安徽省高速公路土地管理研究.docx

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安徽省高速公路土地管理研究

学号：

ZSL1003001

密级：

摘要

土地是人们生存和发展的重要的物质基础，同时也是农业生产和社会生产的基础，土地资源是一种供应有限且有益于人类的重要资源，社会经济发展对土地需求的增长性与土地资源的稀缺性之间的不协调性历来是土地管理需要解决的难题。

党的十七大报告提出“加强能源资源节约和生态环境保护,增强可持续发展能力”的目标，党的十七届三中全会上也提出“除了实行最严格的耕地保护制度之外，还要实行最严格的节约用地制度”。

从严控制各类建设占用土地和建设用地总规模是我国现在也是未来相当长一段时期内土地利用和管理的重要目标。

最近几十年来巨大的需求压力引致高速公路不断扩张，建设重大工程和项目都要占用大量的土地资源，也包括大量的优质耕地，高速公路的这种高速扩张与稀缺的土地资源产生巨大的矛盾，大量事实证明，如果只依赖提高高速公路系统服务水平是无法调和这巨大的矛盾。

因此就要求我们思考创新出新的高速公路土地管理模式，在加强存量高速公路建设用地利用，控制新增高速公路建设用地数量，促进高速公路建设用地节约集约发展的基础上，使有限的土地资源得到可持续利用，建立“资源节约型、环境友好型”的高速公路土地管理模式。

本论文通过归纳界定高速公路用地范围、性质及分类，在研究安徽省高速公路的土地利用管理现状的基础上，提出了构建安徽省高速公路建设集约用地管理模式的建议。

本文还通过对安徽省高速公路建设用地状况进行深入研究，比较分析安徽省四大区域高速公路土地利用不同模式，得出了安徽省高速公路建设用地利用不合理，部分区域高速公路建设用地数量超额，浪费土地的问题。

最后，在前文研究的基础上，探究安徽省高速公路土地管理中存在的问题，针对这些问题从土地资源管理的角度解决提出安徽省差别化土地管理模式，为高速公路建设用地集约利用提供合理途径，同时确定了土地标准，健全了土地管理办法，对于指导土地资源节约集约利用，提高土地使用效率，促进安徽省高速公路建设用地管理科学发展具有深远意义。

关键词：

高速公路集约利用土地管理

Abstract

Landisanimportantmaterialfoundationofsurvivalanddevelopment，anditisalsothebasisofagriculturalproductionandsocialproduction.Landresourcesisakindoflimitedsupplyandisanimportantusefulresourcestohuman.Thedemandforlandofthesocialandeconomicdevelopmentisgrowing,whilelandresourcesarescarce,thiscontradictionhasalwaysbeenaproblemthatalandmanagementneedtosolve.TheSeventeenthPartyCongressreportproposedtostrengthentheconservationofenergyresourcesandecologicalenvironmentalprotection,atthesametime,thereportputforwardenhancethecapacityforsustainabledevelopment.TheThirdPlenarySessionofTheSeventeenPartyonceagainsuggestedthatinadditiontoimplementthemoststringentfarmlandprotectionsystem,butalsotoimplementthemoststringentlandconservationsystem.Strictcontroloftheconstructionuseoffarmland,strictlycontrolthetotalscaleofconstructionlandarecomingveryimportantprincipleoflandresourcesuseforlong-terminChina.Inrecentdecades,throughamajorprojectdevelopmentandutilizationoflandresources,constructionofkeyprojectsbuilthighwayhaveoccupiedalotoflandresources,includingalargenumberofhigh-qualitycultivatedland.Therapidexpansionofhighwayandthescarceoflandresourceshaveagreatcontradiction.Agreatdealoftruth,ifonlyrelyonimprovinghighwaysystemservicelevelisunabletomediatethishugecontradictions.Thereforerequiresustoinnovateanewhighwaylandmanagementmode.Bystrengtheningthestockhighwayconstructionlanduse,controllingthenumberofhighwayconstructionland,Promotinghighwayconstructionlandsavingandintensivedevelopment，wecouldmakethelimitedlandresourcesbesustainableuse,andsetupthe"resourceconservationandenvironmentfriendly"highwaylandmanagementmode.

