湖南省农村集体土地确权登记发证技术方案最终排版0615.docx

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湖南省农村集体土地确权登记发证技术方案最终排版0615

湖南省农村集体土地确权登记发证

技术方案

湖南省农村集体土地确权登记发证工作协调小组办公室

二○一二年六月

湖南省农村集体土地确权登记发证

技术方案

为贯彻落实十七届三中全会精神和《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》（中发[2010]1号）、《国土资源部财政部农业部关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》（国土资发[2011]60号）等有关文件精神，有效规范农村住宅建设，防止乱占滥用耕地，切实维护农民的权益，从而更好地推进社会主义新农村建设，维护社会的和谐稳定，湖南省国土资源厅决定全面启动全省农村集体土地确权登记发证工作。

为确保本项目的顺利进行，结合我省实际，制订本技术方案。

1、任务概况

地理概况

湖南省地处我国中南部，长江中游南岸，地理位置为东经108°47′—114°15′，北纬24°38′—30°08′，东邻江西，北接湖北，西部与贵州、重庆接壤，南部毗邻广东、广西。

全省辖13个地市、1个自治州，共34个市辖区，16个县级市，65个县，7个自治县。

地理形状大致为一方形，东西宽约540公里，南北宽约600公里，总面积为万平方公里。

湖南省人口约6925万（2009年末），其中城镇人口2980万，农村人口3919万。

湖南省有汉族、土家族、苗族、侗族、瑶族、白族、回族等41个民族，其中少数民族大多居住在湘西、湘南和湘东地区。

已有工作基础

湖南省于2007年至2011年间实施了全省第二次农村土地调查和县区级以上城关镇城镇地籍调查，并建立了相应的农村土地调查数据库和城镇地籍数据库，为本次农村集体土地确权登记发证工作打下了坚实的基础。

此外，湖南省于2004年至2005年间实施了省域似大地水准面精化工程，2009年至2011年建立了厘米级的HNCORS系统，为本次农村集体土地确权登记发证工作提供了定位基准。

民居特色

湖南在湘西、湘西北、湘南和湘中地区居民地大多以村落群居形式为主体，在湘东、湘东北村居大多为分开散落式形式。

目前，随着经济的高速发展和人民生活水准的提高，民居大多是二至三层的混凝土结构房屋，在湘东、湘中少数经济落后的地方，有部分为砖土结构的房屋。

另外，在湘西和湘西南，聚居着以土家族、苗族为主的民族村落，其房屋多为木结构、小青瓦、花格窗、司檐悬空、木栏扶手、走马转角的吊脚楼。

主要工作内容

湖南省有2159个乡镇，约万个行政村（截止到2011年底）。

农村集体经济组织分为乡镇集体经济组织、村集体经济组织和村民小组集体经济组织（经济社区）。

农村集体土地所有权权属界线约180万公里，农村宅基地和集体建设用地使用权约1380万宗。

根据《国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》（国土资发〔2011〕178号）的规定，本次发证工作包括农村集体土地所有权确权登记发证、农村宅基地和集体建设用地使用权确权登记发证。

2、工作依据

法律法规及行政文件

《中华人民共和国物权法》；

《中华人民共和国土地管理法》；

《中华人民共和国土地管理法实施条例》；

《村镇建房用地管理条例》；

《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）；

《关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》（中发［2010]1号）；

《确定土地所有权和使用权的若干规定》（1995，国土[籍]字第26号）；

《土地权属争议调查处理办法》（2003，国土资源部17号令）；

《关于加强农村宅基地管理的意见》（国土资发[2004]234号）；

《土地登记办法》（2008，国土资源部第40号令）；

《关于进一步加快宅基地使用权登记发证工作的通知》（国土资发[2008]146号）；

《国土资源部财政部农业部关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》（国土资发[2011]60号）；

