如何充分发挥政府采购职能.docx

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如何充分发挥政府采购职能

如何充分发挥政府采购职能

湖南省财政厅党组成员副厅长郭秀宏

　　在政府采购制度改革进入新时期、我国加入WTO《政府采购协议》（GPA）谈判进入攻坚阶段的形势下，如何分析当前政府采购制度改革面临的新形势和新任务，本文详细总结了“十一五”时期全省政府采购工作的所取得的成效，明确“十二五”时期深化政府采购制度改革的基本思路，对当前和今后一个时期的重点工作做了全面的部署。

　　一、“十一五”时期全省政府采购制度改革取得突出成效

　　政府采购制度改革是公共财政管理改革的重要内容。

“十一五”时期，财政部门在各级党委政府的正确领导下，深入贯彻落实科学发展观，积极进取、锐意改革，做了大量卓有成效的工作，推动我省政府采购制度改革由初创阶段进入全面发展阶段，政府采购在发挥财政政策功能和预防腐败，规范财政管理行为、提高财政资金使用效益，促进经济社会发展目标实现等方面取得了突出成效，制度的先进性和优越性日益显现。

概括起来,主要有以下几个方面。

（一）政府采购规模实现快速增长，经济和社会效益大幅提高

　　政府采购规模是发挥政府采购效益的前提，也是发挥政策功能的基石。

各级财政部门积极采取有效措施，大力开展政府采购扩面增量工作。

全省政府采购规模从2005年的78.42亿元增加到2010年的211.13亿元，年均增长22%；“十一五”时期累计节约财政资金100多亿。

　　采购规模持续增长的主要原因：

一是政府采购资金范围有效扩大，从改革初期单纯的预算资金，扩大到以财政性资金作为还款来源的借（贷）款（包括世行贷款和外国政府贷款等）、中央和省级补助专款、国债资金、农业开发资金以及其他部门专项资金。

二是政府采购预算管理日趋规范，采购项目纳入计划、赶进笼子，如常德从预算编制入手，强化刚性约束，做到有预算按标准采购，无预算不采购；湘潭将政府采购预算执行情况与年初预算进行比对，强化各单位采购预算编制和落实责任；衡阳对重点项目进行预算评审，以确定采购实施计划。

三是工程和服务采购领域取得新突破。

省财政厅印发了《关于进一步明确工程政府采购有关事项的通知》，明确了纳入政府采购的工程范围；在公共服务上，省财政厅新增了公务车辆加油和公务出国（境）中介服务，长沙加大了对工程咨询、可行性研究评估、造价咨询、规划、土地整治和资源勘测等与工程有关的服务项目的政府采购力度，常德将宽带租赁、公务车辆美容项目等纳入政府采购范围。

四是与财政支出结构调整相适应，采购活动逐步涵盖一些公益性强、关系民生的支出项目。

省财政厅先后对家电下乡、社区医疗设施、动物防疫体系、良种补贴等涉及民生的项目实施政府采购，长沙、株洲、娄底等地的财政补贴劳动技能培训，以及永州的廉租房等民生项目均纳入了政府采购，取得了良好的经济和社会效益。

（二）政府采购制度建设取得新进展，法规制度体系不断完善

　　完善法规制度体系，是深入推进政府采购制度改革的基础和保障，是各级财政部门依法监管的前提。

省财政厅先后出台了评审工作规程、评审专家管理办法、代理机构考核办法，工程政府采购制度等一系列规范性文件；同时，根据上位法的调整，及时修订、完善了集中采购机构考核办法和代理机构资格审批制度。

各地积极开展制度创新，制度体系建设取得了重大进展。

自治州《政府采购管理办法》已报请人大审议，即将以地方法规的形式出台；常德建立了招标代理费和专家评审费财政支付制度，采购代理机构随机抽取，代理费用由财政支付，减少了代理机构和供应商的经济往来，挤压了项目委托的寻租空间；郴州采用“定X选N”的方法将公务车辆配置纳入集中招标采购，并出台公车消费管理办法，对公务车辆的配置、采购和消费制定了衔接配套的管理制度；株洲制定了供应商管理办法，在全国率先建立了协议供货和定点服务供应商的量化考核体系；岳阳、邵阳制定质量验收管理制度，实行抽查监督，完善了采购项目后续管理。