Thisthesisbysummarizingthedefinitionthescope,natureandclassificationofhighwayland,researchingthehighwaylanduseinAnhuiprovince,thenputforwardtheconstructionofAnhuiprovincehighwayconstructionandintensivelandusemanagementmodel.

ThisthesisalsothroughthefurtherresearchofAnhuihighwayconstructionlandusesituation,comparingandanalysingthefourlargeareainAnhuiprovinceandthedifferentpatternsofhighwaylanduse.ItisconcludedthattheAnhuiprovincehighwayconstructionlanduseisnotreasonable,partoftheregionalhighwayconstructionlandquantityexcessandwasteland.

Finally,onthebasisofaboveresearch,weexploringtheexistingproblemsinthemanagementofAnhuiprovincehighwayland,tosolvetheseproblems,weputforwardwithAnhuidifferentiationoflandmanagementmodefromthepointofviewofthelandresourcesmanagement.Thenwecanprovidereasonablewaysforhighwayconstructionlandintensiveuse,atthesametimewedeterminethelandstandard,improvethelandmanagementmeasures,andguidetheeconomicalandintensiveutilizationoflandresources.Thesemeasurescanimprovethelanduseefficiency,promotesciencedevelopmentofAnhuiprovincehighwayconstructionlandmanagement.

Keywords:

Highway;Intensiveuse;Landmanagement

目录

第1章绪论1

1.1研究背景1

1.2研究意义2

1.3国内外相关研究综述3

1.4研究目标和研究路线5

1.5可能的创新与不足8

第2章高速公路土地管理相关概念及理论9

2.1高速公路土地管理的概念9

2.2高速公路土地管理相关理论9

2.3土地管理的依据12

第3章安徽省高速公路土地利用管理现状14

3.1区域概况14

3.2高速公路用地范围15

3.3高速公路用地性质19

3.4高速公路土地利用现状19

3.5高速公路土地管理内容25

第4章安徽省高速公路土地管理存在的问题及分析31

4.1高速公路规划不合理，浪费土地资源31

4.2土地利用强度不高，占耕地面积大31

4.3筹资难，用地效益不均31

4.4高速公路土地信息资源难以有效实现集中、整合与共享32

4.5高速公路沿线生态环境遭到破坏32

第5章安徽省高速公路土地管理的措施建议33

5.1建立高速公路土地管理组织内部奖惩机制33

5.2发展高速公路融资新途径34

5.3大力推广集约用地意识34

5.4加强高速公路土地管理部门对外沟通力度35

5.5建立安徽省高速公路土地差别化利用和管理模式35

结束语41

参考文献42

致谢47

第1章绪论

1.1研究背景

土地是一种综合的自然资源，与大气、水、生物、矿产等单项资源相比，土地对人类生存来说是最基本的，也是最广泛的、最重要的。

土地作为自然资源是不可再生资源，我国人多地少，耕地资源稀缺，现在又正处于工业化和城镇化全面发展时期，土地供给与需求矛盾越来越凸显。

为了保护我国稀缺的土地资源，党中央坚决实行最严格的耕地保护制度。

“十二五”规划建议提出：

“落实节约优先战略，全面实行资源利用总量控制、供需双向调节、差别化管理。

”《国务院关于促进节约集约用地的通知》中明确指出，“切实加强重大基础设施和基础产业的科学规划”，“要健全各类建设用地标准体系，抓紧编制公共设施和公益事业建设用地标准”，“积极引导使用未利用地和废弃地”。

高速公路是公路交通主骨架，是交通现代化的重要组成部分，是促进经济社会发展的重要基础设施，能够带动地方经济的发展，从而带动整个国民经济的发展。

进入新世纪，随着中部崛起战略的实施，作为承东接西、贯通南北的安徽省，其高速公路建设步入了超常规的发展阶段。

根据《安徽省十二五高速公路规划》，到2020年，全省将形成“四纵八横”总里程达5500多公里的高速公路网。

《安徽省高速公路网规划》（2006～2020年）经过近期的局部调整后，主体规划现已编制完成，目前已进入环境影响评价阶段。

“四纵八横”规划完成后，安徽省高速公路网平均密度3.94公里/百平方公里，平均间距约50公里，适应区域人口密度400～800人/平方公里、民用汽车拥有率10～20辆/百人（目前为1辆/百人）情况下对高速公路的交通需求。

