浅论公务员退休制度改革的配套措施1.docx
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浅论公务员退休制度改革的配套措施1
浅论公务员退休制度改革的配套措施
摘要：
中国公务员退休改革应与三个方面的配套制度，即退休年龄制度、工资制度和法律制度的改革同时进行。
退休年龄制度改革应包括提高退休年龄并使男女退休年龄一致。
工资制度改革包括建立合理的工资结构、引入绩效工资制度、减少隐性收入和地区间工资差异。
法律制度改革包括建立适应的法律体系，明确政府职责和法治程序。
关键词：
公务员；退休；配套制度
一、公务员养老保险配套制度改革之一——退休年龄制度
目前配合公务员养老保险改革最密切的就是人事退休制度，主要可以考虑借鉴典型国家养老保险改革中提高公务员法定退休年龄的做法和实行男女同龄退休制度。
（一）提高公务员法定退休年龄
在20世纪50年代初，人口的平均预期寿命为50多岁①，但是从70年代开始中国人口的平均预期寿命一直在不断提高，2000年总体平均预期寿命在70岁左右，其中男性为69岁，女性为71岁②。
根据中国目前对退休年龄的规定，老年人在退休后仍有几年的时间可以继续工作。
现代的医学研究也表明，一个在紧张轨道上奔驰惯了的人，骤然停下来，只会加速死亡的到来。
如果让他们继续在工作岗位上工作，不仅可以发挥余热，还可以增进健康。
另外，老年人口增多，若提高平均退休年龄可以使政府在养老金方面的收入增加，养老设施的投入和支出也会增加，可以减轻人口老龄化给社会保障带来的压力。
根据中国目前的经济和社会状况，笔者认为可采取两种退休制度并存的做法。
国家可以规定两种退休年龄：
一种是可以退休的年龄（55~60岁）；另一种是领取养老金的年龄（60~65岁）。
可以根据具体情况，规定在55~60岁之间，职工可以自愿退休，但不能领取养老金，国家也不给予任何补贴。
对60~65岁退休的人，还要要求其缴纳养老保险费用，这样使缴费与个人退休后的养老金金额挂钩，真正体现权利与义务相结合原则。
（二）实行男女同龄退休制度中国关于退休年龄的规定，仍然沿用20世纪50年代职工退休制度的规定，即男职工满60岁，女干部满55岁，女职工满50岁。
国家对提前退休的规定：
一是男职工满50周岁，女职工满45周岁，因病完全丧失劳动能力的，可以提前退休即病退;二是从事井下、高空、高温、特别繁重体力劳动或者有毒有害身体健康工种的工作，男职工满55周岁，女职工满45周岁，可提前退休。
对目前中国公务员实行男女不同的退休年龄，一直以来有两种对立观点：
一种观点认为这种不同规定导致了女性权益受损，潜意识把女性当作弱势群体，存在性别歧视；另一种观点则认为此规定较合理，充分考虑了女性的生理特点，有利于保护女性权益。
笔者同意第一种观点。
中国女性公务员的退休年龄比男性早10年，比女干部早5年，这一规定在当时的历史条件下确实具有合理性。
因为当时的工作体力型劳动程度较高，为了保护女性，提前退休可使妇女从繁重的劳动中解脱出来。
另外，旧社会女性受教育程度明显低于男性，健康状况也比男性差很多，女性生育多个子女并承担了繁重的家务劳动，以家庭为主，很少出去工作。
因此在当时大多数妇女很赞成这一政策。
但是改革开放30多年来，中国已发生了翻天覆地的变化。
经济持续发展，女性受教育程度普遍提高，平均预期寿命己经明显超过男性，并且女性的工作环境变好，劳动强度大大降低，独生子女政策也使女性早早就摆脱了育儿的辛劳，很多女性走向社会，成为职业人。
因此，在新知识经济时代，对女性退休年龄的规定显然不符合时代背景，不但不是照顾，反而是一种潜在的性别歧视，既造成人力资源的巨大浪费，也加重女性老年生活的风险。
因为女性退休后的养老金与其工作年限和缴费数额紧密挂钩，女性比男性提前退休会导致退休后两者养老金的差异较大，下面通过建模测算可以得知。
并且世界上有许多国家和地区在20世纪末已经开始调整本国的退休年龄政策，把女性退休时间早于男性的规定改为男女同龄退休且同龄享受社会保障③。
中国也应该加以借鉴。
二、公务员养老保险配套制度改革之二——工资制度