《国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》（国土资发〔2011〕178号）；

《湖南省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》；

《湖南省集体建设用地管理暂行办法》；

《关于加大统筹城乡发展力度加快现代农业建设步伐的意见》（湘发[2010]1号）。

技术标准文件

《集体土地所有权调查技术规定》（国土资发〔2001〕359号）；

《土地勘测定界规程》（TD/T1008-2007）；

《湖南省第二次土地调查技术实施细则》（2007年8月）；

《第二次全国土地调查技术规程》（国土资源部TD/T1014-2007）；

《土地利用现状分类》（GB/T21010-2007）；

《城镇地籍调查规程》（TD1001-93）；

《城镇地籍数据库标准》（TD/T1015-2007）；

《中华人民共和国行政区划代码》（GB/T2260-1999）；

《工程测量规范》（GB50026-2007）;

《卫星定位城市测量技术规范》（CJJ/T73-2010）;

《1:

5001:

10001:

2000外业数字测图技术规程》（GB/T14912-2005）;

《国家基本比例尺地图图式第1部分1:

5001:

10001:

2000地形图图式》（GB/T;

《宗地代码编制规则》（试行）（（国土资厅发〔2011〕57号））；

《数字测绘成果质量检查与验收》（GB/T18316-2008）。

3、技术路线

农村集体土地所有权地籍调查

农村集体土地所有权主要有两种确权工作模式：

一是实地指界定界并实测拐点坐标，由拐点的坐标连线形成权属界线；二是依据实地调查位置在工作底图上标定权属界线。

根据我省的实际情况，主要采取第二种工作模式。

湖南省农村集体土地所有权确权登记发证工作，主要利用1:

5000正射影像，套合土地变更调查后形成的最新土地利用现状图数据（省、市、县、乡镇行政界线以及村权属界线，图斑线、地类），按1：

5000比例尺出图制作成权属调查工作底图，在此基础上进行权属调查、界址点采集，然后经内业上图、编辑、裁切，编制成农村集体土地所有权地籍图和宗地图，利用GIS软件进行权属资料建库、分类面积统计和汇总。

部分区域有高分辨率、大比例尺正射影像数据或现势性较强且符合标准的大比例尺地形图（如1：

500、1：

1000、1：

2000），可以用来替代1:

5000正射影像。

对于无图区域，可购买分辨率优于米的卫星遥感影像或通过航空摄影获取影像来制作工作底图。

在影像清晰的地方，所有权界址点坐标直接在图纸上图解获取。

在影像不清楚的部分区域，可采用亚米级手持GPS、全站仪、GPS-RTK或HNCORS、地方城市CORS等方式实测。

制作农村集体土地所有权地籍图和宗地图时，地类利用全省土地变更调查最新成果。

原变更数据中村权属界线存在明显位置偏离或因规划征收与实地有明显出入时，要按实际情况进行补充调查和修改。

平面坐标基准采用1980西安坐标系，高斯-克吕格投影，标准3˚分带。

高程基准采用1985国家高程基准。

用于制作权属调查工作底图的正射影像图比例尺不小于1:

5000，其中比例尺为1：

5000的影像底图由湖南省农村集体土地确权登记发证工作协调小组办公室统一制作提供。

工作流程：

资料收集与分析利用

我省土地利用最新变更调查成果。

其中农村土地利用现状图最新变更数据可用来套合权属数据制作农村集体土地所有权地籍图和宗地图，进行宗地地类面积汇总；

我省2010年变更调查使用的分辨率为米的遥感影像。

该类数据主要分布在长株潭、邵阳、衡阳等部分市本级区域，影像获取时间为2010年9月—10月份，现势性较强，且影像清晰、判读性强，可用来制作工作底图；

湖南省已有或正在进行制作的采样间隔为米的1：

1万基础测绘航空正射影像图（如邵阳测区、慈利测区、道县测区），1：

5000正射影像图（如长株潭测区），这些数据经坐标转换后按1：

5000比例尺制作工作底图；

部分区域（如数字城市区域、城市规划区）有大比例尺地形

图、高分辨率正射影像图（地面分辨率优于米）等数据，可用来替代1：

5000正射影像进行权属调查；

湖南省似大地水准面精化工程的A、B、C级GPS网点、省级HNCORS系统、部分地市的城市CORS系统，均可用来进行界址采集；

全省的省、市、县、乡镇行政界线及村权属界线，上述界线大部分都有详细的界址说明及附图，在本项工作中可以利用；

部分区域已有的权属调查资料。

底图制作

工作底图制作视数据来源分为两种方式。

一是已有数码影像或卫星遥感影像，地面分辨率（GSD）优于米,通过坐标转换及数据处理，制作成1：

5000工作底图；二是在无可用资料区域，可购买地面分辨率优于米的卫星遥感影像数据制作工作底图，较长时间内无法获取卫星遥感影像存档数据或编程数据的，可利用航空摄影方式进行补充摄影获取所需底图影像数据。

