企业国有资产法讲义.docx

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企业国有资产法讲义

企业国有资产法讲义

第一节

国有资产概述

一、国有资产概念

     国有资产概括来讲是指所有权属于国家的财产；具体地讲，是指国家依法取得和认定的，或者国家以各种形式对企业投资和投资收益、国家向行政事业单位拨款等形成的财产。

国有资产是国家所有权的客体，国家是国有资产所有权的惟一主体。

二、国有资产分类

      在我国，按照国有资产存在形态和功能的不同，将国有资产划分为如下三类：

（一）资源性国有资产

   以资源形态存在并能带来一定经济价值的国有资产。

包括土地、矿藏、海域、水流、森林、山岭、草原、滩涂、无线电频谱等资源。

（二）行政事业性国有资产

   党政机关、其他国家机关、社会团体以及科教文卫等事业单位所合法占用的国有资产。

  （三）经营性国有资产

   经营性资产是指国家作为投资者，对各种类型的企业出资而形成的权益（第二条）。

三、国有资产管理

（一）概念     国有资产管理是指国有资产的所有者（国家）依据法律规定对国有资产所有权的行使、管理权限划分、资产运营状况、收益获取、资产处分等行为所进行的监督、管理和控制的全过程。

（二）任务

1.确保国有资产的国家所有权不被侵犯。

　　2.优化国有资产结构。

　　3.保障国有资产的良性循环和不断增值。

　　4.正确处理国家所有权人与企业事业单位使用权人之间的关系，维护国有资产使用单位的合法权益。

（三）体制

      国有资产管理体制是关于国有资产管理的机构设置、职责划分以及管理方式、方法等有关制度的总称。

根据《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，国有资产实行国家统一所有、政府分级监管、企业自主经营的体制。

　　1.国家统一所有，是指国有资产所有权的主体是国家，国务院代表国家统一行使国有资产所有权，统一掌握国有资产管理的行政立法权、资产划拨权、处置审批权、收益分配权和监督权。