马克思认为“工资只是通常被称为劳动价格的劳动力价格的特种商品。
”④在中国，工资一般指企事业、团体、个体经济组织等用人单位依据国家有关规定或劳动合同的约定，以货币形式直接付给本单位劳动者的报酬⑤。
公务员工资制度指国家根据公务员的学历、年龄、级别和职务，根据规定发放公务员劳动报酬而建立的原则、规范以及工资关系和形式的统称⑥。
新中国成立以来，中国公务员工资制度经历了1956年、1985年和1993年三次大的变革。
2006年5月26日，中共中央总书记胡锦涛主持召开的中央政治局会议明确提出要着力提高低收入者收入水平，合理调整机关事业单位离退休人员待遇，努力解决当前公务员收入分配领域存在的突出问题，逐步缩小地区间收入差距，适当向基层倾斜等方面的要求。
接着2006年又出台了《国务院关于改革公务员工资制度的通知》（以下简称《通知》）（国发〔2006〕22号）的文件，规定自2006年7月1日起实施新的工资标准。
但是应该看到，该《通知》是建立在1993年的工资制度基础上的，没有进行根本的改变，依然存在一些问题，主要表现在：
1.中国长期实行“低工资”政策。
这是中国计划经济体制遗留下的问题。
公务员养老保险改革目标模式中第一支柱和第二支柱中个人缴费基数与本人工资挂钩，而中国公务员基本工资较低，非工资性收入和非实物形式收入比重较大，如不配套改革工资制度，势必会降低公务员养老金替代水平，无法满足退休公务员的基本生活所需。
2.隐性收入问题严重。
隐性收入现象是中国公务员工资管理中普遍存在的问题。
由于中国长期实行“低工资”政策，机关单位通过隐性收入变相提高公务员的工资水平。
并且隐性收入形式多种多样，如在临时机构利用职权领取各种酬金、单位内自发各种福利和补助等等。
3.工资水平在各地区之间存在不平衡。
根据国家的规定，各个地区可以根据自身经济的发展水平及财政收支状况，发放相应的附加津贴，这必然会导致各个地区的公务员工资之间存在较大差距。
经济发达地区如广州和深圳的公务员工资水平较高，而经济落后地区工资水平就很低。
有些经济落后地区因缺乏资金来源连最基本的工资都很难顺利发放，更不要说发放津贴。
甚至一些落后地区在执行国家工资调整政策时也不到位，只是口头协议。
这样地区差异会越来越大，也影响了市场经济条件下劳动力的自由流动，阻碍统一的社会养老保险的形成和发展。
因此，根据目前中国公务员工资制度存在的问题和公务员养老保险改革目标的要求，笔者认为改革公务员工资制度可从以下几个方面考虑：
第一，建立合理的工资结构。
中国公务员工资由基本工资、津贴、补贴和奖金组成，其中基本工资又包括职务工资、级别工资、基础工资和工龄工资。
基本工资在公务员合理货币总收入中占的比例较低，而津贴、补助及奖金占比重较高，这不利于公务员养老保险改革的顺利进行。
而且，发达国家一般坚持公务员的薪酬结构以工资收入为主、发放津贴为辅的原则。
因此，借鉴国外经验，首先要彻底改革目前“低工资、多补贴、泛福利”的工资结构，应该对公务员基本工资、津贴、补助及奖金在工资结构中占的比例重新进行统一的规定。
例如基本工资可考虑占80％左右，这样使其在工资结构中真正占据主导地位，使其成为核心部分，这也是按劳取酬的重要体现。
第二，引入绩效工资制度，加强工资激励作用。
中国现行公务员工资级差主要有三个方面：
一是职务工资的级差，不同职务间顺次差别不超过1000元；二是级别工资的级差，按2006年的标准27级计算（下同），最高为3820元，最低为290元，最高最低之间差距13倍左右，平均每级提升约130元；三是同一级别工资档次的级差，为每两年提升一个档次，最高总理级每个档次之间的差额是160元，最低办事员级每档工资的差额是26元。
这表明职务工资和级别工资标准级差偏低，难以体现公务员的职务贡献，缺乏激励作用。
另外，中国公务员绩效考核制度目前还没有真正落实，基本上考核是走过场，没有体现个人绩效的差异，公务员干多干少、干好干坏都一样，不利于调动公务员工作的积极性。
引入绩效工资制度可以起到很好的激励作用。
因为将公务员的工作表现与工资紧密挂钩，工作成效越显著，工资收入越多，充分发挥工资的激励作用，调动人的积极性、主动性和创造性。
