中国基层官员民主选举程序的理论思考与立法建议发展与协调.docx
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中国基层官员民主选举程序的理论思考与立法建议发展与协调
公
司诉讼
理由
是什么？
中国基层官员民主选举程序的理论思考与立法建议
提要：
关于基层官员民主选举中的提名程序问题，既重要又复杂，实践中经常遇到种种难题，中国目前的法律对之缺乏严谨有效的规范，学术界过去因该问题太具体、操作性较强对之缺乏必要的理论关注。
本文从实际出发，对完善我国县乡两级国家机关领导人员选举的提名程序做了集中的理论思考，如，为什么需要设立提名程序，提名程序与选举、宪政过程的关系，如何完善提名程序。
文章认为，完善提名程序具有很强的理论与现实意义。
最后，本文对规范我国县乡两级国家机关领导人员选举的提名程序提出了若干立法建议。
一、现行选举法律规定及基层选举实践中遇到的问题
关于我国目前县乡两级国家机关领导人员①的选举，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方人大和地方政府组织法》）的有关规定，地方人大在选举基层官员时，提名机关为本级人民代表大会主席团，10人以上人大代表书面联名也可以提名候选人。
主席团提名或代表联名提名的候选人人数，不得超过应选名额。
提名人应如实介绍候选人的情况（第21条）。
正职领导人的候选人一般应进行差额选举，也可以进行等额选举。
副职领导人应进行差额选举。
如果提名的候选人数超过选举办法规定的人数，先预选以确定正式候选人，再行选举（第22条）。
选举以全体代表的过半数通过为有效（第20条）。
（县乡两级人大）选举本级国家机关领导人员，获得过半数选票的候选人超过应选名额时，以得票多者当选;如获得过半数选票的当选人数少于应选名额时，不足的名额另行选举，另行选举的候选人确定可以根据在第一次投票的得票顺序，也可以依法定程序另行提名确定候选人，另行选举的程序同第22条的规定（第24条）。
补选两级领导人员的正职、副职，候选人可以多于或者等于应选人数，选举办法由本级人民代表大会决定（第25条）。
比较县乡两级与省市两级甚至中央国家机关领导人员的选举，其提名权主体与提名程序大致相似。
有权对国家机关领导人员候选人的提名的合法主体是两个，一是本级人大主席团②，一是相当数量代表的联名提名。
根据《地方人大和地方政府组织法》的规定，县级人大主席团是由县级人大会议的预备会议选举，预备会议由县级人大常委会主持，每届人大第一次会议的预备会议由上届县级人大常委会主持（第13条）。
乡（镇）人大主席团由本级人民代表大会举行会议时选举（第15条）。
从立法的原初意旨看，本级人大主席团的提名是提名权的主要行使主体，人大代表联名是对主席团提名的必要补充，显示社会主义民主的特色。
法律条文上对县乡两级国家机关领导人员选举的提名大致是以上规定，实际中又是如何操作的呢?
根据笔者对基层选举的零星观察，以及学者们已经做过的专题调研报告③，人大主席团的提名主要受上级党委组织部门的推荐。
为确保中国共产党员在各级政权中的领导地位，几乎所有的基层国家机关领导人员正职系中共党员的政治身份背景。
据观察，为了体现多党合作与政治协商，两级机关的副职逐渐有非中共党员身份背景人士担任的比例呈增长趋势。
近几年来，选民或代表联合提名现象不断增多④，但执政党组织部门往往以非组织活动为名，采取多种措施，限制联名提名活动。
这些措施主要有动员或劝说被联名提名的候选人放弃提名;动员或劝说参与提名的中共党员代表撤回提名，使之不符合法定人数而自然失效;控制联名提名表的发放为联名提名动议设置障碍;在有些地方，组织部门还采取突然宣布人代会休会或延期召开，或对当选的联名提名的候选人的选举结果不予以确认，以实现组织部门的选举安排意图;等等。
在地方换届选举中，有一种现象曾产生过争议，选举中人大代表在进行无记名投票时，对本级人大主席团以及人大代表联名提名的候选人均予以否决，有些属于提名之外的人选最终获得过半数选票。
对此，法律没有规定，全国人大常委会也没有就这种情况做出立法解释，不免使人困惑，究竟“票箱中跳出的乡（镇）长”有没有当选效力⑤?
假如有，为什么还要设立提名程序?
