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进一步加大四川改革开放力度研究

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进一步加大四川改革开放力度研究

216

四川省科技顾问团办公室编

二○○八年九月

进一步加大四川改革开放力度研究

《专题研究报告》211期

反馈意见：

回函请寄：

成都市人民南路四段11号七楼省科技顾问团办公室

邮政编码：

610041

E-mail:

scskjgwt@

目录

一、四川改革开放的成就和经验1

（一）巨大成就1

（二）成功经验7

二、存在的主要差距和根本原因8

（一）主要差距8

（二）主要原因10

三、四川改革开放面临的新机遇12

（一）抗震救灾推动机制创新12

（二）统筹城乡促进改革攻坚13

（三）全球化推动对外开放14

（四）信息化创造改革条件14

四、加大四川改革开放力度的基本思路15

（一）以改革促发展15

（二）坚持以人为本17

（三）坚持市场取向18

（四）立足四川实际19

五、加大改革开放力度的工作重点20

（一）扩大全面开放20

（二）统筹城乡改革22

（三）健全市场体系23

（四）深化企业改革25

（五）推进扩权强县26

（六）主体功能布局27

（七）推进政务公开28

进一步加大四川改革开放力度研究

四川省科技顾问团改革与发展组

一、四川改革开放的成就和经验

（一）巨大成就

三十年的改革开放，极大地解放和发展了生产力，我省经济社会发展取得巨大成就，人民群众得到明显的实惠。

1．市场经济框架形成

一是产权结构趋于合理。

以公有制为主体、多种经济成分共同发展的产权结构基本确立。

2007年全省民营经济增加值达到5273亿元，占地区生产总值的比重达到50.2%。

二是市场体系初步建立。

全省已形成多层次、多门类、多形式的商品市场体系。

资本、土地、劳动力等生产要素的市场化配置程度明显提高。

三是社会保障不断完善。

以职工基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、工伤保险和计划生育保险等五大险种为主要内容的社会保险体系基本建立。