目前中国事业单位科学分类配套改革之一的工资制度改革就已经在义务教育阶段中小学教师中陆续实行绩效工资制，其他事业单位也会陆续开展。
因此，公务员也应尽快将绩效工资制引入到工资制度改革中。
第三，减少隐性收入的产生。
这可以从几个方面考虑：
一方面，可将机关单位隐性收入中的福利补贴以货币津贴的形式纳入工资，实现货币化、显现化，这样也相应增加了基本工资的比例。
另外，加快公务员职务消费制度改革。
职务消费包括公务交通、公务宴请以及通讯等各项支出费用。
中国现行的职务消费虽纳入财政预算中，但很不透明，导致很多地方和部门消费数额较大，财政难以承担。
因此，应将职务消费预算从一般行政预算中分离出来或将其中的一部分并入工资。
有职务消费的公务员，可按岗位职务需要，按照一定程序核定年度的职务消费定额标准并予以公布，记入个人账户，包干使用，超支自补，使职务消费公开、透明化，从而有效地减少公务员的隐性收入。
第四，减少地区间工资水平的差异。
在发达国家，一般同级公务员的工资和福利标准基本上保持统一。
而中国不同地区和同一地区的不同政府部门之间工资水平差异较大，这与中国相关政策有关。
国家规定，建立地区附加津贴制度，使不同地区机关工作人员工资的提高与经济发展相联系。
这种差异违反了公平性原则，也会严重阻碍中国统一的基本养老保险的形成。
2006年的工资制度改革政策上向艰苦边远地区倾斜，对缩小中西部地区的工资差距、提高工资收入、增强内部公平感起到极大的推动作用，但还有待完善。
第五，完善公务员工资立法。
中国《公务员法》规定：
“任何机关不得违反国家规定自行更改公务员工资、福利、保险政策”。
但是，截至目前并没有成型的《公务员工资法》出台。
没有明确的法律规范，容易导致政策执行中的随意性。
许多发达国家都对公务员的工资制定了相应的法律法规，如美国的《联邦工资比拟法》，对公务员工资标准、提薪原则、平衡办法以及工作环境、工作时间等方面都作了比较详尽的规定，以保证其公平性与合理性。
中国也应通过立法将公务员的工资结构、标准、调整方式等以法律的形式确定下来，实行依法管理。
同时还应加大监管力度，使政策的实施透明化。
三、公务员养老保险配套制度改革之三——法律制度
养老保险既是一项社会经济制度，同时也是一项法律制度。
衡量一个国家社会养老保障体系是否完善的重要标志就是看这个国家是否有健全的养老保险法律制度。
（一）建立公务员养老保险法律制度的必要性
1.立法先行。
这个原则已是世界各国社会保险制度的主要经验之一，目前也已经成为趋势。
在西方发达国家，社会保障任何一项制度的建立和改革，都以相关法律的制定和修正为前提。
自1889年德国首次建立养老保险法律制度以来，全世界160多个国家中共有200多种不同的养老保险法律和制度，其中公共养老保险法律制度有200个，私营养老保险法律制度有9个⑦。
大多数国家的公共养老保险立法主要包括：
综合的社会保险法、单项养老保险法令以及雇员、伤残等其他单项法令。
单项养老保险法令都非常明确地规定了养老保险监督机制和管理机构、资金来源和筹集方法、基金管理和法律责任、适用范围、授权资格和条件、发放标准及补偿办法等涉及养老保险制度的各个环节和方面，并且都是由公民选举产生的，作为民意代表的立法机构来制定的。
这些法律的制定为养老保险制度的运行提供了良好的法律环境。
2.加快公务员养老保险法制化建设进程，是解决中国目前公务员养老保险制度运行存在的各种问题的基本手段。
中国养老保险制度的发展伴随着养老保险法律制度的发展。
中国机关事业单位养老保险立法建设经历了几十年，制定了许多法律法规，这些法律法规确保了当时机关事业单位养老保险的顺利进行。
但随着中国社会不断变化和发展，当今公务员养老保险在不适应经济社会发展需要的同时，具有同步性的立法工作也大大滞后。
目前，中国公务员养老保险制度改革可以说还未真正开始，之前出台的相关政策性文件都是处于“决定”、“通知”和部门规章的层次。
因此，必须制定更高层次的规范性文件，以保证公务员养老保险制度改革和发展的规范化、统一化和可持续性。
