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从城乡统筹看发展小城镇的重要意义
从城乡统筹看发展小城镇的重要意义
谢志强
2007年10月12日17:
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统筹城乡发展的实质是要大力调整城乡二元经济社会结构，解决“三农问题”，缩小过大的城乡差距，使城乡同发展、共繁荣。
建设社会主义新农村的实质也是要解决“三农”问题，要提升农村的发展地位。
从基本目标来讲，统筹城乡发展与建设新农村是一致的。
如何使城乡二元变一元，使城乡由分割到互动到互补到融合，如何立足于不同的时代条件和新的任务来建设新农村，解决的办法有很多，其中一个基本的重要的途径是通过城镇化来实现。
这不仅是因为城镇化是中国现阶段和今后要努力解决的问题，城镇化包含了太多的丰富的内容，而且城市和乡村的发展都与城镇化紧密关连，城镇是统筹城乡的桥梁；新农村建设尽管是在农村进行，但如果就农村谈农村、就城市谈城市，不讲“以工促农、以城带乡”，不讲农村人口的转移和市民化，新农村建设就难以取得实效。
因此，城镇化是统筹城乡发展和建设新农村的一个结点，一个关健点。
小城镇是中国城镇化体系中的一个节点，一个重要组成部分，是城之尾、乡之首。
经过二十多年的发展，小城镇的发展经历了一个由热变冷又变热的过程，由肯定到分歧甚多的过程，其功过是非任人评说。
在新农村建设和统筹城乡发展的伟大历史进程中，对小城镇在其中所扮演的角色必须重新加以认识。
一、从小城镇大问题到小城镇大战略
小城镇问题是费孝通先生于20世纪80年代初提出的，之后迅速得到了各部门的重视，并在全国范围内展开了广泛讨论。
1983年第4期的《社会学通讯》发表了费老的《小城镇大问题》一文，认为这是一个事关中国经济发展、人口分布、城乡结构、农村现代化、城市化的重大问题，要好好研究。
此后的两三年，形成了一个研究小城镇问题的高潮。
80年代中后期以后，开始对主要由乡镇企业推动的小城镇建设进行反思，有的甚至提出了在中国发展小城镇不如发展大中城市的观点，历数小城镇发展的种种弊端。
二十年过去了，回顾这段历史，中央是怎样看待这个问题的呢？
发展小城镇,建设好小城镇是我国改革开放以来,继家庭联产承包责任制和大力发展乡镇企业之后, 为加快农村剩余劳动力转移、缓解城乡矛盾、推动农村工业化、市场化、城市化，以及为缩小城乡差别而采取的一个重大战略步骤，具有重大的理论和实践意义。
往回看，五十年代中国政府就开始关注重视小城镇问题。
1955年11月7日颁发的《国务院关于城乡划分标准的规定》对于小城镇的设立就有了明确规定。
1963年12月,中共中央和国务院发布的《关于调整市镇建制，缩小城市郊区的指示》里，提高了设置城镇的标准。
1979年我国政府就把小城镇建设纳入了政府工作日程，提出了积极发展小城镇的方针，并制定了小城镇体系稳步发展的一系列配套政策。
1984年，国务院批转民政部关于调整建制镇标准的报告中,对于设置建制又作了新的规定:
①县级机关所在地一律设镇;②乡政府所在地非农业人口超过2000人可以设镇;③少数民族地区边境口岸地区,确需建镇,标准可以适当放宽。
1997年党的十五大报告中提出要搞好小城镇规划建设。
2000年召开的党的十五届三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》指出：
发展小城镇，是带动农村经济和社会发展的一个大战略，是推进我国城镇化的重要途径。
2000年，中共中央、国务院发布《关于促进小城镇健康发展的若干意见》，之后各省也出台了相应的具体的加快小城镇发展的指导性意见。
2001年通过的十五规划中10次提到小城镇，要求逐步形成合理的城镇体系。
注意发展城市间的经济联系。
在着重发展小城镇的同时，积极发展中小城市，完善区域性中心城市功能，发挥大城市的辐射带动作用，走出一条符合我国国情、大中小城市和小城镇协调发展的城镇化道路。