　　2.政府分级监管，是指在确保国有资产国家所有权的前提下，县级以上各级人民政府，可以根据国家授权，对其所管辖范围的国有资产行使监督、管理的职能。

　　3.企业自主经营，是指企业对国家授予其经营管理的财产享有经营权。

企业享有法人财产权，自主经营、自负盈亏。

国家作为所有权人和出资人，按投入企业的资产数量及比例，享有资产受益、重大决策和选择管理者等权利。

（三）国有资产基础管理制度（第九条）

     １.国有资产清产核资制度

　　２.国有资产产权鉴定制度

　　３.国有资产产权登记制度

　　４.国有资产评估制度

　　５.国有资产统计报告制度

　　６.国有资产纠纷处理制度

　　７.国有资产流失查处制度

第二节

企业国有资产法概述

一、立法目的

维护国家基本经济制度

巩固和发展国有经济

保护国有资产，防止国有资产流失

发挥国有经济的主导作用

促进社会主义市场经济的发展

深化国有企业改革

贯彻落实《物权法》

二、基本原则

（一）国有资产国家所有原则（第三条）；

（二）国家统一所有，政府分级代表原则（第四条）；

（三）政府对企业履行出资人职责原则（第六条）；

（四）增强国有经济的控制力原则（第七条）

（五）国有资产保值增值原则（第八条）

（六）国有资产不受侵犯原则（第十条）

三、立法背景

     作为社会主义国家，从新中国成立以来，我国积累了规模庞大的国有资产，但国有资产管理体制却一直低效落后，而且没有一部从整体上对国有资产进行系统调整的法律。

处于国有资产法规体系顶端的国有资产法，其立法工作从1993年就已经开始。

伴随着对国有资产管理“摸石头过河”式的探索，在总结成功经验的基础上，《企业国有资产法》于2008年10月28日制定完成并通过人大审议。

四、调整范围

    《企业国有资产法》是一部未能涵盖各类国有资产的“小”国资法，其只是规范经营性国有资产的法律，没有涉及资源性国有资产和行政事业性国有资产。

究其原因如下：

（一）从立法可行性看，各类国有资产在功能、监管方式等方面差异很大，难以纳入一部“大而全”的法律进行全面调整。

（二）从立法迫切性看，资源性国有资产和行政事业性国有资产都有相关法律法规调整，监管体制相对健全。

唯独企业国有资产面临监管体落后导致国有资产流失等迫切需要解决的问题。

因此，立法机关最终综合各方意见，先制定了一部只规范企业国有资产的“小”国资法。

第三节

履行出资人职责的机构

一、履行出资人职责的具体机构

（一）国有资产监督管理机构即国资委（第十一条第一款）

        1.性质：

国务院正部级直属特设机构。

        2.职能：

代表中央和地方政府出资设立企业，做干净出资人，履行出资人职责。

        3.权力来源：

《企业国有资产法》生效后，国资委将脱离国务院和地方政府序列，成为地位和职能均由该法赋予的一种机构。

《企业国有资产法》将成为其最主要的权力来源。

（二）中央和地方政府授权的其他机构（第十一条第二款）

　　按照立法本意，国务院和地方政府授权的其他机构履行出资人职责，主要适用于尚未实现政资分开、政企脱钩的部门，包括金融、铁路、邮政、烟草以及部分事业单位。

《企业国有资产法》生效后，这些由国务院和地方政府授权的机构在出资设立企业方面就与国资委具有相同的地位和职能。

　　例如：

财政部对部分商业银行和保险公司履行出资人职责；中国投资有限公司对中国银行、建设银行、工商银行等重点商业银行履行出资人职责。

《企业国有资产法》下的企业国有资产管理体制

二、履行出资人职责机构的权利与义务（第十二、十三、十四和十五条）

（一）履行出资人职责机构的权利

１.资产收益权；

　　２.重大决策权；

　　３.选择管理者的权利；

　　４.制定或参与制定企业所出资企业章程；

（二）履行出资人职责机构的义务

１.重大事项报批义务；

　　２.委派的股东代表按委派机构指示行事并应当报告履职情况；

　　３.依法、依章程履行出资人职责，保障出资人权益，防止国有资产流失；

　　４.对本级人民政府负责并报告履职情况，接受本级人民政府监督；

　　５.定期向本级人民政府报告有关国有资产运营情况

　　６.维护企业作为市场主体依法享有的权利，不得干预企业经营活动。

第四节

国家出资企业及其治理

 一、概念

        国家出资企业是指国家出资的国有独资企业、国有独资公司，以及国有资本控股公司、国有资本参股公司（第五条）。

          国家出资企业不完全等同于我们平时所称的国有企业，国有企业不是严格意义上的法律概念，法律上没有明确的界定。

一般来讲，其范围比《企业国有资产法》中的国家出资企业广。

国家出资企业不包括非由政府授权履行出资人职责的机构直接作为出资人、而是由其他国有企事业单位作为出资人设立的企业，而该类企业则属于人们所称的“国有企业”。

二、国家出资企业类型

（一）国有独资企业，是指由一个国有主体投资设立，在工商部门登记为全民所有制，适用《全民所有制工业企业法》的企业，也即我们通常所谓的全民所有制企业。

这类企业大多数正在通过股改引进多元投资主体，实现公司化和股份制改造。

（二）国有独资公司，即《公司法》第二章第四节中规定的“国有独资公司”，是指国家单独出资，由国务院或地方人民政府委托本级人民政府国有资产监督管理机构履行出资人职责的有限责任公司。

此类公司主要适用于某些特殊行业或企业，由于行业性质或产品特殊，不宜由其他经济成份参股，必须由国家独资经营，如军工、核能等企业。

　（三）国有资本控股公司，是指公司股份中国有资本所占的份额过半，或虽未过半但国有资本的所代表的表决权足以控制公司的有限公司或股份公司。

其中国有资本所占股份过半的公司为国有资本绝对控股，国有资本所占股份为过半但其表决权足以控制公司的为相对控股。

　　（四）国有资本参股公司，除国有资本控股公司外，其他国有资本投资入股的公司都可以称之为国有资本参股公司，此类公司中国有资本所占份额既未达到50％，其所代表的表决权也不能控制公司。

