第3章 经济法的制定和实施.docx
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第3章经济法的制定和实施
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第三章经济法的制定和实施
教学目的与要求：
通过本章的学习，让学生了解经济法的制定和实施。
教学重点难点：
本章重点和难点是经济法的实施。
教学方法与手段：
课堂讲授、课堂讨论、课后练习。
教学时数：
1课时。
教学内容：
第一节经济法的制定
一、经济法制定的概念经济法的制定，是指国家机关依照法定的职权和程序制定（包括修改或废止，下同）经济法律规范的活动。
这里说的“制定”，包括制定新的经济法律规范和修改或废止原有的经济法律规范。
这里说的“国家机关”，有广义、狭义两种理解：
狭义，指最高国家权力机关及其常设机关；广义，指最高国家权力机关及其常设机关和其他有关国家机关。
有一种观点认为，从狭义上讲，经济法的制定，是指最高国家权力机关及其常设机关依照法定的职权和程序制定经济法律的活动；从广义上讲，经济法的制定，是指最高国家权力机关及其常设机关和其他有关国家机关依照法定的职权和程序制定经济法律、经济法规、经济规章和其他规范性文件的活动。
我们认为，考虑到经济法律规范主要是通过调整经济关系的规范性文件表现出来的，因此，上述观点也不无道理。
但是，经济法是由经济法律规范组成的，可以说，经济法是经济法律规范的总称，而不是经济法律的总称，也不是调整经济关系的规范性文件的总称。
因此，严格来说，应该认为，狭义上讲的经济法的制定，是指最高国家权力机关及其常设机关依照法定的职权和程序制定经济法律规范的活动；广义上讲的经济法的制定，是指最高国家权力机关及其常设机关和其他国家机关依照法定的职权和程序制定经济法律规范的活动。
本书是从广义上使用经济法的制定这一概念的。
为了明确经济法的制定这一概念，需要了解经济法的制定与经济法的立法的关系。
法理学告诉我们：
“法区别于其他社会规范的首要之点在于：
法是由国家制定或认可的。
”“由国家制定或认可，是国家创制法的两种形式。
”我们认为，创制法即立法，立法包括法的制定和法的认可。
根据同样的理由，可以认为，经济法的立法，包括经济法的制定和经济法的认可。
可见，经济法的制定不能等同于经济法的立法，它们的关系是从属关系，也就是说，经济法的制定包含于经济13
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法的立法之中。
为了明确经济法的制定这一概念，还需要了解经济法的制定与经济立法的关系。
什么是经济立法呢?
经济立法，是指最国家权力机关及其常设机关和其他国家机关依照法定的职权和程序制定或认可调整经济关系的法律规范的活动。
这里说的制定或认可的“法律规范”，即调整各种经济关系的法律规范，不仅包括调整在国家协调本国经济运行过程中发生的经济关系的法律规范，即经济法律规范，而且包括调整其他经济关系的法律规范。
例如，调整作为平等主体的自然人之间、法人之间、自然人和法人之间的财产关系即经济关系的法律规范。
这种法律规范不是经济法律规范，而属于民事法律规范。
经济立法不仅包括经济法的立法，而且包括其他经济立法。
可见，经济法的立法不等于经济立法，它们的关系是从属关系，也就是说，经济法的立法包含于经济立法之中。
联系到以上说的经济法的制定与经济法的立法的关系，经济法的制定与经济立法是双重的从属关系，也就是说，经济法的制定包含于经济法的立法之中，经济法的立法又包含于经济立法之中。
二、经济法制定的现状
在对经济法制定的现状进行评价时，应该实事求是地肯定中国经济立法工作所取得的成绩，清醒地看到存在的差距，防止主观片面性。
夸大成绩，无视差距，粑经济立法工作说得十全十美，从而放松未来的工作，不利于继续把中国的经济立法工作以至整个经济法制建设推向前进；夸大差距，无视成绩，把经济立法工作说得一无是处，从而否定逐步走向完善的经济法律制度，不利于中国的经济立法工作以至整个经济法制建设继续沿着正确的方向前进。
自从改革开放以来，特别是1992年中共十四大将建立社会主义市场经济体制确定为经济体制改革的目标以来，中国的经济立法取得了很大的成绩。
我们知道，经济法是由经济法律规范组成的；在现代市场经济条件下，经济法律规范主要是通过关于规范市场主体、健全市场监管、加强宏观调控等方面的经济法律、法规、规章等规范性文件表现出来的。
因此，近几年来进一步加强了经济立法，在上述几个方面制定了一系列经济法律、法规、规章等规范性文件，表明了经济法制定的现状和经济法的新发展。