新型农村合作医疗制度基本建立，新型农民养老保险开始试点。

2．经济持续高速发展

一是长期保持9.8%的增长速度。

1979—2007年期间，我省地区生产总值保持了9.8%的年均增长速度。

近六年，更是达到两位数的高速增长。

1978年全省地区生产总值仅184.6亿元，2007年已达到10505.3亿元，成为我国西部唯一国内生产总值超过一万亿元的经济大省。

二是工业化城镇化步伐加快。

2007年，我省人均生产总值达到1696美元，非农就业比重达到52.1%，城镇化率达到35.6%，这标志着我省的工业化、城镇化进程进入一个新的阶段。

随着发展阶段的更替，我省产业结构发生了巨大变化，三次产业的增加值结构由1978年的44.5∶35.5∶20，演变为2007年的19.9∶43.8∶36.3。

三是基础设施明显改善。

全省综合交通体系已初具规模，逐步从“蜀道难”向“蜀道通”转变。

目前，已形成包括7条铁路、4条高速公路和1条水运航道在内的12条进出川通道。

每百平方公里的等级公路密度达到17.5公里，每百平方公里的铁路密度达到0.6公里。

四是对外开放不断扩大。

2007年全省实际利用外资达20.11亿美元，累计批准外商投资企业8271家，在川落户的世界500强企业达135户，驻川外国领事机构达到7家。

同期，外贸出口总额达到86.1亿美元，居全国第14位、西部第1位。

五是财政收入迅速增长。

全省地方财政一般预算收入从1978年的37.31亿元增加到2007年的850.3亿元，提高了21.8倍。

提高了21.8倍

3．社会事业全面进步

一是教育迅速普及。

全省181个县（市、区）实现“普九”覆盖率达98.7%，全省教育经费支出占财政支出比重达到13.5%。

二是卫生条件明显改善。

全省初步建成疾控体系和突发公共卫生医疗救治体系，农村三级卫生服务网络建设取得较大进展。

2007年新型农村合作医疗试点县达154个，覆盖农村人口6116万人，乡镇卫生院建设项目605个。

三是广播电视覆盖率大幅提高。

全省广播和电视综合覆盖率分别由1978年的46.9%、38.6%提高到2007年的95.9%、97.1%。

四是社会保障体制初步建立。

2007年纳入城市“低保”人员175.4万人，资金支出18.3亿元，实现应保尽保。

全面启动农村最低生活保障制度，实施“五大扶贫工程”。

全省养老、失业和医疗保险参保人数分别达917.2万人、418万人和814.1万人，农村新型合作医疗保险参合率达87.3%，覆盖面不断扩大。

4．居民收入不断提高

一是农村居民收入持续增长。

农民人均纯收入从1978年的127元增加到2007年的3546元，提高了26.9倍。

提高了26.9倍

二是城镇居民收入大幅提高。

城镇居民可支配收入从1978年的338元增加到2007年的11098元，提高了31.8倍。

提高了31.8倍

三是恩格尔系数显著降低。

城乡居民恩格尔系数由1978年的59.2%、73.6%下降到2007年的41.2%、52.3%。

四是住房条件明显改善。

2006年城乡居民人均住房面积达到29.4和34.7平方米，分别比1978年增加22.9和27.7平方米。

5．生态环境有所改善

一是森林覆盖率大幅提高。

生态四川建设成效明显，2007年森林覆盖率达30.3%，人口资源环境工作协调推进。

二是长江下泄泥沙明显减少。

“长江上游水土保持重点防治工程”、国债水土保持项目及省级重点水保项目顺利推进，水土保持生态建设工程的实施效果明显，从根本上减少了水土流失，改善了农业生产条件，对中下游广大平原地区的长治久安发挥重要作用。