三、国家出资企业法人财产权和经营权

（一）企业法人财产权是指企业法人对出资人投入企业的财产和在经营管理活动中取得的财产拥有占有、使用、收益和处分的权利。

《物权法》第一次以法律的形式明确规定了企业法人财产权。

《企业国有资产法》第十六条明确了国家出资企业对国家投入其的财产拥有法人财产权。

　　我国法律对国有企业的法人财产权承认过程：

　　1.1988年的《全民所有制工业企业法》完全否定全民所有制企业的法人财产权，该法第二条规定：

企业的财产属于全民所有，国家依照所有权和经营权分离的原则授予企业经营管理。

企业对国家授予其经营管理的财产享有占有、使用和依法处分的权利。

可见该法中的国有企业企业徒具法人之名而无法人之实。

2.1993年《公司法》就肯定了企业法人财产权，但却不承认公司对国家投入的财产拥有财产权。

也就是仍然不承认国有企业的法人财产权。

该法第四条规定，公司享有由股东投资形成的全部法人财产权，依法享有民事权利，承担民事责任。

公司中的国有资产所有权属于国家所有。

　　3.随着国有企业改革的深入和对企业法人法理的深入认识，2005年《公司法》对原公司法中违反法人制度的规定进行了全面修改，其中之一就是取消了原《公司法》中公司中的国有财产属于国家的规定，不在否认国有公司对国家投入其中的财产拥有法人财产权。

4.新《公司法》也只肯定了公司制的国有企业享有企业法人财产权，但对全民所有制企业的法人财产权仍然没有明确的规定。

《企业国有资产法》则对将所有国家出资企业的法人财产权进行了明确规定，肯定了一切国家出资企业的法人财产权。

（二）国家出资企业经营自主权和其他合法权益受法律保护。

从我国现有关于国有企业经营自主权的法律规定来看，除《企业国有资产法》外，《宪法》、《民法通则》、《全民所有制工业企业法》以及原《全民所有制工业企业转换经营机制条例》都肯定了国有企业的经营自主权。

四、国家出资企业对出资人、政府、和社会的责任

本法第十七条第一款规定国家出资企业从事经营活动，应当遵守法律、行政法规，加强经营管理，提高经济效益，接受人民政府及其有关部门、机构依法实施的管理和监督，接受社会公众的监督，承担社会责任，对出资人负责。

　　该条是《公司法》规定的公司社会责任在国家出资企业中的具体体现。

五、国家出资企业法人治理

（一）法人治理的概念

法人治理又称公司治理，法人治理结构等，是对企业法人内外部结构及其运作机制的一种概括，一般认为公司法人治理结构是指公司所有制通过构建对经营者的激励约束机制，着重解决所有者与经营者之间委托代理关系而形成的以比较完善的市场运行机制为基础的一套制度安排。

狭义的公司治理结构专指公司内部股东、董事、监事以及经理层之间的关系。

广义的公司治理还包括与利益相关者之间的关系。

根据本法规定，此处只讨论狭义上的法人治理结构。

（二）本法规定的国家出资企业的法人治理结构

     １.国家出资企业应当依法建立和完善法人治理结构，建立健全内部监督管理和风险控制制度。

　　２.国家出资企业应当依照法律、行政法规和国务院财政部门的规定，建立健全财务、会计制度，设置会计账簿，进行会计核算，依照法律、行政法规以及企业章程的规定向出资人提供真实、完整的财务、会计信息。