关于近几年来，我国制定有关经济法律、法规的情况，我们已经在本书第二章中作了阐述，这里不再重复。
应该肯定，我国在经济法的制定方面取得了很大成绩。
但是，这与深化改革、扩大开放和社会主义现代化建设的要求相比，与经济全球化迅速发展的要求相比，还有相当大的差距。
其主要表现是：
一是有不少急需的经济法律、法规尚未制定出来，应该抓紧制定；有的还没有列入国家立法规划，应该尽快列入。
二是有些经济法律、法规的内容简单、笼统，可操作性差；或者有关问题规定互不一致，相互抵触，使人无所适从；或者片面突出部门、地区利益，体现整体利益不13
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够；或者对于行为的法律后果、执法机关及其职责、执法机关不执法的后果未作规定或规定不明确；等等。
这些质量问题，需要通过对经济法律、法规的补充修改予以解决。
三是有些经济法律、法规制定的时候是好的，但是，随着国内外情况的发展变化，已经部分地不适应实际需要了。
这就有必要对这些法律、法规进行补充修改，使其得到完善。
三、经济法制定的基本经验
经济法的制定与经济立法的关系极为密切。
经济立法的经验包括了经济法制定的经验。
下面，对七个方面的基本经验作一些阐述：
（一）要以宪法为依据，贯彻党的基本路线，落实科学发展观
《中华人民共和国宪法》是国家的根本大法，体现了人民的共同意志和根本利益；具有最高的法律效力。
它是从中央到地方各项立法工作的基本依据，任何违反宪法的精神和内容的法律、法规和其他规定都是无效的。
我国经济法的制定也必须以宪法为依据。
贯彻中国共产党在社会主义初级阶段的基本路线，要求我国经济法的制定必须以经济建设为中心，坚持四项基本原则，坚持改革开放。
落实科学发展观，要求我国经济法的制定坚持以人为本，树立全面、协调、或持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展。
（二）要贯彻法定的权限和程序，体现最广大人民群众的根本利益，维护社会主义法制的统一集中体现了国是规范我国立法活动的基本法律，《中华人民共和国立法法》。
要按照规定的权限和家的立法制度。
经济法的制定，必须贯彻我国《立法法》正程序进行，防止越权立法和无序立法。
应该体现最广大人民群众的根本利益。
防止通过立法不适当确处理中央和地方、整体和局部、长远和当前等利益关系，保地保护或扩大部门利益和地方利益的倾向。
这对于维护社会主义法制的统一，证立法质量，具有重要意义。
要有计划、有步骤地进行（三）以实现经济立法的系统化和科有步骤地进行，为了使经济立法工作有计划、这种立法学化，中央和地方具有立法权的国家机关都应当编制各自的立法规划。
也可以是属于专门立法规划范规划可以是以经济立法为重点的综合性立法规划，围的经济立法规划。
这种立法规划一般应当包括短期立法规划和中期立法规划：
确定立法有条件的还应当编制长期立法规划。
立法项目是立法规划的主要内容。
了解立法的需求和条件进行立耍深入调查研究有关立法的历史和现状，项目前，法预测。
在确定立法项目时，要着重处理好立与改、废的关系。
对于尚未制定而及时制久于过去制定的有必要和可能制定的经济法律、法规，应列入立法规划，尽快修改法规也应列入法规划，已经不适应或部分不适应实践需要的经济法律、13
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或废止。
要把修改原有经济法律、法规与制定新的经济法律法规，放到同等重要的位置。
关于经济法的制定的步骤，要与国家总的立法步骤相适应。
在中国，根据全国人大常委会的立法规划，形成中国特色社会主义法律体系要分下列步骤：
在八届人大任期（1993—1998年）内，形成有中国特色社会主义法律体系的框架；在九届人大任期（1998—2003年）内，初步形成有中国特色社会主义法律体系；在十届人大任期（2003—2008年）内，基本形成中国特色社会主义法律体系；到2010年，形成中国特色社会主义法律体系。
此后，要逐步完善中国特色社会主义法律体系。
（四）要加快步伐，提高质量
邓小平同志在1978年12月的中央工作会议上指出：
“现在立法的工作量很大，人力很不够，因此法律条文开始可以粗一点，逐步完善。
有的法规地方可以先搞，然后经过总结提高，制定全国通行的法律。
修改补充法律，成熟一条就修改补充一条，不要等待‘成套设备'。
总之，有比没有好，快搞比慢搞好。
”这些论断，对我们当前的经济立法也仍然具有现实的指导意义。
中共中央和全国人大强调要“加快经济立法”。
为什么要加快制定新的和修改原有的经济法律、法规，才能适应客观需要呢?
