深圳市建筑废弃物建筑废弃物受纳场建设运营管理办法.docx

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深圳市建筑废弃物建筑废弃物受纳场建设运营管理办法

《深圳市建筑废弃物建筑废弃物受纳场建设

运营管理办法》（征求意见稿）起草说明

为规范本市建筑废弃物受纳场建设运营管理，有效防治环

境污染，提高服务效率和水平，促进安全生产和运营，根据《中

华人民共和国固体废物污染环境防治法》等有关法律、法规、规

章的规定，结合本市实际，制定《深圳市建筑废弃物受纳场建设

运营管理办法》（以下简称《办法》）。

现将编制有关情况说明如下

：

一、编制背景和必要性

（一）我市市内建筑废弃物处置能力严重不足

据测算，2017-2020 年我市建筑废弃物产生总量约 3.97 亿

方，年均产生量约 9920 万方，其中政府投资工程弃土约 6450 万

方，社会投资工程弃土约 2700 万方，拆建物料约 770 万方，主

要通过海陆外运、受纳填埋、围填海、工地回填、综合利用等渠

道处置。

目前，我市市内建筑废弃物处置能力严重不足，主要依

靠外运处置，外运年消化 7800 万方，占比达 82.7%。

我市建筑废

弃物产生量和处置能力差距不大，基本可实现排放与处置的平

衡。

但我市建筑废弃物超过 80%需要外运解决，一旦周边城市收

紧建筑废弃物收纳政策，我市处置缺口将急剧扩大，形势不容乐

观。

（二）我市受纳场的规划、建设、运营程序尚不规范

未来几年，我市建筑废弃物年均产生量约 9920 万方（按 1.5

吨/方计算，年均产生 1.49 亿吨），将近生活垃圾年产生量（约

600 万吨）的 25 倍，对我市环境保护和城市建设可持续发展带来

巨大的压力。

但在城市总体规划时，我市并没有将建筑废弃物末

端处置设施纳入市政基础设施或公共服务基础设施范畴，设施

用地难以保障。

受纳场用地规划难以落地，原规划的 47 座受纳

场仅有 13 座建成投入使用（其中 12 座已填满），其他则因水源

保护政策调整、使用功能调整、偷排乱倒填埋等问题，大部分已

不具备建设条件。

经重新梳理和挖潜，我市当前可用于受纳场建

设的场地仅有 8 处。

光明“12·20”事件发生后，市住房建设局通知将受纳场建设

运营项目纳入建设工程管理范畴。

但一方面由于用地政策、环评

程序等诸多因素影响，受纳场的建设审批程序尚存在一定程度

上的阻碍；另一方面由于将受纳场的堆填作业视为运营，相关设

计、验收程序无法按建设工程方式进行管理。

（3）我市受纳场的建设运营管理缺乏具体指导要求

受纳场建设运营项目做为非传统意义上的建设工程种类，

缺乏相应的具体指导要求。

2016 年 9 月，广东省住房和城乡建

设厅发布广东省标准《建筑余泥渣土受纳场建设技术规范》

（DBJ/T15-118-2016），对受纳场的建设运营管理提出了具体要

求。

但该标准只是技术层面的地方标准，对于受纳场项目的规划

建设程序、质量安全管理要求、环境保护要求及运营管理要求尚

需要其他法律法规或规范性文件予以明确。

二、参考依据

《中华人民共和国固体废弃物污染环境防治法》

《城市建筑垃圾管理规定》

《深圳经济特区建设工程施工安全条例》

《广东省建筑废弃物处理条例（送审稿）》

《深圳市建筑废弃物管理办法（征求意见稿）》

《深圳市固体废弃物污染防治行动计划（2016-2020 年）》

《关于进一步规范我市余泥渣土受纳场土地规划管理工作的

通知》

《建筑余泥渣土受纳场建设技术规范》（DBJ/T 15-118-2016）