然而，在安徽省高速公路建设发展过程中却普遍存在诸多问题：

在养护体制上，养护管理体制和运行体制不健全、机构重叠、职能交叉、关系不顺、创新能力微弱、养护队伍臃肿、技术力量薄弱、用工制度僵化、分配形式不活、养护资金不足，建设成本太大、机械化程度不高，无法适应“及时养护”需求，更无法实现“预防性养护”要求；在管理体制上机构设置重复交叉、人员超编、过密且过高的收费格局也使交通政令难以畅通，公众出行利益受损；在土地利用方面，对沿线土地存在“圈而不建”、“建而不竣”、“竣却不营”、“营又搁浅”四种浪费现象，土地利用无法节约集约，同时给沿线生态环境带来破坏。

有限的土地资源和无限的交通需求之间的矛盾，土地资源位置固定性和高速公路全面发展之间的矛盾，经济又好又快发展和环境可持续之间的矛盾以及当代人和后代人之间的矛盾愈来愈激化，亟待创新的高速公路土地利用和管理模式来解决。

因此在现阶段，保证高速公路建设用地集约利用是关系到我国长期发展战略和短期资源调控的重要战略问题，是实现我国经济持续平稳较快发展的有力保障。

本文依托由安徽省国土资源厅高速公路国土资源管理分局承担的交通科技项目《安徽省高速公路土地利用与管理模式研究》进行论文的研究和撰写。

1.2研究意义

我国人多地少、土地供求矛盾日趋冲突，坚持实行最严格的耕地保护制度和最严格的节约集约用地制度是保证我国经济社会全面、健康、可持续发展的关键。

在高速公路建设过程中，许多地方没有经过合理规划和论证，致使超前建设、盲目选线、占地面积偏大等问题。

高速公路效益低下、建设速度与服务质量成反比，要解决这些问题，就要构建新的高速公路土地利用管理模式，从而保证高速公路建设用地数量合理化和土地节约集约、可持续发展。

1.有利于提高土地利用效率

从实现高速公路的可持续发展出发，作为国土开发一项重要内容的高速公路建设，其土地利用与管理机制的建立将有利于土地资源的综合、高效开发和节约集约利用，能够将土地资源的利用效率达到最大化。

在高速公路规划设计阶段、建设阶段以及养护与管理阶段都会有相对应的管理模式，涉及到的土地利用类型、范围界定清楚，确保在科学立项的基础上选择适宜的设计方案；在建设阶段则坚持严格的土地保护制度，坚持土地的高效利用，使土地资源利用朝着节约集约化方向发展。

对高速公路上专门的行车道、绿化带长廊、服务站、加油站、观景台等用地做合理规划，解决高速公路沿线的土地低效利用和闲置浪费问题。

2.有利于提高高速公路自身的运营与管理效益

目前我省过于密集、费用过高的站卡收费格局一方面加重了运输成本，阻碍了交通的顺畅，降低了信息化水平；另一方面也占用了宝贵的土地资源，造成土地资源的破坏和浪费。

通过建立合理的土地利用与管理模式，完善养护管理体制和运行机制，可使物流、人流、信息流保持顺畅，同时精简相关部门机构，提高高速公路运营与管理效率。

3.有利于高速公路沿线区域土地利用结构与产业结构调整

合理有效的高速公路土地管理模式有利于提高高速公路的便捷通达性，从而促使沿线区域因地制宜地利用土地，推进土地利用结构朝着规模化、科学化的方向发展优化，使土地的经济、社会效益提升，惠泽当地百姓出行生活的同时，也可带动地方产业的发展，最终推动该区域整体经济水平的提升。