　　（三）政府采购政策功能不断拓展，宏观调控能力明显增强

　　发挥政府采购政策功能，促进经济和社会发展，是政府采购的重要目标之一。

“十一五”时期，全省各级财政部门围绕“四化两型”建设，服务富民强省目标，政策功能意识明显增强，实施政策功能的力度不断加大。

一是严格执行国家节能、环保政策。

省财政厅多次转发国家节能、环保清单，对节能清单内强制采购品目的九大类产品实行政府强制采购，对其他节能和环保产品实行政府优先采购。

二是认真落实《湖南省人民政府关于促进工业企业平稳较快发展的若干意见》（湘政发[2009]1号），对办公家俱、服装加工、印刷、造纸等劳动密集型行业给予扶持，实行省内优先采购；对远大空调、恒润高科道路桥梁维护设备、中联重科道路清扫设备、元亨制冷设备等节能环保、科技创新产品给予订单支持，开启绿色通道，实行协议采购或直接订货采购。

三是积极搭建中小企业融资服务新平台，给力中小企业发展。

2010年5月省财政厅分别与五家银行签订合作协议，为中小企业提供以政府采购中标通知书和合同为信用抵押凭据的贷款（授信）。

一年来，银行共为上述中小企业发放贷款30余笔，金额过亿元，实现了政府、商业银行、中小企业三方共赢。

长沙、株洲、湘潭等地，结合“两型社会”建设规划，相继出台了支持科技创新或绿色采购的政策措施，积极助推“两型”改革。

　　（四）管采分离的运行格局基本形成，行业自律管理取得新突破

　　多年来，各级纪检、监察和预防腐败部门始终对管采分离工作高度关注并给予大力支持。

2008年，省财政厅立足全省政府采购制度改革实践，进一步提出了市县管采分离工作思路：

财政部门成立监督管理机构，彻底退出具体操作；各市州可根据实际情况设立市级集中采购机构；县区一级原则上暂不设置集中采购机构，零星、通用项目实行协议供货和定点服务制度，大型项目实行委托采购。

按照这一思路，我们加大了管采分离工作的督查和落实力度。

2009年，省财政厅与省监察厅联合开展全省政府采购管采分离专项检查，覆盖了全省14个市州和大部分县区。

经过“自查自纠、督查落实、整改提高”三个阶段，全省基本实现了管采分离。

与此同时，各级集中采购机构不断加强自身建设，强化政府采购服务意识，逐步建立了分工明确、责任明晰、相互制衡的内部控制机制，不断优化业务流程，采购运行的规范程度和服务水平明显提升。

由于单一的行政监管难以满足市场经济条件下政府采购制度改革发展的需要。

2009年2月，省财政厅牵头发起成立了湖南省政府采购协会，标志着我省政府采购从单一的行政监管模式向行业自律管理与行政监管并举的二元化模式转变。

协会成立以来，围绕“协调、服务、诚信、自律”的办会宗旨开展工作，创办了内部交流刊物，审议通过了《政府采购行业自律公约》，组织开展了“十佳”代理机构评选和政府采购专题征文等活动，为政府采购行业自律进行了有益的探索。

　　（五）政府采购监督管理工作得到加强，源头治腐作用有效发挥

　　各级财政部门密切加强与监察、审计等部门的合作，不断创新监管方式，在促进廉政建设方面取得了新成效。

一是大力开展政府采购监督检查。

2006年全国开展治理政府采购领域商业贿赂专项工作以来，各级财政部门高度重视，积极配合纪检、监察部门开展专项治理，取得了良好效果。

衡阳、郴州建立了集中开标评标场所，对开标、评标过程实行全封闭统一管理；益阳、永州对采购人政府采购制度执行情况进行了执法检查；自治州对采购人公务车辆“三定”执行情况开展了专项检查。

长沙、岳阳、株洲、湘潭、张家界等地制定了代理机构考核实施细则，并对本地执业的代理机构进了考核；邵阳对公务接待服务实行考评卡计分考核，郴州、岳阳、株洲等地对协议供货商实行量化考核，末位淘汰。

通过对政府采购当事人的执法检查或绩效考评，提升了各方当事人依法采购的意识，改善了政府采购环境。

二是投诉管理工作依法、规范。

各级财政部门不断完善投诉处理操作规程，事不避难、敢于亮剑，坚决与违法违纪行为作斗争，依法处理政府采购供应商投诉近100起，既维护了政府采购各方当事人的合法权益，又保障了政府采购活动规范有序进行。