2002年党的十六大报告指出：
要全面繁荣农村经济，加快城镇化进程。
要统筹城乡经济社会发展。
农村富余劳动力向非农产业和城镇转移，是工业化和现代化的必然趋势。
要坚持大中小城市和小城镇协调发展，走中国特色的城镇化道路。
为了贯彻落实中央的要求，各省各部门成立了相应的组织和研究机构，如建设部成立了村镇建设委员会、村镇建设办公室，负责制定全国村镇建设的发展规划、方针政策、规范标准以及国务院各有关部门的协调工作等；国家发改委成立了小城镇改革发展中心；科技部启动了"小城镇科技发展重大项目"的研究工作。
建设部还会同国家其他五部委共同开展并完成了确定全国1887个重点镇的工作，同时拟定了八个课题。
建设部内各司局也分别将工作重点延伸至小城镇领域。
2006年通过的十一五规划：
要求促进城镇化健康发展。
坚持大中小城市和小城镇协调发展，提高城镇综合承载能力，按照循序渐进、节约土地、集约发展、合理布局的原则，积极稳妥地推进城镇化。
人口分散、资源条件较差的区域，重点发展现有城市、县城和有条件的建制镇。
上述情况表明，我国政府在不同时期对小城镇的发展都作出了安排和布署，提出了不同要求，对小城镇的发展始终予以关注。
这表明小城镇具有独特的功能，其地位是大中小城市所不能替代的。
小城镇包括建制镇和非建制镇。
二、我国小城镇发展的基本情况
（一）发展特点
中国政府的高度重视，社会需要的有力推动，使我国的小城镇有了一个快速的发展。
据建设部和农调总队提供的情况，就建制镇而言，聚集能力和经济实力不断增强，在增加农民收入，解决农村劳动力就业，加快城镇化进程等方面发挥了重要作用，具有以下几个特点：
1、数量增长较快
据统计，1949年我国有建制镇2000个左右，1954年初发展到5402个。
1965年主要因建制标准的提高，建制镇减少到3146个。
1975年进一步减少到2800个，集市也由原来的五万个减少到二万个左右，而且其中半数以上有集无市。
1985年全国共有建制镇7956个，占全部乡镇个数的8.7%。
1990年增加到11392个，占全部乡镇个数的20.4%。
1995年建制镇个数为17282个，占全部乡镇36.7%。
2000年建制镇个数达到19692个，占全部乡镇的45%。
2002年全国建制镇达到19811个，占全部乡镇个数的比重达到50.7%，首次超过乡个数。
2004年底全国建制镇个数17785个（不含县城关镇，2003年7月我国有县级行政区2861个）。
2、区域发展不平衡
从东中西三个经济地带不同时期比较看，到2002年，东部地区建制镇达到8113个，比1985年增长2.7倍，占乡镇比重由1985年的14.5%，上升到54.9%，占全国总镇数的比重41%；中部地区建制镇6207个，比1985年增长2.1倍，占乡镇比重由1985年的8.2%，上升到57.0%，占全国总镇数的比重达到31.3%；西部地区建制镇5491个，比1985年增长2.8倍，占乡镇比重由1985年的5.9%，上升到41.7%，占全国总镇数的比重为27.7%。
以上情况表明，东部地区，特别是东南沿海地区，小城镇实力强，水平高，明显处于领先的行列；中西部地区小城镇数量少，实力弱，发展水平低。
3、经济实力增强
当前，建制镇的发展正由数量增长阶段向经济实力增强、质量全面提升阶段转变。
主要表现在：
人口规模扩大，非农业人口增多。
据统计，1999年平均每个建制镇有7874户，29560人，到2002年平均每个建制镇增加到8654户，32309人。
镇总人口超过10万的有403个镇，其中20万以上的43个镇，30万以上的10个镇，有3个镇人口达50万以上。
吸纳劳动力增多。
2002年每个建制镇从业人员为16719人，比1999年增加1780人，增长11.9%；其中农业从业人员为9981人，占59.7%，比1999年下降4.2个百分点；非农业从业人员为6738人，占40.3%，比1999年提高了4.2个百分点。