假如没有，那么《地方人大和地方政府组织法》第23条规定“代表对确定的候选人，可以投赞成票，可以投反对票，可以另选其他任何代表或者选民，也可以弃权”岂不成为一句空话?
笔者认为，“票箱中跳出领导人员”中可能确有一部分在领导组织能力与思想文化水平方面离其担任的职务有一定差距，难以胜任。
但为什么会有这种现象发生，是值得大家关注的。
本文仅仅是就我国县乡两级国家机关领导人员选举的候选人提名程序方面集中做的几点思考。
二、设立提名程序的原因
提名程序是选举行为中的一道关键程序，往往决定选举的导向及结果。
现代代议制中选举行为包括两大类，一是直接选举合适人选担任各类领导职务，一是选举代表人去代行选举活动或表决。
无论是哪一种选举，提名程序总是会被启动运用。
即便是形式上的民主选举，为获得当选合法性，组织者一般也在正式选举活动前进行提名程序。
曾有人对选举的提名程序提出否定看法，认为提名行为与民主精神是完全背离的。
民主精神与提名程序能否兼容?
我们的意见是，提名与直接民主之间的确存在一定的冲突。
但从现实考虑，民主的实现方式多为间接民主，加之现代政党在民主实践中力量愈加强大，为保证选举活动的实际民主，提名程序的设置就显得非常重要了。
有的人可能还会质疑，一旦在选举活动中，某党派或社会团体处于绝对优势，完全垄断了提名权，提名程序最终还是沦落成为一种“虚假”的民主程序。
对此，我们不否认现实中确实有过这种现象，但应看到，这只会是民主的初级发展阶段甚至是前民主阶段中出现的情况。
在民主国家或民主社会中，很难出现一个阶层对公共资源的整体控制，因为那是一个利益、文化多元的国家。
提名程序在选举过程中是必要的。
要提高提名程序的科学性与广泛参与性，才能纠正人们对提名程序的消极态度，才能保证民主选举活动的最终成功。
我国宪法和法律确认了民主的国体，重视选举活动，规定全国各级人民代表大会的代表由选民直接或间接选举产生，全国各级国家机关的首长也必须由选举产生⑥。
在人民代表和国家机关领导人员的选举活动中，都相应规定了提名权主体。
客观地说，我国宪法和法律对提名程序的规定是欠妥当周全的。
我国宪法和法律之所以要对提名程序做出规定，主要是考虑到社会主义代议制民主的现实条件制约，保证执政党和人民的意志和利益能在选举中得到“合法化”的确认，保证执政党和人民群众的选举意愿能在选举结果中都有体现。
三、提名程序与选举、宪政过程的关系
提名程序有以下功能：
一、集中民意，保证选举的有效性。
如果不设立该程序，势必会导致选票分散，不易产生理想的选举结果。
二、体现选举的程序合法性。
选举过程本身就有很强的合法化功能，一场成功的选举，不仅在“选”方面要有民众的广泛参与，而且在“举”方面也要体现民众的认同。
提名程序在“举”方面承担的角色与任务，是要让那些真正有才有德并且有为公众服务热情的人士，有被挑选为公职人员的机会，同时要在程序方面体现“程序公正”，保证选举过程各环节充分民主。
广义的选举活动就是提名行为、投票行为与选举结果确认三个环节，提名在整个选举活动中起着明显的导向作用。
尽管有许多被提名者在投票结果中被宣布落选失败，但成功当选的比例要远远高于落选者的比例，这是一个非常简单的事实。
因此，为了获得当选的目的，第一步往往是争取获得选举提名，不论是本级人大主席团的提名，抑或相当数量的人民代表联名提名。
在没有获得提名的情形下，想赢得选举结果是非常困难的。
从程序设置的规范科学意义上讲，提名程序是选举程序的必要组成部分。
选举前，必须有提名程序的设置。
条件允许，应能使每个享有选举权与被选举权的主体有权对选举提名。
官员选举提名的对象可以是他（她）熟悉的人，也可以是不熟悉的人;可以是他（她）本人，也可以是别人;可以是人民代表，也可以不是人民代表。
如果选民没有自由的提名权，其选举权与被选举权是不完善的。
提名程序的设置，符合宪政精神。
宪政是最有可能兼容实现民主、法治、人权价值的现代政治模式。
它反对专制、崇尚宽容，提倡自由竞争，追求程序正义。
宪政不仅是一种理想的价值模式，更是一套完整的程序，是宪政价值的程序转化。
程序化是宪政精神的基本特征。
提名程序不仅有可能吸引选民对选举的参与，实现选民的选举权利，而且使选举活动中可能的剧烈冲突能通过程序得到有效消解。
四、提名程序应充分体现现代民主的内容与形式
提名程序设置的本意，在于为实现民主选举提供程序保障。
因此，提名程序恪守民主原则就成为其根本的义务了。
要实现提名程序的规范化运作，首先，要反思提名权的合宪主体。
究竟谁才是选举提名权的真正享有者?