三是狠抓财政部门的规范管理。

省财政厅制定出台了《湖南省政府采购监督管理工作考核办法》，对监管机构进行绩效考核并排名，促使监督管理工作依法、公正、严明和高效。

同时，印发了《湖南省政府采购监督管理人员廉政工作守则》，提出“三必须、四不准、五严禁”。

市州根据考核办法和廉政守则要求也出台了相应的措施，加强监管队伍建设。

如，怀化制定了《采购办工作人员作风建设十条规定》和《采购办服务承诺》，株洲出台了《政府采购工作人员纪律》等。

　　（六）政府采购基础工作不断夯实，服务意识和服务能力明显提升

　　在大量繁杂的日常管理事务中，各级财政部门狠抓科学化、精细化管理，不断夯实各项基础工作，优化服务，提高效能。

一是建设覆盖全省的电子化政府采购管理平台，实现采购监督网络化、采购管理精细化、考核评价制度化、采购决策科学化。

湘潭、株洲、郴州、娄底等地积极行动，在电子政务、网络管理方面进行了有益的尝试。

二是代理资格认定工作有序、规范，代理机构队伍不断壮大。

目前，有110家甲、乙级政府采购代理机构活跃在我省政府采购领域，执业人员超过1500名。

三是专家管理工作得到加强。

专家库品目分类更为科学，评审专家队伍不断充实，行业分布更为合理；语音抽取、短信通知、远程联网抽取等新功能应用逐步实施。

四是宣传工作有声有色。

在中国政府采购报、政府采购杂志、政府采购网、政府采购信息报等专业媒体开展政策宣传，正面引导舆情；协会内部刊物《湖南政府采购》杂志成为宣传我省政府采购制度改革成果，传播亮点、讨论热点、探究难点的重要载体；湖南省政府采购网站为政府采购当事人和社会公众提供全面、详尽的政策信息和采购动态。

各地也积极开展政府采购法规制度宣传工作，郴州、怀化、常德、衡阳等印制、发放了政府采购法规制度汇编，张家界编印了政府采购知识问答，湘潭定期印发政府采购信息简报等。

　　回顾总结“十一五”时期的工作，成绩令人鼓舞，政府采购制度的影响力不断扩大，依法采购意识全面提升、社会认知度逐步提高，改革工作实现了新的突破和跨越。

这些成绩的取得，是各级党委、政府和纪检监察等有关部门大力支持的结果，是各级财政部门、采购单位和集中采购机构共同奋斗的结果。

政府采购制度改革正处在发展的关键时期，也面临着前所未有的挑战。

我们在收获改革成绩的同时，应当清醒地认识到，随着政府采购事业的发展、政府采购社会关注度的提高和GPA谈判工作的启动，政府采购改革中一些深层次的体制机制性矛盾进一步凸显。

主要表现在：

政府采购规模尚未达到应有的水平，占GDP的比重还很低，不少公共性购买资金仍游离于政府采购监管之外；政府采购制度缺失与制度滞后并存，许多制度不够细化，操作性不强，现行制度与GPA规则差异较大，发挥政府宏观调控作用还有很大的提升空间；政府采购监督管理机制尚不健全，与部门预算、资产管理以及绩效评价等财政政策改革缺乏有机衔接；政府采购从业人员的专业化程度不高，难以适应财政科学化精细化管理的需要等等。

我们应当高度重视上述问题，探究问题的根源和解决途径，采取有效措施逐步解决和完善。

　　二、“十二五”时期政府采购制度改革面临的形势和任务

　　“十二五”时期，是我省全面建设小康社会的关键时期，是加快转变经济发展方式，推进“两型社会”建设的攻坚时期。

准确把握现阶段经济社会发展的省内外环境，是我们做好财政经济工作的前提。

当前和今后一段时期，世情、国情、省情将继续发生深刻变化，我省经济社会发展呈现新的阶段性特征，政府采购工作的内外环境显现新的特点，面临着新的机遇和挑战。

　　从国际来看，经济全球化深入发展，国际金融危机深层次影响仍在持续，贸易保护主义抬头，使得政府采购作为政府间市场开放的贸易问题备受关注，也使得我国深化政府采购制度改革，特别是政策体系构建面临更大的国际压力。

与此同时，随着我国加入GPA谈判从加速阶段进入攻坚阶段，根据政府采购市场开放范围、法律政策调整的谈判进程和谈判结果，按照GPA规则对我国政府采购制度进行必要的改革和重构已经迫在眉睫。

　　从国内来看，深入贯彻落实科学发展观，加快转变经济发展方式，建设资源节约型、环境友好型社会，对于进一步发挥政府采购的宏观调控作用提供了新的机遇；加快转变政府职能，改革基本公共服务提供方式，实现提供主体和提供方式多元化，对于扩大政府采购服务产品范围提供了广阔空间；推进事业单位分类改革，继续深化国有企业改革，对于规范政府采购主体范围提供了有利条件；完善预算管理制度，强化预算支出约束和预算执行监督，以及加强反腐倡廉建设，对于进一步推进政府采购科学化精细化管理提出了新的更高要求。