对已有可利用影像数据的区域（如长株潭区域1：

5000DOM、数字长沙1：

5000卫片影像），直接利用1:

5000正射影像，经坐标系变换处理后套合变更调查形成的最新土地利用现状图数据（原1：

1万矢量数据放大成1：

5000比例尺），保留图斑线、地类符号，及省、市、县、乡镇行政界线及村权属界线后，经数据转换生成*.tiff文件，并打印成1:

5000比例尺工作底图。

对于采样间隔为米的1：

1万正射影像数据（如邵阳测区、慈利及道县测区），或1：

1万米分辨率的变更调查影像数据，经坐标系变换处理后直接套合最新土地利用现状图数据，再裁切成1：

5000比例尺工作底图。

部分区域有大比例尺地形图（如1：

500、1：

1000、1：

2000）或高分辨率的大比例尺正射影像图的（如数字城市区域、城市规划区域）,经坐标系变换、比例尺缩放处理后，套合最新土地利用现状图数据制作权属调查工作底图。

对没有可利用影像数据的区域，可购买优于米分辨率的卫星遥感影像（如WorldView-1、WorldView-2、GeoEye-1等卫星影像），较长时间内无法获取卫星遥感影像存储数据或编程数据的，可利用航空摄影方式进行补充摄影获取所需底图影像数据。

然后通过外业像控测量、内业空三测量、DEM采集、影像纠正等技术手段制作成影像底图，然后套合最新土地利用现状图数据制作成工作底图。

权属调查

根据《国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》（国土资发〔2011〕178号）的规定，农村集体土地所有权主体遵循“主体平等”和“村民自治”的原则，按照乡（镇）、村和村民小组农民集体三类所有权主体，将农村集体土地所有权确认到每个具有所有权的农民集体。

权属调查时，在封闭的村界范围内，以具有所有权的农村集体经济组织为权属单位（宗地）进行界线调绘和界址确认。

省、市、县、乡镇行政界线及村权属界线直接调用第二次土地调查成果，其中省、市、县、乡镇行政界线原则不动，但涉及行政界线上的土地权属界线以及地类图斑界线要根据实际情况进行调查核实和处理。

第二次土地调查成果中村权属界线与实际情况有出入或发生变化时，需实地进行调查、确认、修改处理。

对于原飞地无文书说明的，必须实地依界线补充调查，并编制权属界线文书和附图。

农村集体土地所有权调查原则上不再进行地类调查，而直接利用土地变更调查后的成果，将变更地类图斑和地类符号套合所有权权属界线，进行农村集体土地所有权地籍图和宗地图的制作，以及地类面积和宗地面积汇总。

涉及土地权属界线的地类及地类图斑界线要根据实际调查的情况进行核实并修改。

湖南省农村集体土地确权原则上要求采用实地调查的工作方式，各地也可视其具体情况在实地调查的基础上采取其它切实可行的辅助办法。

调查原则及注意事项

①属同一农民集体拥有的权属界址线所封闭的集体土地（含该集体的建设用地、宅基地）划分为一宗地。

②同一所有者的集体土地被铁路、公路、河流、沟渠等面状国有或其他集体土地分割的，原则上应分别划分宗地。

对线状地物（参照湖南省第二次土地调查规定，实地宽度小于20米）狭窄、图上难以准确反映其实地状况的，也可不单独分宗，但在调查时应界定线状地物的归属（国有、乡镇属集体、村属集体），并在宗地面积汇总时相应扣除其面积。