加快经济立法，除了处理好立与改、废的关系以外，还要处理好三个关系：
一是有与无的关系。
目前，有的门类经济法律、法规尚处于空白状态，无法可依。
因此，在条件成熟时，应该抓紧制定新的经济法律、法规，尽快解决从无到有的问题。
二是多与少的关系。
目前，有的门类经济法律、法规虽然有了，但数量少，供不应求。
因此，应该根据实际具备的条件，抓紧制定一些新的经济法律、法规，尽快解决由少到多的问题，但也不是越多越好。
三是粗与细的关系。
要加快经济立法，就不能不切实际地要求规范性文件的条文越细越好。
当然，我们也不主张越粗越好。
应该说，有必要、有可能细的时候，细比粗好；有必要细但条件不成熟时，可以先粗一点，然后逐步完善，由粗到细。
实践表明，有些经济法律、法规即使条文粗一点，也比没有好。
在继续加快经济立法进程的同时，必须提高立法质量，以进一步解决由于某些经济法律、法规质量不高而出现的“有法难依”的问题。
快与慢是一个速度问题。
加快立法，必然带来新制定的和经过修改的经济法律、法规数量的迅速增加。
因此，立法的速度问题实际上也是一个数量问题。
数量与质量是对立的统一。
既不能片面强调经济立法的数量而忽视经济立法的质量；也不能片面强调经济立法的质量而忽视经济立法的数量。
当前，要更加强调质量问题。
经济立法的质量问题，实质上是经济立法的科学性问题，其根本标准是符合客观规律，符合实际情况。
为了适应建立和完善社会主义市场经济体制的需要，应特别强调的是，使我国制定的经济法律、法规，符合市场经济的一般规律和我国的实际情况。
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（五）要发扬社会主义民主，坚持走群众路线，优化经济法律、法规起草班子的结构
我们的国家机关行使人民赋予的职权，进行立法工作，是为群众立法，立群众需要的法。
这就决定了我们在立法过程中，必须发扬社会主义民主，坚持走群众路线。
要深入调查研究，采取座谈会、论证会、听证会、公布法律草案等多种形式，广泛听取社会各方面的意见，尤其是基层群众的意见，使我们制定的法律、法规充分体现人民的意志和愿望，代表人民的利益。
多年来，我国经济法律、法规的起草工作主要是由国务院有关经济主管部门进行的。
这样做的好处是，这些部门了解情况，熟悉业务。
其弊端是，容易产生片面强调局部利益，部门之间的利益难以协调，影响经济立法的速度和质量。
今后，要进一步加强全国人大法律委员会、财经委员会和全国人大常委会法制工作委员会在经济法律起草工作中的作用；大力加强国务院法制办在经济法律、法规起草工作中的作用。
比较多的经济法律、法规草案，应该由上述机构牵头组织拟定，吸收国务院有关主管部门和法学院校、研究单位的专家参加；有些草案可以由国务院有关主管部门组织拟定，吸收法学院校、研究单位的专家参加；有些草案也可以委托法学院校、研究单位拟定。
此外，还可以积极试行这样一种办法：
引入竞争机制，采取招标投标的办法来确定拟定法律、法规草案的班子。
（六）要立足现实，面向未来
进行经济立法，要立足现实，从中国的国情出发，从实际情况出发。
要深入实际，特别是改革开放和经济法制建设的实际，了解新情况，发现新问题，总结新经验。
要根据实际具备的条件，解决实际存在的问题。
制定、修改、废止什么经济法律、法规，涉及哪些内容，必须从实际需要出发，以是否具备条件为转移，不能带有主观随意性。
进行经济立法，要面向未来，而不能囿于现状。
要根据事物发展的规律，在经济法律、法规中提出奋斗的目标，指明前进的道路，将经济体制改革的正确方向规范化、法律化，引导和推进社会主义市场经济体制的建立和完善。
关于立法的方式问题，同步立法虽然是基本的、主要的，但超前立法也是需要的。
所谓超前立法，是指对将要形成的特定社会关系预先作出调整规定的立法方式。
那么，在某种社会关系尚未形成时就超前对其调整作出规定是否就不符合实际呢?