　　３.国家出资企业应当依照法律、行政法规以及企业章程的规定，向出资人分配利润。

　　４.国有独资公司、国有资本控股公司和国有资本参股公司依照《中华人民共和国公司法》的规定设立监事会。

国有独资企业由履行出资人职责的机构按照国务院的规定委派监事组成监事会。

　　５.国家出资企业依照法律规定，通过职工代表大会或者其他形式，实行民主管理。

　　６.国家出资企业对其所出资企业依法享有资产收益、参与重大决策和选择管理者等出资人权利。

第五节

国家出资企业管理者的选择与考核

一、履行出资人职责的机构任免、提名管理者的范围

　　　本法第二十二条规定，履行出资人职责的机构依照法律、行政法规以及企业章程规定，任免或者建议任免国家出资企业的下列人员：

（一）任免国有独资企业的经理、副经理、财务负责人和其他高级管理人员；

（二）任免国有独资公司的董事长、副董事长、董事、监事会主席和监事；

    （三）向国有资本控股公司、国有资本参股公司的股东会、股东大会提出董事、监事人选。

　　　对于国有独资公司的管理者，国务院和地方人民政府规定由有本级人民政府任免的，从其规定。

二、国家出资企业董监高应当具备的条件和程序

    本法第二十三条规定，履行出资人职责的机构任命或者建议任命的董事、监事、高级管理人员，应当具备下列条件：

（一）有良好的品行；

（二）有符合职位要求的专业知识和工作能力；

    （三）有能够正常履行职责的身体条件；

    （四）法律、行政法规规定的其他条件。

本法第二十四条规定，履行出资人职责的机构对拟任命或者建议任命的董事、监事、高级管理人员的人选，应当按照规定的条件和程序进行考察。

考察合格的，按照规定的权限和程序任命或者建议任命。

三、国家出资企业管理者的义务

（一）竞业禁止义务，该法第二十五条第一款规定：

未经履行出资人职责的机构同意，国有独资企业、国有独资公司的董事、高级管理人员不得在其他企业兼职。

未经股东会、股东大会同意，国有资本控股公司、国有资本参股公司的董事、高级管理人员不得在经营同类业务的其他企业兼职。

（二）董监高兼任限制，该法第二十五条第二款规定：

未经履行出资人职责的机构同意，国有独资公司的董事长不得兼任经理。

未经股东会、股东大会同意，国有资本控股公司的董事长不得兼任经理。

    　董事、高级管理人员不得兼任监事。

　（三）忠实和勤勉义务，该法第二十六条规定：

国家出资企业的董事、监事、高级管理人员，应当遵守法律、行政法规以及企业章程，对企业负有忠实义务和勤勉义务，不得利用职权收受贿赂或者取得其他非法收入和不当利益，不得侵占、挪用企业资产，不得超越职权或者违反程序决定企业重大事项，不得有其他侵害国有资产出资人权益的行为。

四、对国家出资企业管理者的考核

（一）经营业绩考核，本法第二十七条第一款规定：

国家建立国家出资企业管理者经营业绩考核制度。

履行出资人职责的机构应当对其任命的企业管理者进行年度和任期考核，并依据考核结果决定对企业管理者的奖惩。

（二）薪酬评定，本法第二十七条第二款规定：

履行出资人职责的机构应当按照国家有关规定，确定其任命的国家出资企业管理者的薪酬标准。

　（三）任期经济责任审计，本法二十八条规定国有独资企业、国有独资公司和国有资本控股公司的主要负责人，应当接受依法进行的任期经济责任审计。

第六节

关系国有资产出资人权益的重大事项

一、关系国有资产出资人权益的重大事项范围

　　本法第三十条列出了关系国有资产出资人权益的重大事项，包括：

（一）企业合并、分立、改制、上市；

（二）企业增加或减少注册资本；

（三）企业发行债券；

（四）企业进行重大投资；

（五）企业为他人提供大额担保；

（六）企业进行大额捐赠；

（七）企业分配利润；

（八）企业解散；

（九）企业申请破产

二、关系国有资产出资人权益重大事项的决定权

（一）国有独资企业、国有独资公司合并、分立，增加或者减少注册资本，发行债券，分配利润，以及解散、申请破产，由履行出资人职责的机构决定。

（二）国有独资企业、国有独资公司有本法第三十条所列事项的，除依照本法第三十一条和有关法律、行政法规以及企业章程的规定，由履行出资人职责的机构决定的以外，国有独资企业由企业负责人集体讨论决定，国有独资公司由董事会决定。