镇区建设加快。
1999年平均每个镇区占地面积为248公顷，2002年增加到305公顷，增长了23%；1999年平均每个镇拥有垃圾处理站0.29个，到2002年增加到0.34个；平均每个镇电话装机量由1693部，增加到3563部，平均每百户装机数量由21.5部，增加到41.2部。
经济实力增强。
1999年平均每个建制镇的财政收入为720万元，2002年增加到1136万元，乡镇企业年交税金由609万元，增加到935万元；平均每个建制镇居民年末存款由1999年的6284万元，增加到8008万元。
涌现出一批经济实力强，聚集能力强的镇。
据统计，2002年全国财政收入超过亿元的镇达到357个，其中最高的财政收入高达19.4亿元。
这些镇的特点是人口规模大，乡镇企业多，经济发展水平高，主要集中在东部沿海地区。
这些镇的平均人口为9.3万人，而全国平均水平为3万多人。
4、社会事业得到了一定发展
社区环境进一步改善。
1999年平均每个镇拥有学校17所，在校学生4767人，教师267人，2002年学校减少为16所，但在校学生增加到4980人，教师增加到284名。
1999年平均每个镇拥有医生48名，病床数38张；2002年平均每个镇拥有医生47名，病床41张。
（二）当前小城镇发展存在的主要问题
1、认识不清，重视不够
许多地方对城市发展十分偏爱，拆了旧城建新城，搞了小城搞大城，这样容易出成效，容易让人看得见，认为小城镇是小儿科，比较效益低，集聚功能和辐射功能都有限，难规范、难管理，因此对小城镇的建设和发展喊得多，做得少，没有把发展小城镇放到建立新型的城乡关系的角度来考虑，放到建立完整的城镇化体系来考虑，放到农村现代化、农村的可持续发展和解决“三农”问题的角度去思考。
2、缺乏科学规划，执行规划不力，布局不合理
长期以来，我国小城镇建设缺乏总体规划，缺乏长远的科学的规划，存有较大的盲目性，高峰时一年设镇2000个，低谷时一年设镇几百个，建制镇的发展速度忽高忽低，表现出较大的随意性；城镇布局不合理，造成城镇发展无后劲，小城镇发展缺乏宏观指导和协调，城镇体系层次不清、城镇职能雷同、区域基础设施低水平重复建设严重；小城镇规划中产业规划薄弱，小城镇建设缺乏经济支撑，发展后劲不足。
对于一些下了功夫搞了规划的小城镇来说，由于规划执行不力，规划随意变动，形同虚设，起不了制约作用。
3、基础设施不配套，功能不健全
小城镇建设是一项系统工程，水、电、路、学校、医院等公共基础设施必须配套建设，由于资金紧缺、运作无方等原因，许多小城镇的基础设施长期得不到改善，跟不上经济发展和居民生活水平提高的需要。
缺少文化、娱乐、社交场所，以马路作市场，交通阻塞、吃水难（2004年底，全国还有11.4％的建制镇未建供水设施）、电力供应不正常，室内现代化、室外脏乱差的很普遍，严重影响了城镇整体功能的发挥。
4、体制不顺，管理无序，权责不清
小城镇的管理体制不适应社会主义市场经济的要求，现行领导体制与条条块块的管理关系难以理顺，对小城镇的调控引导受到多方挚肘。
有的有责无权，有的有权无责；有的多头管理，为了部门利益，互不相让，工作难协调。
5、产业结构不合理，特色不突出
许多小城镇第三产业比重较小，社会化服务功能较弱。
许多建制镇产业聚集水平较低，缺少主导产业，规模较小，吸纳农村劳动力的能力不强，未能形成合理的产业布局和各具特色的城镇经济。
还有一些地方习惯于用计划经济的方式和单打一的方式来“规划”小城镇的产业和市场，造成土地资源浪费，造成一些小城镇规划不科学、建筑无风格、产业无特色、城镇无品位。
6、社会保障体系建设滞后
2002年全国平均每个建制镇的人口达到了3.23万人，每个建制镇人从业人员1.67万人，其中农业从业人员约占60％，非农业从业人员约占40％，后者比例还在逐渐提高。
无任是哪种情况，这意味着在小城镇建立起较为完善的失业保险、养老保险、医疗保险等己刻不容缓。