离开了经验谈超前立法是否科学呢?
我们认为，事物的发展是有规律的，规律是可以认识的，建立在科学预测基础上的超前立法是符合实际的，可行的。
超前进行经济立法，对于立法者来说固然尚无直接经验，但可以学习借鉴他人的经验。
如果在他人为直接经验的知识是正确地反映了客观事物的，那么这些知识就是可靠的。
所以，立法者离开了任何经验谈超前进行经济立法是不科学的；立法者从实际出发，借鉴他人经验（如果是属于可靠知识的话）超前进行经济立法是科学
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（七）要大胆吸收和借鉴国外的立法成果和经验
社会主义市场经济是面向世界市场的开放型经济。
对外开放是我国长期的基本国策。
中国要走向世界，发展外向型经济，参与国际分工，参加国际竞争，开拓国际市场，把中国的市场同国际市场连接起来。
在加人世界贸易组织（WTO）后，为了更好地适应扩大对外开放的需要，适应经济全球化发展的需要，适应实施WTO规则的需要，我国的经济立法工作要更加注意与国际通行的经贸规则相衔接。
我们在进行市场经济立法时，要大胆吸收和借鉴国外市场经济立法的成果与经验。
但是，又要避免盲目性。
不能以国外市场经济立法的模式作为评价我国经济立法状况的标准。
为此，有必要对国外市场经济立法的历史和现状，进行系统研究，全面分析，区别对待：
凡是体现人类文明发展共同成果的、国际通行的规则和惯例，我国进行市场经济立法时要注意与其必要的衔接；凡是外国市场经济立法的成果和经验，对于该国是比较好的，应该以是否适合我国的情况和需要，决定我们要不要吸收和借鉴；凡是外国市场经济立法走过的弯路，我们要从中吸取教训。
总之，一定要从我国的国情和实际需要出发，大胆吸收和借鉴国外市场经济立法的成果和经验。
第二节经济法的实施
一、经济法实施的概念经济法的实施，是指经济法主体实现经济法律规范的活动。
它包括经济守法、经济执法、经济司法。
经济守法，是指经济法主体遵守经济法律规范的活动。
经济执法，是指国家行政机关依照法定的职权和程序执行经济法律规范的活动。
经济司法，是指国家司法机关依照法定的职权和程序处理违反经济法律规范的案件的活动。
上述经济执法的定义是从狭义上讲的；从广义上讲的经济执法，还包括经济司法在内。
经济守法、经济执法、经济司法是经济法实施的三个重要环节，相互之间有着密切的联系。
经济法的实施具有十分重要的意义。
经济法的制定是经济法实施的前提，十分重要。
但是，制定经济法是为了实施经济法。
从这个意义上说，经济法的实施更为重要。
只有切实做到有法必依、执法必严、违法必究，才能保证经济法伪实施，发挥经济法的作用，维护社会经济秩序，促进社会主义市场经济体制的建立和完善，推动经济社会的发展。
如果制定了经济法而不能实施，即使经济法制定13
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得再好也毫无意义。
“法律的生命在于它的实行。
”说明重视法的实施多么必要。
二、经济法实施的现状
我国经济法的实施取得了很大的成绩。
其主要表现：
一是在规范市场主体方面，对于使企业成为合格的市场主体，促进现代企业制度的建立，改善企业的经营管理，发挥了重要作用；二是在健全市场监管方面，对于打破市场封锁，制止不正当竞争，维护社会经济秩序，发挥了重要作用；三是在加强宏观调控方面，对于弥补市场调节的缺陷，优化资源配置，推动经济社会的发展，发挥了重要作用。
总的来说，经济法实施的成绩是主要的，是主流，必须肯定。
但是，我们又应该清醒地看到，当前法制建设中的一个突出问题是，不少法律、法规包括经济法律、法规没有得到切实贯彻执行，有法不依、执法不严、违法不究的现象在一些地方和部门还相当严重，以言代法、以权压法、执法犯法、违法办案等恶劣行为也屡有发生。
这种状况损害了法律的尊．严和权威，败坏了国家的声誉，对于改革开放和社会主义现代化建设的发展产生了消极影响。