（三）国有资本控股公司、国有资本参股公司有本法第三十条所列事项的，依照法律、行政法规以及公司章程的规定，由公司股东会、股东大会或者董事会决定。

由股东会、股东大会决定的，履行出资人职责的机构委派的股东代表应当依照本法第十三条的规定行使权利。

　　（四）重要的国有独资企业、国有独资公司、国有资本控股公司的合并、分立、解散、申请破产以及法律、行政法规和本级人民政府规定应当由履行出资人职责的机构报经本级人民政府批准的重大事项，履行出资人职责的机构在作出决定或者向其委派参加国有资本控股公司股东会会议、股东大会会议的股东代表作出指示前，应当报请本级人民政府批准。

（五）国家出资企业发行债券、投资等事项，有关法律、行政法规规定应当报经人民政府或者人民政府有关部门、机构批准、核准或者备案的，依照其规定。

（六）国家出资企业的合并、分立、改制、解散、申请破产等重大事项，应当听取企业工会的意见，并通过职工代表大会或者其他形式听取职工的意见和建议。

　（七）国有独资企业、国有独资公司、国有资本控股公司对其所出资企业的重大事项参照本法有关国有资产出资人权益重大事项的规定。

三、企业改制

（一）概念

     企业改制就是要打破计划经济体制下形成的以“所有制”为核心的企业制度，建立新的、符合市场经济规律的以“产权”为核心的现代企业制度，实现企业的自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束。

      从企业改制的方法和形式看，方法有两种：

整体改制和部分改制。

形式包括：

公司制改造、股份合作制改造、分立、债权转股权、出售、合并、承包、租赁等。

 从改制的内容上看，主要是对企业的出资结构（股权结构）、内部治理结构、企业收益分配结构、劳动用工制度、职工福利和社会保障制度等微观企业制度进行的一系列相配套的调整与改革。

    本法所称的企业改制仅指国有独资企业改为国有独资公司，国有独资企业、国有独资公司改为国有资本控股公司或者非国有资本控股公司以及国有资本控股公司改为非国有资本控股公司。

而不是广义上的企业组织形式转换。

（二）国家出资企业改制方式

1.企业的公司制改造，包括本法第三十九条第一、二项中的国有独资企业改制为国有独资公司、国有独资企业改制为国有资本控股公司或非国有资本控股公司等几种企业形态转换。

其目的就是建立现代企业制度，将传统的国有企业改造为“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”、适应市场经济要求的法人实体和市场竞争主体。

2.股权多元化及分散化改造，主要是指本法第三十九条规定的将国有独资企业、国有独资公司改制为国有资本控股公司或非国有资本控股公司，以及将国有资本控股公司改制为非国有资本控股公司。

其意义在于通过股权多元化。

分散化，达到公司治理合理化和高效化

（三）国家出资企业改制决定权

１.企业改制应当依照法定程序进行，由履行出资人职责的机构决定或者由公司股东会、股东大会决定。

２.重要的国家出资企业改制，履行出资人职责的机构在作出决定或者向其委派参加国有资本控股公司股东会会议、股东大会会议的股东代表作出指示前，应当将改制方案报请本级人民政府批准。

根据本法第三十四条第二款规定，重要国家出资企业按照国务院的规定确定。

一般是涉及国家安全和国家经济命脉的企业，如国防、电力、能源等企业。

（四）国家出资企业改制方案

     企业改制方案是企业、履行出资人职责的机构或者政府部门决定是否改制的主要依据，根据本法第四十一条的规定，企业改制方案应当载明的事项主要包括如下几方面：

　　１.改制后企业的组织形式。

　　２.企业资产和债务处理方案。

　　３.股权变动方案。

　　４.改制的操作程序。

　　５.中介机构的选择。

　　６.职工的安置。

（五）国有资产评估界定　　

根据本法第四十二条的规定，国家出资企业改制应当依法清产核资、财务审计、资产评估，准确界定和核实资产，客观公证地确定国有资产价值。

企业改制涉及以企业的实物、知识产权、土地使用权等非货币财产折算为国有资本出资或者股份的，应当按照规定对折价财产进行评估，以评估确认的价格作为确定国有资本出资额或者股份数额的依据。