三是节能减排纳入考核目标。

将能耗下降目标任务分解到市州和重点耗能企业，签订责任书，开展督导检查和验收，2007年淘汰高耗能工业企业落后产能555户，有力地促进了能耗的降低。

四是可持续发展形成共识。

全面、协调可持续的科学发展观深入人心，有力地促进了经济发展方式的转变。

（二）成功经验

改革开放三十年来，我省形成以下可供长期借鉴的成功经验。

1．解放思想，率先改革

改革开放之初，四川以敢为天下先的大无畏精神，大胆解放思想，勇于开拓创新，多项改革走在全国前列。

广汉金鱼公社率先实行联产承包责任制，广汉向阳公社率先摘下人民公社牌子，宁江机床厂等6户企业率先进行扩权试点，全省大力发展乡镇企业。

改革的先发效应结成了加快的显著成果。

1979—1982年期间，四川经济的年均增长速度达到8.6%，高于全国平均水平1.1个百分点。

2．领导重视，重点突破

四川省省委、省政府高度重视改革开放，针对影响经济社会发展若干重大问题，出台了一系列重要的改革开放举措。

农业突出家庭联产承包责任制，带动了农村一系列改革的深化。

工业突出产权改革，带动了城市整体改革的推进。

3．渐进改革，保持稳定

在改革逐步深化的阶段，面对复杂的经济社会矛盾，按照中央的统一部署，我省坚持渐进改革。

通过逐步化解矛盾，使改革的力度控制在社会的承受能力之内，在顺利完成价格改革、城镇企业改革、住房制度改革等重大改革任务的同时，保持社会的稳定和经济的持续快速增长。

二、存在的主要差距和根本原因

回顾三十年的改革开放，纵向比较我省经济社会发展取得了巨大成就；横向比较我省经济社会发展仍然存在明显差距。

正视差距，找准原因，是进一步深化改革、扩大开放，加快经济社会发展的主要前提。

（一）主要差距

1．经济发展水平落后

1978年四川地区生产总值居全国第六位，2000年下滑到第十位。

近年来虽回升到第九位，仍然比改革开放前低三位。

四川人均生产总值与全国平均水平之比，1978年为0.69∶1，1982年曾缩小到0.72∶1，2000年扩大到0.63∶1。

进入“十五”以后情况虽然有所改观，但到2007年也只达到0.69∶1，仍为典型的低收入地区。

2．经济发展方式粗放

2007年，我省万元生产总值能耗为1.43吨，比全国平均水平1.16吨高出0.27吨。

与此同时，二氧化硫、化学需氧量等主要污染物的排放总量，四川均居全国前十位。

2007年四川工业的总资产贡献率为12.3％，比全国平均水平14.1%低1.8个百分点。

由于长期沿袭粗放型的经济发展方式，加剧了资源环境压力，使可持续发展能力明显不足。

一是环境承载能力脆弱。

我省特有的盆地地形使酸雨污染长期存在，地处长江上游的区位使水资源和水环境保护的任务艰巨。

我省山区面积广袤，地质断裂众多。

5.12汶川特大地震，全省受灾面积约10万平方公里，其中极重灾区面积约占30％。

地震导致山河破碎，地质灾害隐患大量增加，使环境承载能力明显下降。

二是自然资源约束加剧。

近年全省河川径流量减少，成都、德阳、自贡、南充、遂宁等八城市人均水资源占有量在301-863立方米之间，按国际通行标准已属于缺水和严重缺水地区。

与此同时，我省每年需从省外净调入粮食600-700万吨、铁矿石600万吨以上。

汶川特大地震发生后，由于耕地、矿山和水电站损毁，资源约束将进一步加剧。

三是物价上涨压力加大。

我省消费价格2007年上涨5.9%，2008年上半年上涨7.4％。

在全球进入高通胀时代和我国资源对外依赖度不断增加的大背景下，我省又面临灾后恢复重建的巨大投资需求。

不难预见，在此情况下保持经济持续快速增长的难度明显加大。

3．社会矛盾逐步凸显

一是就业压力突出。

2007年，我省城镇登记失业率为4.3%，农村富余劳动力仍然在1000万人左右。

二是城乡差距扩大。

城镇居民人均可支配收入与农村居民人均纯收入之比，1978年为2.66∶1，1982年曾缩小为1.74∶1，2000年扩大到3.10∶1，2007年进一步扩大为3.13∶1。