是全体选民，还是全体选民中的单个人或者部分人，有没有哪个组织可以自称是全体选民中的单个人或者部分人甚至是全体选民的代表者来代行提名权?
过去以某些选民的文化与政治素质太差为由而在立法中明确或变相地对选民个人的选举提名权予以剥夺的做法，应考虑社会巨大进步的现实状况而加以废止、革新。
其次，不同提名权所推选的候选人有无层次、等级之区分，需要反思。
我国现行法律虽没有明确区分人大主席团（代表执政党组织）提名候选人与人大代表联名推荐候选人的名次排定方面，但前者的优势是明显的、带有支配性的。
再次，提名程序的民主化与科学化问题，对领导人员或人民代表的提名，执政党的组织部门确实很有发言权，因为其重要工作职责就是负责考察、推荐，他们自有一套考核、评估程序。
但真正对某位领导干部做出客观公允评价，仅有组织部门的工作努力是不够的，要注意参照社会民众对其印象与评论。
至于其科学化，主要是针对现行提名实践中存在对候选人信息不公开而人们对此非议颇多的情形，我们的主张是，提名也要引入公开竞争机制，如果被提名的对象很多，在确定正式候选人之前，可以考虑进行竞争性的书面法律、政策、科技、文教知识考试、面试，公示以往的经历与业绩，发表当选纲领和设想。
如果被提名的人数符合法律规定，候选人也应该如此进入选举程序。
当然，这已不属于本文讨论的范围了。
最后，与现行选举实践密切相关的是，出现没有经法律规定的两大提名权主体提名的人士的当选效力问题，有无必要对选举提名程序做出改革，干脆承认单个选民的提名权，这样规定的好处是能避免与《地方人大和地方政府组织法》第23条规定的冲突，否则在法律与立法的内在逻辑上会留下缺憾，令人困惑。
提名程序应有机整合民主实质与民主形式的功能。
提名权的行使要充分发扬民主，尽力发现、甄别、挑选德才兼备的选民来担任国家公职。
为使优秀的选民能最终被选出，在成为正式候选人或正式当选时，必须历经公平的竞争性程序。
提名权的范围必须在现行基础上扩大，直至每个选民都享有提名权⑦。
实现这一点，在中国目前确有困难，但应是努力的方向。
有一种观点认为，强化基层政权领导人员选举的提名程序是不符合执政党的组织原则及一贯做法，我们的回答是否定的。
健全与完善提名程序是完全符合我国宪法的首要原则-人民主权原则的，不存在“方向错误”的问题。
假如认为与执政党一直沿用的某些做法产生冲突，需要反思的不是提名程序的法律化，而是要全面调整以前执政党组织工作过于政策化和原则化的倾向。
执政的中国共产党代表了和代表着广大人民的根本利益，没有自己的特殊利益和特权，所以，在基层政权的领导方面，应充分尊重与顺应民意，不武断，讲程序，重规则，保障选举的合宪性、合法性。
只有在选举提名过程方面充分反映民意，国家机关领导人员过去在实践中“双眼朝上不朝下”的局面才会彻底扭转，这对尊重民主、提高领导干部的责任心不无益处。
五\完善我国县乡两级国家机关领导人员当选的提名程序
前面分析了规范提名程序在选举过程中的一般意义。
在我国，规范与完善基层官员的选举提名，更具现实意义。
归纳起来，它能吸引广大选民参加选举，释放选举热情，使选民因过去的不当做法导致的厌选心态不断得到修复。
它还能促进选民培养民主意识，养成民主习惯，学习民主知识。
这道程序设计好了，并且能被选举法律所规范，必定能推动我国民主建设产生重大进展。
“扩大基层民主，是发展社会主义民主的基础性工作”⑧。
作为中国基层民主选举程序完善的关键环节，改进县乡两级国家机关领导人员当选的提名程序，既有必要性，又具可行性。
而且在这一级扩大推行民主的提名程序作为政治体制改革的试验，人民群众走进民主的大课堂，效果明显、直接，一定会改变人民群众对我国选举的根本看法，人民民主政权的合法性基础更加牢固。
因此，不啻为我国政治体制改革的一个战略突破。
规范与完善县乡两级国家机关领导人员当选的提名程序⑨，其具体途径应包括以下方面。
第一，进一步完善候选人的提名、介绍方式。