但在全国大部分地方，由于财力、认识、决心等原因，社会保障体系建设仍然十分滞后，尤其是外来人口难以享受当地政府提供的社会服务，从而严重制约了小城镇的持续稳定健康发展。
此外，还有小城镇建设的用地问题，向农民征地是一次性买断还是以土地换保险好；小城镇的工业化到底是规模经营好还是集群经营好；小城镇的管理模式是简单照搬城市模式还是另有路径；小城镇建设中单打一的问题，等等。
三、发展小城镇需要注意和解决的几个主要问题
1、指导原则
发展小城镇，一是要尊重规律，循序渐进，不能急躁冒进，也不能放任不管。
小城镇是经济社会发展到一定阶段的产物，必须尊重客观规律，尊重农民意愿，量力而行；二是要从实际出发，因地制宜，科学规划。
要根据各地经济发展水平、区位特点和资源条件，搞好小城镇的规划和布局，突出重点，注重实效，防止盲目攀比。
三是要深化改革，创新投融资机制和管理机制，解决好钱从哪里来的问题。
要走出一条在政府引导下，主要通过市场机制建设小城镇的路子。
要转变政府职能，适应市场经济条件下发展小城镇的要求。
四是要统筹兼顾，协调发展，不能搞单打一的建设方式。
要把发展小城镇放到城乡统筹的大局中考虑，要充分利用小城镇连接城乡的区位优势，促进农村劳动力、资金、技术等生产要素优化配置，推动一、二、三产业协调发展。
要大力推进教育、科技、文化、卫生以及环保等事业的发展，实现城乡经济社会和生态环境的可持续发展。
要把发展小城镇与新农村建设紧密结合起来，不能搞两张皮。
中央要求，到2010年力争将一部分基础较好的小城镇建设成为规模适度、规划科学、功能健全、环境整洁、具有较强辐射能力的农村区域性经济文化中心，其中少数具备条件的小城镇要发展成为带动能力更强的小城市，使全国城镇化水平有一个明显提高。
2、要认真学习和借鉴国外小城镇建设和管理的经验
美国是一个人少地多的国家，它是在发展工业化、城镇化的同时实现农业现代化的，与英国有很大不同。
有专家研究指出，美国在小城镇建设和管理方面的经验主要有：
一是重视规划的作用，美国小城镇规划有四条基本原则：
尽可能满足人的生活需要，充分尊重和发扬当地的生活传统，最大限度地绿化和美化环境，塑造城镇不同地特点和培育有个性地城镇。
同时还要根据建设需要编制详规；二是重视基础设施建设，美国小城镇建设资金由联邦政府、地方政府和开发商共同承担，联邦政府负责投资建设连接城镇间地高速公路，小城镇的供水厂、污水处理厂、垃圾处理厂等是由州和小城镇政府负责筹资建设，开发商负责小城镇内社区内的交通、水电、通讯等生活配套设施的建设资金；三是重视环境建设，在美国，环境建设是城镇建设的主要内容之一，给小城镇提供了一个可持续发展的社会经济环境；四是重视城镇特色，追求个性，重视城镇特色是美国城镇建设的特点之一，无论走到哪里，都能看到不同面貌和特色的小城镇，那种千城一面、万镇雷同的现象是见不到的；五是重视建设管理，所谓“三分建设，七分管理”，一个好的城镇更需要好的管理。
要建章立制，依法办事。
德国的村镇建设经验主要体现在四个方面：
政府高度重视村镇改造和建设，颁布了一系列保护农业用地、保护农产品价格的法规，完善村镇建设的投资机制，形成了比较均衡的城镇结构体系；优先考虑基础设施和社会服务设施的建设，为改造村镇的居住环境，提高村镇居民生活的舒适度，政府十分注重基础设施、社会服务社会设施的建设和各种公益事业的健全完善，且这些建设资金大部分来源于国家补贴和乡镇的税收注重单体设计与整体景观协调，村落建设与自然巧妙地融合在一起，在统一中寻求特色，在突出特色中满足规划的统一要求；注重环境建设和保护古建筑。
英国是一个人多地少的国家，其城镇化是以乡村工业的高度发展为前提的。
.英国的据历史学家估计，早在17世纪，英国就有1/2的农业人口农闲时从事工业生产。
这些乡村工业集中在工业村庄，其发展推动了农业与工业的分工，反过来又促进了农业的规模经营。
后来，相当一部分工业村庄演化为城镇。
英国小城镇建设经验集中体现在几次规划运动中，包括霍华德的田园城市运动，新城建设运动，米尔顿?