特别是进城务工农民未融入城镇的社保体系，其潜在的社会矛盾不容忽视。

三是地区差距巨大。

目前，我省21个市州中，攀枝花、成都和德阳发展水平较高。

其余18个市州的人均生产总值都不到攀枝花的一半。

攀枝花与巴中的人均生产总值之比，更是高达5.43∶1。

（二）主要原因

导致我省与全国发展差距较大的原因是多方面的，既有客观条件的限制，也有主观认识的影响。

1．对外开放滞后

我省地处西南内陆，不沿海不沿边，地形地貌复杂，交通建设造价高，物流成本占国内生产总值的比重超过全国平均水平3.3个百分点。

由于交通不便和物流成本高，严重影响对外开放。

2007年我省实际利用直接外资为20.1亿美元，外资依存度仅为1.6%，比全国平均水平2.7%低1.1个百分点。

出口依存度仅为6.2%，比全国平均水平37.6%低31.4个百分点，与东部发达省市相比差距更大。

对外开放滞后，严重阻碍资本、技术、劳动力、自然资源等生产要素的合理流动和优化配置，直接影响产业结构升级和经济增长速度。

与此同时，还进一步影响先进管理方式和管理理念的传播，制约企业素质的提高。

2．体制机制障碍

水能和天然气是四川主要的资源优势，由于国家对电力和天然气实行严格的价格管制，价格不能体现资源的稀缺程度，使四川的优势资源难以转化为经济优势。

四川地处长江上游，承担着建设生态屏障的艰巨任务，由于缺乏相应环境补偿机制，环境保护得不到足够的价值补偿，影响了生态环境的改善。

四川人均占有耕地少、农村富余劳动力众多、经济发展水平相对落后，城乡二元户籍制度对四川城镇化进程和农业的规模经营的制约更为突出，成为城乡收入差距扩大的主要原因。

水电和装备制造业是四川的两大优势产业，且都具有设备投资大的突出特征，生产性增值税不能抵扣设备投资，对四川企业技术进步的影响更为明显。

3．发展阶段更替

“十五”以来，随着收入水平的不断提高，居民消费的重点从吃、穿、用向住和行转变。

2007年与2000年相比，我省民用汽车拥有量增加了1.5倍，城镇居民人均住房面积增加了1.2倍。

在市场需求的牵引下，产业结构重型化特征日趋突出，加大了对资源环境的压力。

2007年与2000年相比，重工业增加值占工业增加值的比重提高14.8个百分点，其中原材料工业比重提高13.9个百分点。

由于重工业特别是原材料工业能耗高、污染排放量大，大大加剧了对资源环境的压力。

4．思想认识偏差

缺乏与灾害环境和谐相处的生态文明理念，主体功能布局滞后。

如阿坝州工业大都处于地震断裂带上，汶川特大地震造成全州80%左右的工业损毁。

对内陆地区的运输特征认识不足，运力大、成本低、消耗少、污染小的铁路建设长期滞后。

目前，全省每万平方公里的铁路密度仅为62.3公里，比全国平均水平81.2公里约低四分之一。

对企业组织结构演变的客观规律认识不足，对扩大社会化协作重视不够，2007年四川工业的社会协作度仅为73.1%，比全国平均水平80.8%低7.7个百分点。

三、四川改革开放面临的新机遇

（一）抗震救灾推动机制创新

1．信息公开不可逆转

《中华人民共和国政府信息公开条例》自2008年5月1日起施行，标志着我国政府从管理型向服务型转换的里程迈开了新的步伐，对涉及公民切身利益、突发公共事件及应对情况等公共信息的公开与共享，是尊重广大群众知情权，主动接受社会监督的具体表现，对最大限度地利用信息获得回报，推动经济发展和社会和谐将起到巨大作用。

四川汶川大地震后，正是由于政府全面、准确、及时、权威的披露了相关信息，极大地稳定了民心和社会，受到了国内外舆论的广泛赞誉和一致好评，为抗震救灾创造了一个良好的氛围。

2．社会参与成为潮流

在现代化社会，政府将公众参与纳入管理体制并不断加以完善，通过政府与公众互动，促进社会的自我管理，使政府与社会在危机应对时相互合作与呼应、在平常公共生活中同心协力。

汶川大地震后，在抢险救灾、灾后重建等阶段，都有社会各界广泛的自发组织和参与，这充分表明，社会公众参与政府决策和公共管理过程已成为中国社会的时代潮流。

（二）统筹城乡促进改革攻坚

1．促进土地流转

巩固农业基础的关键，是通过土地合理流转促进规模经营。

而土地流转，必然涉及土地制度这一重要而敏感的改革难题。

四川获得开展统筹城乡综合配套改革的试验权，为深化土地制度改革创造了必要条件。

2．破除城乡壁垒

统筹城乡的目的是缩小城乡差距，而缩小城乡差距的关键是加快农村居民向城镇的迁徙。

阻碍进城农民融入城市的最大难题，是户籍制度背后的社保资金缺口。

统筹城乡综合配套改革既然允许触动土地制度，也就为弥补社保资金缺口，破除城乡户籍制度壁垒创造了必要条件。

（三）全球化推动对外开放

1．“入世”后过渡期结束

2006年11月，我国加入WTO后的过渡期结束，对外开放进入新阶段，市场开放力度和范围明显加大，主要的一些敏感领域结束保护，改革开放进一步向全方位、多层面、宽领域的格局推进。

我国经济在更大范围、更广领域和更高层次上与国际接轨，这也为四川进一步扩大对外开放创造了有利条件。

2．中国—东盟自由贸易区启动

中国—东盟自由贸易区的建设目标，一是用十年的时间完成所有关税和非关税的削减，消除双方之间存在的关税及非关税壁垒。

二是建立一个综合框架，包含市场一体化的一系列措施，如投资促进、贸易便利化以及和谐的贸易及投资规则与标准。

自由贸易区的建成，将创造一个拥有18亿消费者、近2万亿美元国内生产总值、1.2万亿美元贸易总量的经济区。

四川作为中国西部最大的工业基地，对外开放的条件因此发生了积极的变化。

（四）信息化创造改革条件

1．社会参与成本降低

包括网络技术手段在内的信息技术飞速进步，促使人与人沟通、互动模式的改变，使公共参与的平台十分便捷、参与成本大大降低、参与效率得到高。

2．舆论监督渠道扩大

互联网强大的即时性、交互性、公共性、包容度、延伸度和密集度，不仅改变了人们的生活，同时也表现出非凡的社会影响力、公众认可度以及对重大事件、重大问题的辐射整合能力，已经成为思想文化的集散地、社会舆论的放大器。