不得将财产低价这股或者有其他损害出资人权益的行为。

该条规定主要是为了防止企业改制过程中低估国有资产价值而导致国有资产流失。

四、与关联方的交易

（一）相关概念

１.关联方：

本法第四十三条第二款规定，关联方是指本企业的董事、监事、高级管理人员及其近亲属，以及这些人员所有或者实际控制的企业。

    ２.关联交易：

简言之，就是指企业与其关联方之间发生的交易行为，这些交易行为可能导致资源或权利义务的转移，包括但不限于出售、租赁、借贷、担保等行为。

（二）关联交易限制

　１.绝对禁止的关联交易

　　本法第四十四条规定，国有独资企业、国有独资公司、国有资本控股公司不得无偿向关联方提供资金、商品、服务或者其他资产，不得以不公平的价格与关联方进行交易。

２.相对禁止的关联交易

　　本法第四十五条和四十六条规定了国家出资企业与关联方的另外一些关联交易，经一定的程序在法律上给予认可，为相对禁止的关联交易。

　　根据本法第四十五条的规定，国有独资企业、国有独资公司的如下五项关联交易必须取得履行出资人责任机构的批准方可进行：

　　（１）与关联方订立财产转让的协议；

　　（２）与关联方订立借款的协议；

　　（３）为关联方提供担保；

　　（４）与关联方共同出资设立企业；

　　（５）向董事、监事、高级管理人员及其近亲属所有或者实际控制的企业投资。

　　本法第四十条规定，国有资本控股公司、国有资本参股公司与关联方的交易，依照《公司法》和有关行政法规以及公司章程的规定，由公司股东会、股东大会或者董事会决定。

由公司股东会、股东大会决定的，履行出资人职责的机构委派的股东代表，应当依照本法十三条的规定行使权利。

公司董事会对公司与关联方的交易作出决定时，该交易涉及的董事不得行使表决权，也不得代理其他董事行使表决权。

五、资产评估　　

（一）概念

资产评估是指由经授权的评估机构按照合法的程序和专业规程，运用科学的方法对资产某一时点的价值进行评定和估算。

　　资产评估具有如下特征：

　　１.现实性，即只说明当前资产状况，不论资产形成过程。

　　２.市场性，即资产评估以市场上资产交换价值为基础评估。

　　３.预测性，即资产的价值主要取决于其未来的收益性，而不是过去投入的多少。

　　４.公正性，即资产评估只服务于资产业务本身，而不是业务的任何一方当事人。

　　５.咨询性，即评估结论只为资产业务提供不具有法律上强制执行效力的估价参考意见。

（二）国有资产评估范围

在国有企业产权变动中，除经有权机关批准可以不予资产评估外，都必须进行资产评估。

　　本法第四十七条规定的资产评估范围包括：

国有独资企业、国有独资公司和国有资本控股公司的合并、分立、改制，转让重大财产，以非货币财产对外投资，清算等事项。

　　国务院国资委2005年制定的《企业国有资产评估管理暂行办法》第六条规定的应当进行资产评估的范围有（１）企业改制；（２）以非货币资产对外投资；（３）合并、分立、破产和解散；（４）非上市公司国有股东股权比例变动；（５）产权转让；（６）资产转让和置换；（７）资产租赁给非国有单位；（８）以非货币资产偿债；（９）资产涉诉；（１０）收购非国有单位的资产；（１１）接受非国有单位以非货币资产出资；（１２）接受非国有单位以非货币资产抵债。

　　同时该办法还规定了可以不进行资产评估的事项，包括（１）经各级人民政府或其国资委批准，对企业整体或者部分资产实施无偿划转的；（２）国有独资企业与其下属独资企业（事业单位）之间或其下属独资企业（事业单位）之间的合并、资产（产权）置换和无偿划转。

（三）评估机构选任

１.资产评估机构概述

　　资产评估机构是依法设立，取得资产评估资质，从事资产评估业务活动的社会中介机构。

财政部是其行政主管部门。

资产评估机构可以采取合伙制或有限责任公司的形式。

２.资产评估机构的选任条件

　　《企业国有