从省内来看，2007年12月，国务院正式批准了长株潭城市群为“两型社会”建设综合配套改革试验区，鼓励我省先行先试。

2011年，我省“十二五”发展规划纲要再次明确，加快经济发展方式转变，全面推进“四化两型”建设，推动政府绿色采购，鼓励购买节能环保产品，促进经济社会又好又快发展和社会和谐。

所有这些为我省创新政府采购政策体系，发挥政府采购政策功能提供了新契机。

　　面对新形势，我们应当制定科学的指导思想、目标及任务。

　　当前和今后一段时期，政府采购制度改革的指导思想是：

深入贯彻落实科学发展观，围绕财政“十二五”改革发展目标，积极构建符合国际惯例、具有中国特色、符合我省实际的政府采购制度，全面加强政府采购科学化精细化管理，大力支持“两型社会”和服务型政府建设，充分发挥政府采购在经济社会发展中的职能作用，努力实现政府采购事业全面协调发展。

　　深化政府采购制度改革的主要目标是：

推进GPA谈判进程，逐步建立涵盖各类预算体系资金、各类政府采购主体和各类采购对象，符合公共管理要求和GPA规则的政府采购管理制度；创新政府采购政策，助推“四化两型”建设。

　　深化政府采购制度改革的主要任务是：

按照“规划引导、规模采购、规则看守、规范管理”的总体要求，围绕一个中心，统筹两条主线，实现四个突破。

　　围绕一个中心：

就是围绕“十二五”时期财政中心工作，服从和服务全省经济社会发展大局。

　　统筹两条主线，就是统筹政府采购监管职能和调控职能两条主线。

一方面，政府采购管理要继续深化对采购活动的监管职能，规范财政支出，预防腐败。

另一方面，要发挥好政府采购调控经济社会发展的职能，进一步体现公共财政政策的目标指向。

　　实现四个突破：

一是政府采购预算管理取得新突破。

编实、编细政府采购预算，强化预算的约束力和执行力，为进一步扩大规模、提升效益奠定基础。

二是政府采购标准化体系取得新突破。

建立健全政府采购业务流程和采购文本标准，以及政府采购通用项目配置标准，提高政府采购科学化精细化管理水平。

三是政府采购信息化建设取得新突破。

加快建设全省电子化管理交易一体化系统，努力实现政府采购业务全流程电子化操作，提高政府采购监管效能。

四是政府采购促进“两型社会”建设取得新突破。

创新政府采购政策，实现政府采购与“两型社会”建设深度对接，服务我省经济社会发展大局。

　　三、当前和今后一个时期重点推进的几项工作:

（一）狠抓工程和服务项目采购管理，进一步扩大政府采购规模和范围

　　要继续推动货物采购稳步增长，服务类采购所占比重明显提升，并逐步将工程采购全面纳入统计和执行监管范围，努力提高政府采购规模占GDP和财政支出的比重。

《政府采购法实施条例》预计在年内推出，新条例对政府采购工程的定义、范围以及与招投标法的衔接等将有比较明确的解释。

要根据法律法规的规定，进一步完善政府采购工程管理制度，将采用非招标方式的工程项目纳入政府采购管理范围；将适用招投标法的工程采购项目纳入政府采购执行统计、政策功能和信息发布、资金支付监管范围；积极探索将工程项目的重大设备、工程材料等纳入货物类采购范围，实施政府采购监管的模式。

要适应服务业发展的新特点和发展中出现的新业态，如云计算、云服务和服务外包等，结合基本公共产品和服务提供方式改革，逐步将高技术服务、商务服务、社会工作服务等专业服务和公共服务项目纳入政府采购管理范围。

要与部门预算改革相衔接，按照应采尽采的原则，将各类财政性资金采购项目纳入政府采购管理范围；要与调整优化财政支出结构相配套，继续重点关注民生支出，积极开展保障性住房、水利建设、强农惠农、公共文化服务、公共医疗卫生保障等民生项目的政府采购。

（二）狠抓规范化和标准化管理，进一步完善政府采购制度体系建设

　　要继续把完善制度体系放在突出位置，做好法规制度的梳理工作，确保从上而下、协调配套；做好填补空白和完善细则的工作，努力解决目前制度规定上不明确、不细化问题，提升可操作性，努力做到“以制度管采”，“用制度管人”。