目前，中国养老保险立法经过多年的探索，已经取得了很大的成就。
目前涉及养老、医疗、失业、工伤、生育五大险种并与群众利益密切相关的一部重要法律《社会保险法（草案）》全文已经出来，现正在广泛征求各方面意见和建议，以便更好地修改、完善这部法律草案。
因此，根据国际经验，公务员养老保险改革的制度设计，应该立法先行。
（二）公务员养老保险法律制度的立法体系即将出台的综合性的《社会保险法（草案）》（以下简称《草案》）第9条第3款规定：
“公务员和参照《公务员法》管理的工作人员参加基本养老金保险的办法由国务院规定”。
这表明公务员不参加全国统一的社会养老保险制度，国务院将为他们单独制定另一套相关的“规定”。
这一条款引起很多专家学者的质疑。
他们一致认为公务员与事业单位、企业职工应平等对待。
因为公务员是中华人民共和国的公民，是国家法律的制定者、执行者，如果单独实施一套养老保险制度，容易引起人民群众的疑虑和不满。
而笔者认为《社会保险法（草案）》对公务员养老保险的这种规定有一定道理。
从第一种情况来看，公务员与事业、企业人员既有相同点又有区别。
相同是指他们都是社会生产者，长期目标应该建立一个全民统一的社会保险制度。
但笔者认为公务员只是暂时从《草案》单独出来另外制定一个社会保险制度，以便解决目前公务员养老保险改革中遇到的种种难题，过渡一段时间后，再纳入统一的社会养老保险法。
因为公务员与企事业的职工在劳动性质和特点上也有所不同，公务员是社会分工体系中的一个特殊群体，他们是有“官职”、有权力的公民。
另外中国事业单位养老保险改革目前也是分块进行的。
2009年1月28日人保部提出在山西、上海、浙江、广东和重庆五个省市试点进行事业单位养老保险的改革。
根据上述观点，笔者认为中国公务员养老保险应由纵向和横向两部分法律体系构成。
纵向应由中国的根本法宪法、社会保险法、养老保险基本法和公务员养老保险单项法规构成；横向结构应由全部的公务员养老保险法律法规及其相关的配套法规构成。
其中，养老保险基本法是核心法律，应包括几个方面的内容：
养老保险基本法的适用范围；养老保险项目；养老保险的对象；养老保险基金管理和运营；养老保险的享受条件、待遇标准和给付方法；养老保险的经办机构和监督机构；养老保险争议的处理程序；法律责任。
其中，首要问题是明确规定
《养老保险法》（具有养老保险基本法性质）的适用范围。
基本养老保险法是养老保险所有部门法的基本法，应该对其他所有养老保险的部门法起统领的作用。
然后在基本养老保险法的基础上建立公务员养老保险法。
（三）公务员养老保险法律制度的内容
1.应明确规定政府的职责。
养老保险基本法中的政府责任主要包括行政管理责任和财政责任两个方面的问题。
中国现行《宪法》和新《劳动法》都明确规定了国家对劳动者的社会保险责任和义务。
因此，养老保险基本法中应明确规定相应的国家行政管理责任的条款。
另外国家的财政责任又包括两个部分，即旧体制的遗留责任和新制度中的责任。
公务员养老保险改革立法中一定要明确政府应该承担的隐性债务，着重解决企业养老保险改革中造成的养老保险基金历史欠账和个人账户空账运行的问题。
当然这种政府责任的承担需要有一个度，这包括经济和时间方面，待公务员养老保险转制成本全部解决后，国家的财政责任可以转移到相关税收优惠的制度安排中。
2.应明确养老保险的法治程序。
所谓法治，就是除了要有健全的法制，还要有能将法制付诸实践的程序。
养老保险立法是对受益人权利和义务的具体规定，但只有完善的立法是远远不够的。
应然状态的权利和义务只有通过特定的法律程序转化为实然的权利义务才能被人们真实地感受到法律制度的存在，否则，再完备的养老保险法律制度也只是纸上谈兵，不能够发挥其应有的作用。
立法中需要明确的法治程序主要包括以下几点：
第一，养老保险受益人有依法缴纳养老保险费的义务，这也是劳动者在年老时能够获取养老保险金的前提条件。
对拒绝缴纳或拖缴社会养老保险税费的法定义务人（包括企业），相关社会保险管理机构和社会成员有权提请行政执行机关对其进行处理，或直接提起诉讼。
第二，明确养老基金管理机构、基金托管机构、基金投资机构等专门负责养老保险基金的专项管理业务的部门或机构的职责。