利用信息网络这个平台资源，既能公开信息，方便查询，扩宽监督渠道，提高透明度，又可以了解民情、汇聚民智、开阔视野，畅通公众参政议政和民主监督渠道。

四、加大四川改革开放力度的基本思路

三十年的实践一再证明，改革开放是强国之路。

四川要实现区域经济社会的长期可持续发展，关键是进一步加大改革开放的力度。

为此，要全面落实科学发展观，把握好以下要点。

（一）以改革促发展

科学发展观的第一要义是发展。

摆正改革与发展的关系，明确发展是改革的根本目的、主要动力和检验标准，是保证改革开放沿着正确方向推进的重要前提。

1．发展是改革的根本目的

三十年来我国紧紧围绕发展这个根本目的，深化改革和扩大开放。

继上世纪八十年代成功解决了温饱问题之后，在九十年代后期提前实现了小康目标，目前又进一步向2020全面建设小康社会和本世纪中期达到中等发达国家的目标顺利迈进。

改革开放使我国的国力空前增强，人民生活显著提高，赢得了人民群众的衷心拥护。

改革的巨大成本得以顺利消化，为在推进改革开放的同时保持社会稳定，奠定了坚实的经济基础和群众基础。

三十年后的今天，面对经济、社会和政治领域的一系列热点问题，如“资源价格管制”、“城乡户籍制度”、“干部任命制度”等，要否改革？

怎样改革？

都必须服从和服务于发展这个根本目的。

2．发展是改革的主要动力

任何一项制度有利必有弊，制度变革是否必要？

归根结底取决于新旧制度净收益（利弊抵消后的余额）的比较和改革的成本。

新制度净收益必须明显大于旧制度净收益与制度变革成本之和，改革才能够顺利推进。

只有实现又好又快发展，使改革解放的生产力充分释放，新制度的净收益才能够明显大于旧制度净收益与制度变革成本之和。

从这个意义上讲，发展也是改革不断推进的主要动力。

3．发展是改革的检验标准

实践是检验真理的唯一标准。

改革的利弊得失，最终要由发展的实践来验证。

世界正是根据长期发展速度的显著差异，才认可中国的“渐进式改革”比东欧国家和俄国的“休克疗法”更加成功。

中国下一步的改革能否继续取得成功？

最终也要靠下一步的发展实践来检验。

（二）坚持以人为本

在充分肯定三十年改革开放成果的同时，也要认真总结存在的问题与不足。

面对城乡差距和区域差距的扩大，社会不稳定因素的增加，只有坚持“以人为本”的科学发展观，才能趋利避害，使改革开放继续得到人民群众的衷心拥护。

1．改革成果人民共享

改革的目的是为了发展，但仅仅关注整体发展是不够的。

在社会分层日益明显的今天，改革成果能否由所有人民共享，不仅关系到改革的成败，也关系到社会的稳定。

当前，在改革进入“深水区”，各种不确定因素增加，改革风险明显加大的情况下，要获得社会的广泛理解和支持，关键是坚持改革成果由人民共享，努力缩小城乡差距和区域差距，使收入分配的不均衡系数控制在社会可承受的范围内。