要狠抓政府采购规范化建设，编制《湖南省政府采购行为规范》，建立涵盖监管机构及采购人、采购代理机构、供应商等所有与政府采购活动相关的部门和人员的行为规范体系，形成一部相对完整、操作性强的政府采购制度规范大全。

要建立政府采购标准体系，一是建立资产配置标准体系，推进政府采购管理与部门预算、资产管理、绩效评价和资金支付有机融合；二是实行标准化的流程管理，推进政府采购业务流程标准化规范化，促进政府采购操作执行与管理监督各个环节既紧密衔接又相互制衡；三是制定标准化的采购文本，对采购文件、信息公告、评审记录、采购合同、质疑投诉文书等建立标准化的范本，规范监管。

　　（三）狠抓“两型”采购和政策落实，进一步发挥政府采购政策功能

　　我省政府采购要突出“两型社会”建设特点，加快构建功能完备的政策体系，更好地服务富民强省目标和“四化两型”建设。

要认真落实国家节能环保政策，努力提高节能减排、绿色采购的比重；要主动联合有关部门积极开展“两型”企业和“两型”产品认证，大力推进资源节约、环境友好型社会建设；要研究制定支持中小企业保护弱势群体等方面的政策，加大对福利企业、公益事业的扶持力度；要完善政府采购强化信息安全的政策措施，建立采购信息安全产品审查机制。

同时，研究完善政府采购政策功能的实现办法和实现方式，强化刚性约束和执行力度，采取预留采购份额、专项资格审查、实行评审优惠、附加合同约束等多种手段，统筹协调各项政策目标，强化政策落实机制，努力提高政策的执行效果。

　　（四）狠抓预算执行管理和监督检查，进一步推动政府采购监管方式创新

　　要按照构建分工制衡的政府采购监管体系要求，积极开展监管方式创新，不断完善工作机制。

一要加强政府采购预算执行力。

进一步改进部门预算编制方法，在细化部门预算编制中充分考虑政府采购的管理要求，加强政府采购计划审核，切实防止重复采购、盲目采购、超标准采购等现象发生。

二要完善财政、监察、审计部门协同配合的监管方式。

财政部门要主动加强与监察和审计部门联系和沟通，建立政府采购工作协调机制，充分发挥《政府采购法》赋予财政、监察、审计部门的管理、监督职责，相互协调、形成合力，针对工作薄弱环节开展定期检查和专项检查，实现监督检查常态化。

三要健全监督与处罚并重的政府采购动态监控体系。

要依托现代信息技术，加大对政府采购信息发布、计划执行、方式变更、合同备案等重点环节的监控力度；依法受理投诉和举报，加大对政府采购当事人违法违纪行为的查处力度，对集中采购机构、社会中介代理机构、评审专家、供应商实行考核和评价，促进诚信体系建设。

　　（五）狠抓电子政务和网上交易，进一步加强我省电子化政府采购管理平台建设

　　要加强我省电子化政府采购管理平台建设，实现政府采购全流程网上运行，在线适时监控；在省本级并网上线的基础上，逐步完成市州一级平台应用和网络覆盖，实现省市两级互通互联和资源共享。

要深化政务公开建设，依托湖南政府采购网站这一高端管理平台，强化政务公开和信息公开，探索研究“晒标书”制度和项目预公告制度。

要不断丰富和完善电子化政府采购管理平台功能应用，为规范监管提供信息统计和决策支持。

督促集中采购机构和采购代理机构完善硬件设施建设并完成软件调试，尽早实现网上开评标直播；进一步完善评审专家管理系统，在评审专家语音抽取短信通知的基础上，逐步实现全省专家资源共享和远程抽取；建立政府采购供应商库和商品信息库，通过网上协议供货、网上竞价、网上反拍等方式，在提高采购效率的同时强化协议供货价格监控。

　　（六）狠抓技能培训和专业化队伍建设，进一步推行政府采购职业资格管理制度

　　要充分发挥协会平台作用，建立和完善培训考试制度，加强对采购单位、代理机构工作人员和评审专家的职业教育、法制教育和技能培训，形成培训教育的长效机制。

要重点落实“两基”建设要求，加强对市、县等基层人员的培训，夯实政府采购制度发展基础。

要加快建立与培训、考试相适应的职业资格管理制度，对采购从业人员实行资格认证和后续教育管理，逐步做到政府采购执行人员持证上岗。

要在行业自律公约的框架下，制定从业人员行为规范和准则，完善代理机构内部控制制度。