凯恩斯城建设、农村中心村的建设等，英国十分重视规划在小城镇建设发展中的重要作用。
纵观各国小城镇建设发展的历程，虽然做法各不相同，但具有不少共同之处：
如，各级政府大力支持，重视规划的权威性，重视基础设施建设和公共服务设施建设，重视地域文化和人文环境，重视生态环境保护，重视小城镇的个性。
作为统筹城乡发展的战略选择，中国的小城镇建设既具有世界小城镇建设和管理的一般特点，同时又带有浓厚的中国特色，我们应当结合我国的实际，借鉴世界发达国家小城镇建设和管理的经验，面向“三农”问题，秉承城乡统筹、城乡一体化和新农村建设的理念，把小城镇这篇大文章做好。
3、要加强制度创新
一是要创新户籍制度，让农民能够从身份的约束中解放出来。
要全面落实小城镇户籍制度改革，完善配套政策措施，淡化社保、就业、医疗、上学等制度规定中对户口的特殊要求，确保城乡居民享有同等待遇，维护农民工的合法权益。
农民在任何一个小城镇，只要有固定住所，有比较稳定的职业，有生活来源，就要允许落户，并且在子女入托、入学、就业、参军、社会保障等方面，享受与原城镇居民同等的权利。
二是要创新土地制度。
我国实行耕者有其田的制度，土地制度对农民来说具有特殊的社会保障功能。
但农地不能流动，户口迁移后，承包地就要收回，农民进入小城镇后要放弃宅基地的问题，都是影响农民进城进镇的障碍。
因此要正确处理入镇农民与承包地的关系，解决好农地产权归属问题。
如果农民有要求，就要保留其迁移户口后对土地的承包权利，以解决入镇农民的后顾之忧，一旦在镇上的非农产业失败，生活仍然有着落，这样他们入镇的积极性就会提高，也可以鼓励他们有偿转让承包地，把分散的土地向经营大户集中。
总之，要千方百计使农民轻装入镇，尽快安居乐业。
三是要创新就业制度，建立统一的城乡劳动力就业市场。
乡村就业靠土地，城市就业靠计划的时就已经一去不复返了，现在城市就业压力很大，农村富余劳动力很多，小城镇应当以自己的灵活性最大限度地消除就业中的歧视行为，允许各种就业方式存在，在市场导向作用下，逐步建立可以自由流动的城乡一体的劳动力市场。
四是要扩大社会保障面，尽快完善社会保障体系。
从实际出发，分阶段、多层次、多形式地建立农村小城镇的社会保障体系。
要解决多头管理、见利不让、难以协调的问题，现在农村的社保是“三驾马车”、“五龙治水”：
卫生部门管合作医疗，民政部门管贫困救济与最低生活保障，计生委搞计生保险，扶贫部门搞扶贫保障。
小城镇怎样搞，要探索适合小城镇特点的新路，确保进镇的农民能住得下、有工作、留得住，确保进镇上班但住在农村的农民工也有一份应得的社保。
五是要创新小城镇的社会管理体制。
小城镇是城市的雏形，兼具城市和乡村的特点，小城镇在强化自己的产业支撑时，一定要在高起点上统筹好小城镇的经济与社会发展，加强社会建设，发挥好中介组织、社会团体的作用。
六是要创新资金筹集的渠道和机制，解决好钱从哪里来的问题。
要盘活城市公共资产，走资本运营的路子，广泛吸引社会投资，完善小城镇的财政管理体制，从制度上保证小城镇建设有稳定的资金来源。
四、发展小城镇的重要意义
作为带动农村经济社会发展的一个大战略，发展小城镇的重大战略意义是什么，这是必须要解决的问题。
如果这个问题解决不好，认识不统一,将会直接影响小城镇建设和发展的进程。
1、是农村劳动力转移的重要场所
中国农村人口多，转移量大，不可能都到城市里来，这个帐一定要算。
积极发展小城镇有利于加快和大规模转移农业富余劳动力，避免向大中城市盲目流动，减轻城市压力，它是人口的“蓄水池”、“节流闸”。