因为他们是养老保险基金管理和投资运营活动中的重要主体。
社会养老保险受益人在以上相关机构工作人员玩忽职守等非法行为使其遭受损害时，有权提请行政裁决或司法裁决，追究相关责任人的行政责任、民事责任直至刑事责任。
第三，养老保险争议解决的具体程序问题。
根据国务院《社会保障费征缴暂行条例》和其他有关法规规章的规定，养老保险争议在中国是通过两个不同程序来处理，即行政复议及行政法庭和劳动争议仲裁或民事法庭。
因为，在中国养老保险争议发生于两个领域：
缴费主体对劳动保障行政部门或者税务机关的处罚决定不服的争议；用人单位与职工因履行养老保险费的缴纳义务的争议。
前者属于不平等主体之间的行政争议；后者属于平等主体之间的社会保险争议。
由于社会保险在理论研究和立法方面均尚未独立，中国养老保险争议暂列入劳动争议范畴，其仲裁与诉讼也就适用劳动争议诉讼与仲裁的法律规定。
对此，在完善中国的劳动争议仲裁的同时，应建立和健全社会保险争议的处理机制，可以考虑在人民法院的体系内建立社会事务法庭，改变由民事法庭处理劳动和社会保险争议的状况。
注释：
①杜午禄：
《人口老龄化与退休低龄化剖析》，《人口研究》，2003年第2期。
②国家统计局人口和社会科技统计司编：
《中国人口统计年鉴：
2003》，中国统计出版社，2004年出版。
③孙玄：
《关于退休年龄的思考》，《人口与经济》，2005年第3期。
④马克思：
《雇佣劳动与资本》，人民出版社，1972年出版。
⑤许文骊：
《公务员制度新解》，电子科技大学出版社，2008年出版。
⑥袁宝华：
《中国公务员制度》，中国人事出版社，1993年出版。
⑦美国社会保险署：
《世界社会保障制度》，华夏出版社，1995年出版。
参考文献：
［1］杜午禄.人口老龄化与退休低龄化剖析［J］.人口研究，2003，
（2）.
［2］国家统计局人口和社会科技统计司.中国人口统计年鉴2003［M］.北京：
中国统计出版社，2004.
［3］孙玄.关于退休年龄的思考［J］.人口与经济，2005，（3）.
［4］马克思.雇佣劳动与资本［M］.北京：
人民出版社，1972.
［5］许文骊.公务员制度新解［M］.西安：
西安电子科技大学出版社，2008.
［6］袁宝华.中国公务员制度［M］.北京：
中国人事出版社，1993.
［7］美国社会保险署.世界社会保障制度［M］.北京华夏出版社，1995
StudyontheReformofOfficialRetirementMatchableSystem
Abstact:
ThereformofChineseofficialretirementshouldsimultaneouslycarryonwiththereformofthreematchablesystems,suchastheageofretirementsystem,thewagesystemandlegalregime.Theageofretirementsystem'sreformshouldincludetheenhancementofretirementageandtheconsistentofmen'sandwomen'sretirementage.Thewagesystem'sreformshouldincludetheestablishmenttoreasonablewagestructure,theintroductionofachievementswagesystem,reducedrecessiveincomeandinterzonewagedifferentials.Thelegalregime'sreformshouldincludetheestablishmenttotheadaptativelegalsystemandtheensuranceofresponsibilityandrulebylaw'sprocedure.
Keywords:
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