候选人提名过程是否民主，直接关系到整个选举的民主实现程度。
我国通过对《地方人大和地方政府组织法》的修改，过去比较普遍存在“上面定名单，下面划圈圈”的状况，有了很大改变。
但是在候选人的提名、介绍方面，还存在不少问题。
根据《地方人大和地方政府组织法》第21条的规定，人大主席团提名或者10人以上代表联合提名的领导人员候选人，具有完全平等的法律地位。
可在选举实践中，却存在一定差异。
无论从社会主义民主、法治的要求来看，还是从人民代表大会本质而言，不应有区分。
可以肯定，随着我国公民的民主意识不断增强和参政议政能力的不断提高，今后选民或人民代表联合推荐候选人的现象必将大大增加，甚至会超过政党或人民团体提名候选人，这都很正常，也是选举民主程度提高的表现。
只要程序合法，就不应予以批评和干涉。
事实上，联名提名候选人，还是对执政党组织推荐候选人的有益补充，使得两类候选人展开合法的竞争，从而使各级人大选出更为合格的国家机关领导人员。
介绍候选人的方法有待完善。
介绍候选人的目的是使代表增加对候选人的了解，避免盲目投票，以保证当选者具有较好的素质。
可是，现实中不少地方不重视介绍候选人工作，对初步候选人几乎不做介绍，对正式候选人的介绍，也只是由选举委员会向选民印发或宣读关于候选人生平、工作的简略介绍，难以全面了解被提名的候选人。
鉴此，笔者认为，选举委员会须安排候选人与选民直接见面，进行自我介绍;选举委员会还应该公布名单，利用公报、广播、黑板报、电视、报纸等多种方式进行宣传介绍，让选民或人民代表充分了解候选人的政治立场、工作业绩、从政态度以及工作规划等。
而且还应回答选民的有关提问甚至准备辩论。
只有这样，人民才能挑选出自己比较满意的官员。
第二，在提出与确定候选人的程序上，要避免违法违规现象发生。
如有些地方领导重视政党、团体的提名，而忽视选民或代表的提名;有些地方政党、团体推荐的候选人过多;有些地方在确定候选人名单时，只强调某种代表性，如民主党派、城乡、民族、男女等，而不尊重多数代表的意见。
县乡两级人大应通过制定提名实施细则来明确规定政党、团体推荐的候选人与人民代表（选民）推荐的候选人比例，保证代表（选民）推荐的候选人比例。
在公布初步候选人名单时，必须将政党、团体及人民代表（选民）依法推荐的人选一并列入。
拟任候选人名单公布后，一定要依法由各人民代表反复酝酿、协商，依法根据较多数人民代表的意见来确定正式候选人。
第三，明确县乡两级国家机关领导人员候选人的提名标准。
县乡两级国家机关领导人员候选人一旦被提名并且成功获得全体代表过半数以上选票，便会成为一县、一乡之长，需要对承担的职务负责，需要对辖区的全体选民负责。
因此，挑选合适的人选，非常关键。
我们认为，对候选人的提名，必须慎重、全面、明确标准。
县乡两级国家机关领导人员是公务员，但又不完全适用公务员的一系列考核、选拔标准⑩。
理性的民主选举，是选贤举能，是执政党以及全体选民的共同愿望，符合人民主权的现代宪政原则。
第四，为完善提名程序提供选举技术方面的配套保障。
在指导思想上明确提名程序要承载民主的运行功能之外，还应关注提名过程中的若干细节技术方面问题，如，要保证有足够长的协商、酝酿时间;要逐步降低代表联名的人数;要杜绝选举舞弊现象，要保持选举委员会的中立性，要依法实施对违犯选举法的惩戒与制裁。
很多地方对民主选举的重要意义认识不足，提名名单开列后，往往不到半天时间，立即开展投票选举，使人民代表或选民无法对候选人做出充分了解。
因此，必须延长提名的必要协商与酝酿时间。
选举法上应增加对提名时间的明确日期规定。
在条件成熟的地方，要结合现代科技进步成果探索革新提名与选举的新形式新方法，应允许选民能单独提出国家机关领导人员的候选人名单⑾，即使在经济文化条件相对落后的地区，也应该逐步降低必须有10人以上代表联名的规定。
对基层群众的政治素质与选举素质不应该一味采取不信任的立场。