三、总体框架

《办法》共七章四十五条，从建筑废弃物受纳场规划建设程

序、质量安全管理、运营管理、环境保护和水土保持要求等方面

对我市建筑废弃物受纳场的建设运营管理工作做了全面的规定，

并约定了相关机构部门职责。

第一章是总则，说明了《办法》的编制目的、编制依据及适用

范围。

第二章是机构职责，明确了市规划国土部门、建设行政主管

部门、其他相关部门及各（新）区政府的职责及分工。

第三章是规划建设，明确了受纳场的规划、建设及封场移交

程序。

第四章是质量安全，规定了受纳场建设运营过程中的质量

安全要求。

第五章是运营管理，对受纳场运营相关的收费、计量、抽查、

监控、应急等活动做了具体要求。

第六章是环境保护和水土保持，对受纳场建设运营过程中

的环境监测、扬尘治理、水土保持等环境保护措施做了具体要求。

第七章是附则，明确本办法的解释权和施行有效期。

四、关于《办法》的政策解读

（一）为什么要制定该办法

我市建筑废弃物产生量和处置能力差距不大，基本可实现

排放与处置的平衡。

但我市建筑废弃物超过 80%需要外运解决，

一旦周边城市收紧建筑废弃物收纳政策，我市处置缺口将急剧

扩大，形势不容乐观，亟需加强市内建筑废弃物处置设施的规划

建设工作。

光明“12·20”事件发生后，市住房建设局通知将受纳场建设

运营项目纳入建设工程管理范畴。

但一方面由于用地政策、环评

程序等诸多因素影响，受纳场的建设审批程序尚存在一定程度

上的政策阻碍；另一方面由于将受纳场的堆填作业视为运营，相

关设计、验收程序无法按建设工程方式进行管理。

受纳场建设运营项目作为非传统意义上的建设工程种类，

缺乏相应的具体指导要求，对于受纳场项目的规划建设程序、质

量安全管理要求、环境保护要求及运营管理要求尚需要其他法

律法规或规范性文件予以明确。

因此，有必要出台关于受纳场规划、建设、运营管理的具体

实施办法。

（二）什么是建筑废弃物受纳场

“建筑废弃物受纳场”是指按照本市建筑废弃物受纳场规划

建设，专用于填埋处理建筑废弃物的场所。

生态修复、土地整理、

园林绿化，基本农田和集体用地改造，报废水库、报废鱼塘、报

废石场和废弃河道治理等需要临时纳土的场所，建筑废弃物处

置中转场所，围填海项目纳土场所，水运中转港口设施及工程回

填纳土不属于“建筑废弃物受纳场”范畴。

（三）如何进行受纳场规划

市规划国土部门负责制定受纳场的专项用地政策，按照市

政基础设施性质，结合规划期内我市建筑废弃物产生量、产生地

点等情况，同步规划具有相应处置能力的受纳场、综合利用厂等

建筑废弃物处置设施。

市建设行政主管部门负责会同市规划国

土、城管、环境保护、水务、交通等部门，制定建筑废弃物受纳场

规划。

（四）如何进行受纳场环评审批

在规划层面，根据《规划环境影响评价条例》、《深圳经济特

区环境保护条例》等法规要求，建筑废弃物受纳场专项规划应依

法开展规划环境影响评价，编制规划环评报告书，在规划报批

前，由市环境保护主管部门组织审查。

在具体项目层面，根据

2017 年 9 月市规划国土委与市住房建设局联合印发的《关于进

一步规范我市余泥渣土受纳场土地规划管理工作的通知》（深规

土〔2017〕525 号），建筑建筑废弃物受纳场用地单位向临时用地

审批部门申请临时使用土地时，需提交环境影响评价及环保部

门意见。

虽然建筑废弃物受纳场项目未纳入《建设项目环境影响

评价分类管理名录》，但根据光明“12·20”相关事故调查报告，受

纳场主要功能是受纳建设工程产生的建筑废弃物，属于市政基