发展经济学家刘易斯在对发展中国家的城镇化作了研究后指出，“一个城市在其规模达到30万人以后，就会失去其规模经济效益。
相当经济的办法应该是发展大批的农村小城镇，每一个小城镇都拥有一些工厂、电站、中等学校、医院以及其他一些能够吸引居民的设施。
”
2、可以促进乡镇企业适当集中和结构调整
积极发展小城镇能够带动农村第三产业特别是服务业的迅速发展，为农民创造更多的就业岗位，将为远离城市的广大农村经济社会发展提供场所,有利于培育农村市场，逐渐形成以小城镇为中心的小区域经济中心。
3、有利于提高农民素质，改善生活质量
农村人口进镇工作、进镇定居，有利于广大农民逐步改变传统的生活方式、生产方就和思想观念；有利于提高人口素质，缩小工农差别和城乡差别。
4、有利于扩大内需，推动国民经济更快增长
扩大国内需求，开拓国内市场特别是农村市场，是我国经济发展的基本立足点和长期战略方针。
十五届三中全会指出：
发展小城镇，可以有效带动农村基础设施建设和房地产业的发展，扩大投资需求尤其是吸引民间投资，可以明显提高农民消费的商品化程度，扩大对住宅、农产品、耐用消费品和服务业的需求。
这不仅有利于缓解当前国内需求不足和农产品阶段性过剩状况，而且也为整个工业和服务业的长远发展拓展新的市场空间。
5、有利于实现城镇化与工业化协调发展
2005年底，我国的城市化水平达到43％，城市化进程处在一个加速发展的时期，对于处于城镇化体系中的小城镇，中央要求要抓住机遇，适时引导小城镇健康发展，并把它作为当前和今后较长时期农村改革与发展的一项重要任务来抓。
其实这也是城市改革和发展的一项重要任务。
6、可以促进城乡交流，冲破城乡壁垒，加速城乡一体化进程
小城镇的发展加强了城乡之间的联系，开启了城乡交融的大门，小城镇已经成为城乡信息交流与共享的平台，成为城乡市场对接的平台，成为城乡人才流动的平台。
处于城之尾、乡之首的小城镇，对于打破城乡分割，把城市和农村紧密结合起来,实现城乡之间多方面的稳定的联系,促进城乡之间物质文明和精神文明建设等起着不可替代的重要作用。
小城镇是深入农村腹地、传播城市文明和辐射农村经济的桥头堡，是一个地方多种网络系统的主要结点,在其区域的经济社会发展中起着核心与枢纽作用。
小城镇是一个区域的重要的增长点、增长极，能有力推动城乡一体化建设的进程。
7、可以有效地克服和避免一些“城市病”
“扩容提质”是当前我国城镇发展要解决的主要问题。
从以往的经验和教训中我们认识到：
中国的城镇化道路应走大中小城市和小城镇协调发展的道路。
怎样在推进城镇化的同时，防止城市“贫民窟”、交通拥堵、住房紧张、精神压抑、人情冷漠等一些城市病的出现，这是后发国家城市化进程中要认真考虑的问题。
大力发展小城镇可能是农民的最好归宿。
这样的小城镇没有大城市那样高的门槛，离老家也近，到小城镇生活工作后容易适应，特别有利于在外务工、有一技之长和一定资金积累的农民工回小城镇创业。
小城镇不是可有可无的问题，而是必须高度重视、大力发展的问题。
发达国家90％的小城镇都生存保留下来了，处在城市化加速阶段的中国，拥有13亿人口其中57％仍生活在农村的中国，面对城市的压力和这样一支强大的农村后备军，面对新农村建设和统筹城乡发展这样一个大好机遇，我们要以现有的县城为基础为重点大力发展小城镇，消除不利于城镇化发展的体制和政策障碍，使小城镇在新农村建设和科学规划的城镇体系中得到全面提升。
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