目前在实践中经常发生选举舞弊现象，如，贿选⑿、指选、派选⒀，家族与宗法势力干预选举，利用“白票”⒁、“陪选”⒂和流动票箱⒃来暗中操纵选举，等等。
这与中国的历史与现实国情有很大关系，解决的办法必须依靠法律。
法律对违法选举行为的制裁必须加大。
选举委员会接受执政党的领导，但在宪法和法律目前，应保持中立，认真执行宪法和选举法律的规定，对选举的全过程进行依法领导、控制、监督，必须严格遵守选举的各项程序，及时受理选举争议，保全选举资料，制止破坏选举的违法行为，保证选举活动的合法有序开展。
六、立法建议
邓小平同志曾指出，“（政治体制改革）总的来讲是要消除官僚主义，发展社会主义民主，调动人民和基层单位的积极性”“要把权力下放给基层和人民，在农村就是下放给农民”⒄。
如果下一步要修改我国的《地方人大和地方政府组织法》，建议完善对我国县乡两级国家机关领导人员选任的提名程序。
我认为，结合我国实际，可以考虑的修改（补充）之处，至少包括以下方面。
（一）县级
（1）县级国家机关领导人员候选人的提名，应充分发扬民主，既可以由县级选举委员会主席团提出，也可以由本级人大代表5人以上联名提出，辖区内50名以上选民联名，也可以提名。
被提名人不论身份、性别、民族、文化程度、财产、信仰在宪法和选举法律面前一律平等。
（2）被提名为候选人者应该在政治思想、文化专业、组织管理公共事务、身体和心理方面有较好素养，尤其在决策、计划、组织、指挥、协调和监督方面有较高才能，热心公共事务。
（3）所有提名必须以书面的形式提出，并附上提名的充分理由以及被提名人的基本情况。
（4）县级选举委员会对被提名人的资格进行预审后，提交本级人大全体代表讨论、协商，应5人以上人民代表要求，被提名人必须安排在人民代表会议上与人民代表见面，回答有关问题。
（5）县级国家机关领导人员候选人的确定，至少有2天的讨论时间。
（6）撤消提名也必须有充分理由。
（7）县级选举委员会对国家机关领导人员候选人选举提名的程序进行组织领导，选举委员会恪守公正、中立立场，选举委员会的成员不参加本级国家机关领导人员的选举，如被提名，应退出选举委员会。
（8）另行选举必须另行提名。
（9）县级选举委员会保证宪法和选举法律在选举工作中的严格实施，对提名程序实施监督，受理提名争议并依法做出及时处理，保证提名权行使与提名过程的民主、合法。
（二）乡（镇）级
（1）乡（镇）级国家机关领导人员候选人的提名，应充分发扬民主，既可以由乡（镇）人大主席团提出，也可以由本级人大代表3人以上联名提出，辖区内20名以上选民联名，也可以提名。
被提名人不论身份、性别、民族、文化程度、财产、信仰在宪法和选举法律面前一律平等。
（2）被提名为候选人者应该在政治思想、文化专业、组织管理公共事务、身体和心理方面有较好素养，尤其在决策、计划、组织、指挥、协调和监督方面有较高才能，热心公共事务。
（3）所有提名必须以书面的形式提出，并附上提名的充分理由以及被提名人的基本情况。
（4）乡（镇）人大主席团对被提名人的资格进行预审后，提交本级人大全体代表讨论、协商，应3人以上人民代表要求，被提名人必须安排在人民代表会议上与人民代表见面，回答有关问题。
（5）乡（镇）国家机关领导人员候选人的确定，至少有1天的讨论时间。
（6）撤消提名也必须有充分理由。
（7）乡（镇）人大主席团对本级国家机关领导人员候选人选举提名的程序进行组织领导，选举委员会恪守公正、中立立场，选举委员会的成员不参加本级国家机关领导人员的选举，如被提名，应退出选举委员会。
（8）另行选举必须另行提名。
（9）乡（镇）人大主席团保证宪法和选举法律在选举工作中的严格实施，对提名程序实施监督，受理提名争议并依法做出及时处理，保证提名权行使与提名过程的民主、合法。
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