2．改革设计人民参与

要实现改革的成果由人民共享，最重要的是改革方案的设计要有人民群众广泛参与。

这不仅是集中民智的需要，也是化解社会矛盾的需要。

确保社会不同阶层的利益诉求有通畅的表达渠道，力争在方案设计阶段就使各利益主体实现共赢或达成妥协，将从根本上保证改革的顺利实施和成果共享。

（三）坚持市场取向

坚持市场取向的改革，是中国改革开放取得显著成就的基本原因之一。

在坚持“以人为本”这个核心的同时，坚持市场取向的改革方向至关重要。

1．建立现代市场体系

进一步打破行政性垄断和地区封锁，完善商品市场，健全资本、土地、技术和劳动力等要素市场。

规范发展产权交易市场，积极推进企业产权、资源使用权和排污权交易，为转变经济发展方式创造制度条件。

逐步建立城乡统一的劳动力市场，加快工业化和城镇化进程。

2．完善价格形成机制

积极推进资源性产品价格改革。

合理调整水利工程供水、城市供水和再生水价格。

推进电价改革，逐步建立发电、售电价格由市场竞争形成，输电、配电价格有政府定价的机制。

适时推进石油价格改革，建立与替代能源挂钩天然气价格形成机制。

扩大市场县城土地价格的范围。

充分发挥价格在优化资源配置，保持供求平衡中的基础性作用。

3．规范市场秩序

打击各种违法经营活动，加强价格监管，规范市场主体行为和市场竞争秩序。

以完善信贷、纳税、合同履约和产品质量的信用记录为重点，加快建设社会信用体系，健全失信惩戒制度。

（四）立足四川实际

改革开放的重点和时序，必须在服从国家统一部署的前提下，立足四川实际做出具体部署。

1．围绕发展目标确定改革重点

省委九届四次全会提出，努力把我省建设成为辐射西部、面向全国、融入世界的西部经济发展高地，着力打造“一枢纽、三中心、四基地”，建设贯通南北、连接东西、通江达海的西部综合交通枢纽，建设西部物流中心、商贸中心和金融中心，建设重要战略资源开发基地、现代加工制造业基地、科技创新产业化基地、农产品深加工基地，显著提升产业聚集力、要素转化力、市场竞争力和区域带动力。

围绕这一目标，我省在体制改革中，要突出以下重点：

一是健全市场体系。

大力发展金融市场，在建设西部金融中心的同时，为加快交通枢纽和产业基地建设提供资金支持。

积极推进水、电、气等资源性价格改革，努力发展产权交易，加快建设重要战略资源开发基地的步伐。

二是促进土地流转。

抓住统筹城乡综合配套改革的机遇，努力促进土地合理流转，巩固农业基础，加快建设农产品深加工基地的步伐。

三是深化企业改革。

加快主副业剥离，优化企业组织结构，建立现代企业制度，加快建设现代加工制造业基地和科技创新产业化基地的步伐，为西部物流中心和商贸中心的建设创造良好条件。

2．根据区位特征确定开放重点

从我省地处西南内陆的区位特征出发，要紧紧抓住中国—东盟自由贸易区全面启动的有利机遇，发挥地理相对接近和经济互补性较强的优势，把扩大南向开放作为对外开放的重点，把扩大与珠三角的合作作为对内开放的重点，以大开放促进大发展。

3．根据重建任务确定改革时序

5.12汶川特大地震发生后，我省面临灾后重建的艰巨任务。

根据重建任务的要求，要把统筹城乡综合配套改革等置于优先地位，破除要素流动的机制体制障碍，促进主体功能布局，实现“以人为本，科学重建”。

五、加大改革开放力度的工作重点

（一）扩大全面开放

理论与实践都一再证明，扩大对外开放，既是深化改革的必由之路，也是经济不发达国家或地区实现赶超目标的捷径。

1．突出南向开放

根据四川的区位特点、资源条件和产业基础，扩大对外开放，必须突出南向开放。

一是扩大商品劳务交流。

四川是我国西部毗邻东南亚的最大工业基地，与东南亚各国经济互补性较强，要抓住中国—东盟自由贸易区在2010年前实行零关税的有利机遇，有针对性地扩大我省装备制造、农产品加工等拳头产品出口，以对外工程承包为重点扩大劳务输出，同时适当增加粮食、木材、石油等初级产品和不具比较优势的制成品进口，充分获取国际贸易的“红利”。

二是打开对外开放捷径。

通过拟建的中缅铁路，形成经缅甸直下印度洋的出海大通道，不但可以摆脱“马六甲”困局，显著增进国家经济安全，而且可以使四川与西亚、北非和欧洲的海上运输距离缩短二千公里以上，形成西部对外开放的捷径。

2．扩大区域合作

一是积极推动成渝经济区合作，促进资源整合和扩大产业分工协作，带动川南和川东北两大经济腹地的发展。

二是积极促进与云南、贵州、陕西、甘肃等毗邻省区的合作，扩大区际贸易，在更大的市场空间实现资源的优化配置。

三是积极参与珠三角、长三角和渤海湾区域经济合作，积极承接东部产业转移。

3．加强交通建设

改善交通设施是扩大对外开放的前提，要大力加强以铁路为重点的交通建设。

一是扩大进出川通道。

包括：

重点建设川滇、川黔之间的铁路和公路通道，改善与珠三角、北部湾地区的联系，打开西南出海大通道，形成连接泛亚大铁路的对外开放捷径；扩大北通道，重点建设川陕、川甘之间的铁路和公路通道，改善与三北地区的交通联系，形成连接欧亚大陆桥的大通道；强化东通道，重点建设川渝之间的铁路、公路和水运航道，改善与重庆、华中、华东地区的交通联系，形成通江达海的大通道；打通西