4.有利于高速公路沿线环境保护

高速公路建设逢山开路、涉水架桥，穿越田地村庄，环绕城镇等特点与环境保护的矛盾非常突出，涉及到自然生态环境、人文景观保护、城乡群众生活和经济社会再发展，如果高速公路建设规划不合理，会破坏自然景观和文物古迹，扰乱沿线群众的日常生活，阻碍沿线经济发展。

因此，建立合理的高速公路土地利用与管理模式，强化高速公路规划、设计、施工、运营过程中的科学管理、科学设计，始终树立科学发展观，着力打造和谐交通，对保护环境有至关重要的作用。

1.3国内外相关研究综述

高速公路，是二十世纪初在西方国家开始出现的专门为汽车交通服务的基础设施，指专供汽车分向、分车道行驶并全部控制出入全封闭的多车道公路，一般能适应各种汽车折合成小客车的远景年限年平均日交通量分别为：

四车道2．5～5．5万辆，六车道4．5---8．0万辆，八车道6．0～10．0万辆。

高速公路是经济发展的产物，它具有行车速度快、通行能力大、行车安全程度高、降低运输成本、易带动沿线经济发展等经济技术特点；同时有利于节约土地资源、降低能源消耗、减少环境污染、提高交通安全性，在国民经济生活中占着举足轻重的地位。

高速公路土地管理模式是安徽省国土资源厅高速公路国土资源管理分局从我国国情及安徽省高速公路发展现状出发开创的一个重要的创新课题，准备从全新的高速公路这个角度研究土地集约利用方法，国内外就该问题的研究几乎是空白的，但是可以通过研究土地集约利用的相关理论，得到对高速公路土地管理模式的一些启示。

1.3.1土地集约利用

土地集约利用是指把较多的资金、物质、劳动和技术投入到单位面积土地上来提高土地集约度的经营方式。

土地利用报酬递减规律在土地利用中发生作用，导致土地利用集约度在有限的范围内提高。

从理论上讲，在土地上连续投入资本和劳动力达到土地经济报酬递减点时，也就是边际收益与边际产出相等时，投资者不会继续追加投入，此时这一点就是土地利用集约边界点，理论上达到集约边界的土地利用被称为集约利用，相反没有达到集约边界的土地利用被称为粗放利用。

土地集约利用是未来全世界的发展趋势，众所周知，日本国土面积很小，人多地少，全国陆地面积37.7万平方公里，绝大多数是山地、坡地，耕地很少。

但是，日本突破了这一瓶颈，成为世界第二大经济强国，就是因为他们善于节约集约利用有限的土地资源。

新加坡国土地面积仅680多平方公里，是个“寸土寸金”的岛国，尽管大力推行“填海造地”，土地资源仍十分有限，但是新加坡政府通过良好的规划和严格的管理，采取“精耕细作”的方式，最大限度发挥土地的使用效率。

新加坡的轻轨列车线路，全部采用高架路基方式。

高架线路一般在原道路上方，这样不仅避免拆除沿路建筑物，又可以保留原有的绿化带。

这些国家土地集约利用的经验值得我们借鉴和学习。

1.3.2高速公路土地集约利用

高速公路土地管理模式是一个创新课题，国内外直接对高速公路土地管理模式研究的文献很少，但是可以参考高速公路土地利用的一些综述，观察研究两者之间的联系，比较两者的区别，基于土地集约利用的知识探讨高速公路土地管理模式。

第一，高速公路土地集约利用还没有一个定性的概念，关于高速公路土地集约利用的思考有很多，但多数没有深入到管理层面，没有人系统研究从高速公路管理方面怎样节约集约利用土地。

第二，目前关于高速公路土地利用的法律法规有许多，但是几乎都没有涉及到土地管理模式方面。

按法律效率主要有以下四个层次：

一、宪法。

宪法规定了我国土地的产权关系和利用方式，其中第十条规定：

“城市的土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，均属集体所有”；二、单行法律，是由全国人民代表大会及其常务委员会制定的规范性文件，效力仅次于宪法。