权属调查时应对宗地范围内属于不同权属主体（国有、乡镇及村集体所有）的线状地物进行调查核实，对二调数据库中没有的新增线状地物要进行补充调查。

线状地物要调查权属单位名称、地类、面积等，并由本宗地指界人及线状地物权利人签字予以确认。

本次集体土地确权登记发证工作对暂时不具备发证条件的线状地物要填写线状地物记录手簿，进行登记造册，并在面积汇总时进行相应的扣除。

外业调查时，线状地物以宗地为单位进行编号，编号方式为“XZ”+3位顺序号。

内业数据库正式编号为24位，具体组成为“线状地物所在宗地编号（19位）+XZ（2位）+*（顺序号3位）”。

③有争议的土地，应在调解、处理、确权后再划入相关宗地，无法达成调解处理的，应单独立宗。

④同一个集体经济组织有多块不相邻地块时，按独立宗地处理，编号按独立宗地编号。

⑤对于农村宅基地各小组交叉分布难以准确划分界线时，可按历史习惯划分宗地权属界线，而不必细分。

⑥对于由多个集体经济组织共有的山地或水域界线不能细分时，可划为共有宗，并注明各个权属单位名称,如能细分面积的,还需注明各权属单位的所有权面积。

共有宗以地籍子区为单元与其它宗地共同按宗地顺序号进行编号，共有宗在属性段内需对相关内容进行备注。

⑦宗地不论面积大小均需调查。

当划定的宗地地类为耕地、园地、水域且实地面积小于500米2，林地、草地且实地面积小于2500米2时可按“零星宗地”处理。

本次集体土地确权工作对暂时不具备发证条件的零星宗地不编宗地号，不作文书和附图，而以宗地为单位填写“零星宗地”记录手簿，进行登记造册。

“零星宗地”要调查权属单位名称、权属性质、地类、面积等，并由本宗地指界人及“零星宗地”权利人签字予以确认。

零星宗地外业调查时要在底图上按实地位置标绘范围界线以便内业量算面积，面积太小不能标绘的打红点表示，并野外调注面积，在零星宗地记录手薄中如实登记。

对不属于本宗地的“零星宗地”，其面积要从本宗地扣除。

外业调查时，“零星宗地”以宗地为单位进行编号，编号方式为“LZ”+3位顺序号。

内业数据库正式编号为24位，具体组成为“零星宗地所在宗地编号（19位）+LZ（2位）+*（顺序号3位）”。

集体土地确权时，乡村属集体土地如学校、卫生院、敬老院、水库、沟渠、农村道路、乡镇及村属企业等要分别调查清楚。

有建设用地使用权确权资料的乡镇、村属集体土地，要按建设用地界线范围进行所有权确权。

省、市、县、乡镇行政界线、村权属界线可以调用原二调界线与文书，但当界线与实际情况有出入或发生变化时，需根据套合工作底图的情况进行具体分析，并根据实地调查的情况进行确认、修改处理。

在各级行政界线上开展权属调查时，行政界线数据原则不动，村、组权属界线按实际情况确权。

对涉及权属界线上的变更调查地类及地类图斑线进行核实，与实地不一致的按变更调查的有关规定处理。

对跨越行政界线的图斑按飞地处理。

对村界数据因规划征收、村组合并产生与实地明显有出入的，要重新据实调查；原村界线无文书的要补充调查；原村界线文书有错误的要据实修改；原村界线文书描述无误，但影像不套合时，当原村界线走向明显有错误时，要据实修改，当原村界线与底图影像有偏离时，在误差范围内（如1:

5000比例尺工作底图界线偏离误差为实地米）可以不修改，在误差允许的范围外要据底图影像修改。

集体土地所有权权属界线调查时，涉及土地权属界线的原土地调查成果中的地类图斑界线和线状地物，与调查工作底图影像偏离图上超过毫米时，要根据工作底图影像标绘并修改，修改时应注意保持线状地物和图斑的相对位置关系不变，确保图、表、文字说明三者一致。

界线符号

采用与全国第二次土地调查一致的界线符号。

省界:

地区、州、地级市界：

县、区、县级市界：

乡、镇、街道界：

村界：

土地权属界:

土地权属争议界：

界址点符号:

⊙直径㎜，㎜

界址点编号、界线段编号、宗地编号

界址点、界线段编号

外业权属调查时,以权属界线交叉点之间的每节权属界线段为编号单元进行界址预编号,权属界线交叉点统编为“0”，各界线段内界址点从左至右，从上至下，由“1”开始往下顺序编号。

界线段以村为编号单元进行预编，从左至右，从上至下，由“L+*（3位顺序号）”开始往下顺序编号。

当集体土地所有权权属界线被国有宗地分割时，构成宗地的国有图斑线段要用土地权属界线标绘，当国有图斑权属界线需实地指界确权或修改时,国有图斑线段需设置界址点，新编界线段号，需补作文书和附图。

当国有图斑权属界线直接引用原规划红线或协议界线时,国有图斑线段可不设界址点，不作文书和附图，国有图斑界线段用“G+*”编号，其中“*”表示3位顺序号。

当集体土地权属界线位于省、市、县、乡镇行政界线（或村权属界线）上时，构成宗地的行政界线段（或村权属界线段）要用土地权属界线标绘，当土地权属界线与原行政界线（或村权属界线段）数据有出入且进行了修改时,该段土地权属界线需设置界址点，新编界线段号，需补作文书和附图。

当土地权属界线直接引用原行政界线数据时,所在界线段可不设界址点，不作文书和附图，土地权属界线所在行政界线段处村级用“C+*”，乡级用“Z+*”，县（区）级用“N+*”、市级用“X+*”，省级用“S+*”编号。