础设施中城市垃圾处理设施，应当依法办理施工图设计和用地、

建设、环境影响评价、水土保持等审批许可。

《办法》考虑在规划层面，由市建设行政主管部门组织编制

受纳场专项规划环评报告书，市环境保护主管部门组织对专项

规划环评报告书进行审查，对规划建设的受纳场环保相关问题

进行统一把关；在具体项目层面，由建设单位依据规划环评报告

书及审查意见组织编制项目环境影响咨询报告，并严格按环境

影响咨询报告落实各项环保措施。

（五）市属、区属受纳场如何区分

市属、区属受纳场按受纳场所在行政区域进行区分。

各（新）

区行政区域内设立的受纳场为各（新）区区属受纳场；受纳场用地

范围涉及两个及以上（新）区行政区域的，为市属受纳场。

（六）受纳场如何办理用地手续

《办法》与 2017 年 9 月市规划国土委与市住房建设局联合

印发的《关于进一步规范我市余泥渣土受纳场土地规划管理工

作的通知》（深规土〔2017〕525 号）保持基本一致，在城市规划区

内建设用地范围内建设受纳场的，原则上按照一般建设项目管

理模式审批监管；在城市规划区内建设用地范围以外建设受纳

场的，按《办法》第十一条办理相关手续。

对于部分区反馈办理临时使用林地手续与办理临时用地合

同互为前置条件的情况，经与市城管局（市林业局）沟通，涉及使

用林地的，建设单位应持规划土地核查意见及能明确林地使用

范围的用地方案图等材料办理林地占用审批手续。

建筑废弃物受纳场用地规划相关手续办理流程图

建筑建筑废弃物受纳场规划

选址位于城市规划建设用地范围内位于城市规划建设用地范围外

按一般建设用地办理

手续

按临时用地和临时建

设办理手续                 按《办法》第十一条规定

办理手续

建设用地规划许可

签订土地出让合同

建设工程规划许可

规划验收、土地复垦

验收

备注：

按照《深圳市规划

条例》规定的基本程序。

临时用地规划许可

签订临时使用土地合

同

临时建设工程规划许

可

土地复垦验收

备注：

按照《深圳市临时

用地和临时建筑管理规定》

规定的基本程序。

项目建议书审批

规划和土地情况核查、建

设工程设计方案核查、环

境影响报告、地质灾害危

险性评估、水土保持方案

制订等

可行性研究报告审批

签订临时使用土地合同

土地复垦验收

一、不予规划许可的依据：

《城乡规划法》第 42 条规

定城乡规划主管部门不得

在城乡规划确定的建设用

地范围以外作出规划许可。

二、程序设定的参考依据：

《深圳市地质灾害防治管

位于城市规划建设用地范围外受纳场用地规划相关理办法》办理要点

按《通知》规定办理

手续

项目建议书审批

规划和土地情况核查、

建设工程设计方案核

查、环境影响评价、

地质灾害危险性评估、

水土保持方案制订等

可行性研究报告

审批

签订临时使用土地

合同

申请材料清单（粤国土资利用发【2016】35 号）：

1、 临时用地申请书和临时使用土地合同；

2、 可行性研究报告审批意见；

3、 地质灾害危险性评估报告；

4、 规划土地核查意见书；

5、 建设工程设计方案核查；

6、 临时使用农用地的，提交土地复垦方案；

7、 临时使用林地的，提交林业行政主管部门审核同意文件；

8、 临时使用公路两侧控制范围内土地的，提交交通或公路

行政主管部门审查意见；

9、 临时使用水利工程控制范围内土地的，提交水利行政主

管部门审查意见；

10、临时使用土地权属清楚的，提交土地权属证明材料；

11、 临时占用绿地的，提交绿化行政主管部门审批意见

（《深圳经济特区绿化条例》）；