因此，今后，一方面要继续加强立法工作，把经济立法放在重要位置，提高立法质量，努力建设有中国特色社会主义法律体系。
另一方面，在法律制定后，如何保证法律的有效实施，已经成为我国法制建设的关键环节。
我们相信，随着人们对于法律实施重要性的认识逐步提高，随着法律实施的力度逐步加大，经济法实施的状况必将日趋改善。
三、强化经济法实施的对策要使经济法实施好，首先要制定好。
过去，经济法的实施之所以存在不少问题,其中一个重要原因是，在制定经济法时没有充分考虑其实施成本的高低和实施效果的好坏，立法的质量存在不少问题。
因此，在我们强调经济法实施的时候，必须同时强调提高立法质量。
那么，对于已经制定的、现行的经济法律规范怎样强化其实施呢?
我们认为，应该采取的对策主要是：
（一）深入开展全方位的经济法制教育
自从1986年以来，我国已经实施了三个五年法制宣传教育规划。
第四个五年法制宣传教育规划于2005年结束。
第九届全国人大常委会第二十一次会议于2001年4月28日通过的《关于进一步开展法制宣传教育的决议》指出：
“全体公民都应当接受法制教育。
重点是进一步加强各级领导干部、司法人员、行政执法人员、青少年和企业经营管理人员的法制教育。
各级领导干部尤其要带头学法、守法、用法，增强法制观念特别是宪法观念，做到依法决策、依法管理。
司法人员和行政执法人员应当深入学习、熟练掌握与本职工作相关的法律法规，做到公正司法、依法行政，自觉维护法制的统一与权威，保护公民的合法权益。
”在我国，多年来所进行的法制教育取得了一定成绩。
但是，公民法律意识淡薄，对法律缺乏神圣感、权威感，不学法、不懂法甚至不知法的现象还到处可见。
经济法制教育是全民法制教育的一个重要方面。
搞好经济法制教育，增强广13
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大干部和群众的经济法制观念，有助于他们自觉遵守经济法，运用经济法维护自身的合法权益，更好地同经济违法犯罪行为作斗争。
进行经济法制教育，既要面向广大群众，继续深入开展普及法律常识的教育，提高全民的经济法律意识，增强经济法制观念，又要以提高党和国家机关的领导干部以及国家经济管理机关和司法机关人员的法律素质和依照经济法办事的能力作为重点；要采取多种方式、方法进行；要结合本行业、本地区、本单位的实际情况进行。
（二）加强经济执法、司法干部队伍的建设
我国的经济执法、司法干部绝大多数是好的和比较好的。
没有他们忠于职守、积极工作，我国经济法制硅设取得巨大成就是不可想像的。
同时，也要看到，在这绝大多数好的和比较好的经济执法、司法干部中，相当大一部分人的政治水平、专业知识和业务能力与新的形势和任务提出的要求相比，在不同程度上存在着不相适应的情况。
此外，在我们的经济执法、司法干部中，还有绝少数严重违法乱纪的人，他们给社会造成了很大危害和恶劣影响，必须依法处理。
为了从干部队伍建设上保证经济法的实施，应该按照《中华人民共和国公务员法》、《中华人民共和国法官法》、《中华人民共和国检察官法》等法律关于公务员、法官、检察官的任职条件、任免、培训、权利和义务、考核、奖惩等有关规定，选择合格的人员担任经济执法、司法干部，加强对他们政治与业务的教育培训，加强廉政建设和思想作风建设，努力造就一支政治坚定、业务精通、作风过硬、纪律严明、廉洁奉公的经济执法、司法干部队伍。
（三）健全经济执法、司法机构
为了解决经济法实施中存在的问题，巩固和发展经济法实施的成果，积极推进政府机构和司法机构的改革至关重要。
要“按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，完善机构设置，理顺职能分工，严格控制编制，实现政府职责、机构和编制的科学化、规范化、法定化。
”应该根据实际需要，在建立少数新的经济执法、司法机构的同时，着重健全已有的经济执法、司法机构，为强化经济法的实施提供组织保证。
需要指出的是，前几年在人民法院系统所采取的撤销经济审判庭的举措值得商榷。