有《中华人民共和国公路法》、《中华人民共和国道路交通安全法》《中华人民共和国土地管理法》等；三、法规。

行政法规是国务院颁布的关于高速公路土地实施细则，以及关于高速公路土地行政管理具体问题的规范性文件。

如《中华人民共和国道路交通安全法实施条例（高速公路）》；地方法规是省、自治区、直辖市结合本地实际情况依照宪法、法律所制定的有关土地资源开发利用和保护的规范性文件。

如《安徽省高速公路管理条例》。

第三，目前高速公路土地集约利用的范围比较狭隘，仅仅关注如何防止高速公路土地流失。

高速公路土地管理人员应该还要阻止各种违法占用土地的情况：

①打着公益的招牌蚕食土地。

一些单位借口“发展经济”、“公共利益的需要”，非法蚕食土地；②未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，有些单位没有经过合法的程序取得土地；③超过批准的数量占用土地的，有些单位不严格按照规定的数量取得土地，侵占比批准数量更多的土地；④以罚代法，制而不止，助长违法占地。

一些违法占地单位觉得只要赔偿，不需要经过法律程序就能使违法占地合法化，所以他们宁愿绕过法律手续而违法用地。

面对这些情况，高速公路管理局虽然也有相应的处理措施，但依然无法从根本上杜绝违法用地，其关键原因还是归结于高速公路用地管理体制未理顺，责任无法落实到个人。

1.4研究目标和研究路线

1.4.1研究目标

未来一段时间，不仅是我省土地资源管理不断发展的的关键时期，同时也是高速公路进步发展的黄金时期，利用机遇促进土地资源利用方式向集约利用转变是高速公路土地管理的主要目标。

本文研究的总体目标是在界定安徽省高速公路用地范围和分类的基础上通过分析我省已建成高速公路的土地利用现状和土地管理中存在的问题，针对这些问题提出解决的建议对策，根据安徽省不同地域的土地状况提出差别化管理模式，为实现高速公路土地节约集约利用，提高运管效益提供了方法和途径。

1.界定高速公路的用地范围、分类及性质，提出合理的用地结构。

2.高速公路的土地利用程度进行分析。

3.对高速公路土地管理存在的问题进行分析。

4.区别安徽省不同的区域土地利用状况，提出高速公路土地集约利用管理的措施。

1.4.2研究内容

高速公路土地管理是由高速公路土地管理机构依据国家法律法规规定或政府委托，按照高速公路运输组织特点，运用行政、经济、法律和科学的综合管理手段，对高速公路土地利用情况实施的内部管理。

它是国家统一管理土地的重要组成部分，是对高速公路占用的国有土地依法行使占有、使用、收益和处分的权利，主要包括征地管理、规划管理、开发管理、养护管理、监察管理、信息管理、生态保护等内容。

高速公路用地管理的各部分是密切相关不可分割的，其中开发和利用管理是促进高速公路土地节约集约的中心环节，因此本文通过对安徽省高速公路土地管理存在的问题进行研究，找出缓解高速公路土地供求矛盾的方法。

1.引言。

这一部分主要阐述高速公路土地管理模式研究提出的现实背景，并分析了该研究的目的及意义，在国内外相关研究欠缺的情况下由相关理论入手分析。

2．高速公路土地管理相关概念及理论。

本节首先由土地管理的定义出发推导出高速公路土地管理的概念，再研究与土地管理有关的理论，为分析高速公路土地利用管理存在问题打下理论基础。

3．安徽省高速公路土地利用管理现状。

本节论述了安徽省高速公路土地利用现状，界定了高速公路用地的范围、性质及特点，全面分析了我省高速公路土地管理制度。

4．安徽省高速公路土地利用管理存在问题的分析。

本节着重从我省高速公路土地的规划、利用和效益等方面分析我省高速公路土地利用管理存在的问题。

5．安徽省高速公路土地利用管理的措施建议。

本节主要针对前文提出的我省高速公路土地管理存在的问题，分析安徽省各区域土地的不同特点特点，因地制宜地对我省高速公路土地管理提出对策和建议。

1.4.3研究方法

1.文献检索法

通过文献收集、检索，获得国内外与高速公路管理有关的相关理论、管理方法、实施途径等资料，作为本文研究高速公路土地管理方法