12、编制水土保持方案报水行政主管部门审批（《中华人民

共和国水土保持法》）。

验收形式：

临时用地审批部门会同农业、林业、环境保护等有关部门

进

《办法》制定前，我市建筑废弃物受纳场的管理是将正式纳

土前的挡土坝、永久性排水沟、办公区及生活区临时建筑等施工

视为建设部分，而将纳土过程中的填埋作业、临时排水、收费及

交通、安保组织视为运营部分。

这种区分将纳土过程中的填埋作

业、临时排水等施工行为视为运营行为，其勘察、设计、监理、验

收等环节均存在管理不规范的情况。

《办法》将受纳场项目分为建设部分及运营部分，建设部分

包括受纳场正式受纳前的建设施工、受纳过程中的堆填作业及

扬尘控制、排水措施施工等、封场过程中的复绿等受纳场项目全

部建设施工，运营部分包括受纳场在受纳过程中的运输车辆及

建筑废弃物进场检查与登记、计量收费、交通组织、安保巡查、

应急响应等。

受纳场项目建设部分纳入建设工程管理，建设单位

应委托勘察、设计、施工、监理等单位开展建设活动，实施建设

工程监理制度、招标投标制度、合同管理制度及质量安全监督制

度。

受纳场项目建设部分的施工单位应具备市政一级总承包资

质，受纳场项目运营单位应具有园区物业管理、施工组织管理等

经验。

（八）为何将受纳场纳入建设工程管理

《广东省城市垃圾管理条例》于 2016 年 1 月 1 日经《广东省

城乡生活垃圾处理条例》宣告废止，无法继续以核发《受纳证》方

式执行受纳场建设监管。

实际上，该监管方式仅为事前监管，缺

乏对受纳场实施规划、建设及运营的后续跟踪管理，且未建立配

套安全生产及日常监管制度。

而“12·20”相关事故调查报告指出，

受纳场主要功能是受纳建设工程产生的建筑废弃物，属于市政

基础设施中城市垃圾处理设施，应当依法办理施工图设计和用

地、建设、环境影响评价、水土保持等审批许可。

本办法将受纳场规划、建设纳入工程监管，明确提出新建受

纳场应向规划国土部门申请办理用地审批手续，按照建设工程

基本程序实施并应符合相关建设运营技术规范，完善工程质量

安全管理制度并建立风险跟踪、监测、预警、处置工作机制，切

实保障我市受纳场安全有序建设运营。

受纳场项目的建设部分

应严格遵守建设工程管理的相关制度。

（9（受纳场纳土如何收费

《办法》第二十六条规定，建筑废弃物处置费用的缴纳方式

及标准按照我市有关规定执行。

政府投资建设的受纳场应当按

规定收取建筑废弃物处置费，并足额上缴财政。

其他类型的受纳

场，建筑废弃物处置费以促进减排利用和无害化处理为原则，实

行市场调节价。

由于各受纳场的地形地貌、既有外部道路、排水渠道、受纳

库容、周边工地数量及距离等情况均不一样，具体的受纳场项目

其受纳一立方米建筑废弃物所需的成本也各不相同，因此无法

统一定价。

对于政府投资建设的受纳场，其建筑废弃物处置费的

收取由各项目建设单位定价，定价原则为：

收取的总费用满足受

纳场项目建设及运营的成本（含土地使用成本），并有一定的盈

利（具体的盈利比例由各项目建设单位确定）。

对于社会投资建

设或以 PPP 模式建设的受纳场，实行市场调节价。

（10（受纳场纳土范围如何确定

《办法》第二十九条规定，未设置固化区的受纳场，含水量超

过 40%的建筑废弃物禁止进场；设置固化区的受纳场，经固化处

理含水量达标后方可堆填。

禁止底泥、污泥、生活垃圾、工业垃

圾和危险废弃物等进场倾倒。

对于受纳场是否只受纳某些类型工程（如市重大项目、市政

府投资项目等）的建筑废弃物，由各受纳场项目建设单位依据各

区实际情况自行确定。