

要支持各市、县建立农户和小企业贷款风险补偿基金、用于分散银行对农户和小企业贷款的风险。

安徽省2009年就拿出10亿元资金，用于支持各市、县建立农户和小企业的贷款风险补偿资金。

二是加大贷款补贴力度。

各级政府要根据自身财力状况和生产发展的需要，安排资金对面向农户、小企业的贷款给予适当贴息，以降低他们的融资成本，调动金融部门的积极性。

四是降低融资收费标准。

降低行政事业性收费是减少农户和小企业融资成本的有效途径。

各级国土、房产、工商等部门在为农户和小企业办理贷款抵（质）押登记、评估、公证、担保等中介收费中，要按最低标准执行。

要为农户和小企业提供简便、快捷的服务。

二〇一〇年十月二十二日

参考文献：

1、刘振伟：

建立现代农村金融制度，提高农村金融服务水平，农村工作通讯，2009年20期；

2、黄延信、李伟毅：

改革创新破解农村金融服务难题，农业部农村经济文稿，2010年6期。