我国现行的《人民法院组织法》第19、24、27、31条明确规定：
基层人民法院可以设经济审判庭；中级人民法院、高级人民法院和最高人民法院设经济审判庭。
这种具有中国特色的经济审判机构是我国改革开放初期产生的新生事物。
20年的司法实践表明，经济审判庭的工作对于维护社会经济秩序，健全经济法制，保障与促进改革开放和社会主义现代化建设的发展，发挥了重要作用。
当然，同任何其他新生事物一样，经济审判庭在它发展的过程中也有其缺点，也存在不完善的地方。
对此，我们的态度不应该全盘否定它，明令撤销它，而要爱护它，帮助它克服缺点，促进它的成长，使它从不完善逐步走向完善，充分发挥13
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其优越性。
大家知道，在20世纪80年代初期，对于经济法是不是一个独立的法的部门的看法还存在着严重的意见分歧，到了上世纪末本世纪初，不仅中国的法学界普遍认为经济法是一个独立的法的部门，而且经全国人民代表大会批准的全国人大常委会的工作报告也充分肯定了经济法是一个独立的法的部门。
正是由于经济法有特定的调整对象，是一个独立的法的部门，就使违反经济法的案件与违反其他法的案件有了不同的性质和特点，同时又数量众多，因此设立经济审判庭分工审理违反经济法的经济纠纷案件，有助于提高办案效率与办案质量，为经济法的实施提供司法保障，推动经济社会的发展。
总之，为了维护法律的尊严，保障经济法的实施，国家应该尽快作出决定：
坚决贯彻《人民法院组织法》关于设立经济审判庭的规定，恢复和完善各级人民法院的经济审判庭。
（四）改革与完善经济执法、司法制度
要从制度上保证经济法的实施，必须采取切实措施，进一步改革与完善经济执法制度。
要继续改革经济管理体制，加快形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的经济管理体制。
要按照权力与责任挂钩、权力与利益脱钩的要求，建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的执法体制。
要实行监管市场与经营市场分离的制度、罚款决定与罚款收缴分离的制度，以及执法责任制和执法过错追究制，做到严格执法、公正执法、文明执法。
要积极稳妥地推进司法体制改革，完善经济诉讼制度，加强经济法的实施。
在我国，法学界、特别是司法机关有一种观点认为，司法工作的任务与经济法的实施没有多大关系。
这种观点是不符合我国《宪法》关于“国家加强经济立法，完善宏观调控”，“国家依法禁止任何组织或者个人扰乱社会经济秩序”等有关规定的精神的，是不符合党的十六届三中全会作出的关于“加强经济立法”，“完善经济法律制度”，“全面推进经济法制建设”的决定的精神的，因而是不正确的。
我们认为，为了加强经济法的实施，我国司法改革的一项重要任务，是制定一部《经济诉讼法》，建立与完善经济诉讼制度。
当前，在我国的审判和检察工作中，要完善公开审判制度（实现立案公开、庭审公开、审判结果公开、裁判文书公开和执行过程公开）和检务公开的各项制度和措施，完善人民陪审员制度和开展人民监督员制度的试点工作，要完善对违法违纪审判和检察的追究制度。
（五）建立与完善经济法责任制度
完善经济法责任制度对于更好实施经济法十分必要。
我国经济法的实施之所以存在不少问题，一个重要原因是，有些经济法律、法规只是规定了权利和义务，而没有规定或者没有明确地、全面地规定行使权利和违反义务的法律后果，从而使关于权利和义务的规定的实施得不到强有力的法律保障。
应该说经济法责任理论是经济法基础理论的重要组成部分。
经济法责任制度完善与否，对于经济法关于权利和义务的规定能否得到有效实施，关系极大。
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关于经济法的法律责任，人们使用了多个不同的
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