其中“*”表示3位顺序号。

用上述预编号方式进行土地权属界线协议书的界线走向文字说明编制和附图编制，及宗地（界线段）接合表编制。

界址点的正式编号以县（市、区）为单位，在宗地入库后在数据库内自动编排。

界址点的正式编号为19位，其中前6位为省市县行政代码，接下来3位为“JZD”识别码，后10位为界址点顺序号。

界线段的正式编号以县（市、区）为单位，当区域内权属调查完成时，在数据库内从西北角开始，按从左至右，从上至下的顺时针方向，对组成宗地的权属界线段进行编号。

界线段的正式编号为19位，其中前6位为省市县行政代码，接下来3位为“JZX”识别码，后10位为界线段顺序号。

宗地编号

湖南省农村集体土地确权登记发证工作宗地编号采用国土资源部下发的《宗地代码编制规则》（试行）进行编制。

湖南省行政代码为“43”，市县乡级行政代码参照湖南省民政厅下发的行政代码对照表执行。

地籍区按乡镇（街道）一级行政界线划分，地籍子区按村（街坊）一级权属界线划分。

宗地编号代码结构

宗地代码采用五层19位层次码结构，按层次分别表示省市县级行政区划、地籍区、地籍子区、土地所有权类型及土地特征、宗地号。

宗地代码结构如下图所示。

ⅩⅩⅩⅩⅩⅩⅩⅩⅩⅩⅩⅩⅩⅩⅩⅩⅩⅩⅩ

第一层次为省市县级行政区划，代码为6位，采用《中华人民共和国行政区划代码》（GB/T2260）。

第二层次为地籍区（街道、乡镇一级），代码为3位，用阿拉伯数字表示。

第三层次为地籍子区（街坊、村一级），代码为3位，用阿拉伯数字表示。

第四层次为土地权属类型及土地特征，代码为2位。

其中第一位表示土地所有权类型，用G、J、Z表示。

“G”表示国家土地所有权，“J”表示集体土地所有权，“Z”表示土地所有权争议。

第二位为宗地特征码，宗地特征码用“A”表示，“A”表示集体土地所有权宗地。

第五层次为宗地号，代码为5位，用00001~99999表示。

宗地号在相应的宗地特征码后顺序编码。

以地籍子区（街坊、村）为划分单元、按宗地所在位置从左至右，从上至下按顺序进行宗地编号。

宗地编号结构为土地所有权类型+宗地特征码+顺序编码，如“JA00001”。

本项工作只对集体土地所有权宗地进行确权编号。

权属调查

指界人

农民集体所有土地的指界人由该农民集体依法推举产生，并由村委会出具证明。

国有土地使用权的指界人为该国有土地使用者，可以是法人代表或委托代理人。

指界通知

按调查工作计划，分片公告通知相关集体土地所有者或国有土地使用者到场指界。

　　界线调查

　　⑴土地利用现状调查时形成的土地权属界线协议书中核定的权属界线，经复核无误的，可不再重新调查、指界和签字。

手续不完善的，应补办相关手续。

未签权属界线协议的，要对权属界线进行补充调查。

⑵调查时须由调查员会同双方指界人共同到现场指界。

经双方认定的界线，须由双方指界人在权属界线协议书（附后）上签字盖章。

确定土地权属界线时，相关国有土地使用者应由法人代表亲自出席指界，若不能亲自出席指界时，必须由其指定委托代理人出席指界，并提交委托人和受托人的身份证明书及指界委托书。

农民集体所有土地与没有明确使用者的国有土地的权属界线,由该集体土地指界人指界、签字,根据有关法规和实地调查结果予以确认。

农民集体所有土地与有明确土地使用者的国有土地的权属界线，由该集体所有土地的指界人和国有土地使用者共同指界、签字。

农民集体所有土地与国有土地之间的土地权属界线，双方有边界协议或正式文件或者国有土地使用者已办结土地登记手续的，可直接引用协议、法定界线、界址，不再调查、指界。

因依法征用、调整土地等引起土地利用现状调查时已核定的土地权属界线发生变化的，应直接引用征用、调整土地的法定文件、图件，不再办理指界、签字手续。

若图上界线不明确或与实地不一致的，应进行补充调查，补办必要手续。

土地利用现状调查时误将国有荒山、荒地、河流、农民集体使用的国有土地等错划土地权属性质及范围的，应依法予以纠正。

权属调查时要详细问明本宗地内是否有飞地存在，或本权属单位在别的宗地内是否有飞地存在，并作好记录以防错漏。

飞地可由飞入方单方指界，调查结果通知飞出方，若双方无异议，则认可调查结果，有异议的则由飞出飞入方共同重新指界。

飞地单独划宗、编号。

同一地籍子区的飞地按顺序编号，不同地籍子区的飞地在其坐落的地籍子区内按宗地最大顺序号续编，跨地籍区、跨县、市、省行政区的飞地宗地编号按上述原则依此处理。

飞地编号时同时要要注明权属单位名称。

土地权属界线原有争议的，按照争议原由书进行调解处理后确定权属界线；没有争议原由书或不完备的，应进行必要的举证和补充调查后，再进行调解和处理。

本次农村集体土地确权争议界线经现场调解未达成协议的，先确定没有争议的土地权属界线，争议部分按双方（或多方）指界人确认的两条（或多条）争议界线，在权属界线协议书里对争议部分分别编制文书说明和界线附图。

整条界线有争议的按界线段编制，如只是界线段的一部分，要注明争议界线的起点和终点。

争议界线要在“权属争议界线记事”栏里说明争议原由，并在“权属争议界线记录簿”里注明权属争议界线所在地点、争议界线段号、所涉及宗地号、争议双方（或多方）权属名称等。

最后将权属争议界线文字说明、附图、争议记事、争议记录手簿一同交付有关部门进行调处。

权属争议界线按界线段所在顺序号编为“ZL+*（顺序号）-1，-2（或-3）”。

争议调处后界线段号仍改回编为“L+*（顺序号）”。

涉及土地权属有争议的宗地编号为“ZA+*（顺序号）”，争议调处后宗地编号仍改回编为“JA+*（顺序号）”。

在界址调查过程中，对不易判读、容易产生错误的界址点应进行点位注记。

如一方指界人未在规定时间出席指界，其宗地界线以另一方所指界线确定。

将确界结果以书面形式送达违约缺席者。

如有异议，应在15日内提出重新划界申请，并由申请人负担重新划界的全部费用，逾期不申请，经公告15日后，视同对确定的界线无异议。

指界人若无正当理由不在权属界线协议书上签字盖章，则视同缺席，参照第（12）条的规定处理。

对调查中发现的违法用地，应及时处理后再行办理登记手续。

对短时间