人员经费需求分析报告.docx
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人员经费需求分析报告
自然保护地保护管理人员与经费需求分析
详细摘要
我国正处于制定自然保护地相关法律阶段，立法的目标是保护我国的生态安全底线，保障中国人民最基本的生存环境条件。
而为实现这个目标，各类自然保护地都可以发挥重要作用。
此报告是为国家的这部重要立法提供支撑材料，从自然保护地实施保护管理的角度，通过问卷咨询、实地调研、资料查询、草稿发送大量自然保护地进行反复修订等方法，详细计算了我国不同生境类型、不同人类干扰程度、不同面积大小的自然保护地实施良好保护管理工作，所需要的人员构架、数量、组成；完成保护管理各项日常工作需要的工资、日常运作经费，以及基础设施建设和必要设备配置等费用。
在全国应该有多大面积建立自然保护地，没有采用目前自然保护地的状况进行估算，因为目前自然保护地在分布格局上存在缺陷，很多重要的生物多样性和重点生态功能区域没有建立足够的自然保护地。
完善我国自然保护地体系的目标应该是保护足够丰富的生物多样性，为中国人民提供足够的生态系统服务功能。
因此，本报告围绕利用自然保护地保护好我国生态安全底线的目标，对全国自然保护地保护管理人员和经费需求的估算，估算是基于以下3个假设前提：
1.将保护管理从经营管理中剥离出来，因此本文称专职从事自然保护地的保护管理工作的机构为“自然保护地保护管理机构”，目前已有自然保护地管理机构，如果保护和经营职责混杂在一起的，需要独立出专职从事保护管理的机构；如果目前已经在专职从事保护管理的，目前的管理机构就是这里所指的保护管理机构。
自然保护地保护管理机构不再从事任何经营活动，保护管理经费不允许变相用于商业性的投资，这些经费必须用于履行好自然保护地保护管理机构的保护管理职责。
2.本报告根据《生物多样性公约》2020年目标的要求，设立了各类陆生生境（不包括城市和耕地生境）的17%~18.5%分别建立自然保护地，得到陆地自然保护地占陆地国土面积的17%，海洋自然保护地占海洋国土面积的10%的目标。
结合建议的我国自然保护地分类管理要求，估计了每一个管理类别约占全国所有自然保护地的百分比为：
Ⅰ类：
严格保护类（20%）、Ⅱ类：
栖息地物种管理类（10%）、Ⅲ类：
自然展示类（40%）、Ⅳ类：
限制利用类（30%）；每一类都须进行分区，但是Ⅰ类：
严格保护类的核心区（切实能够做到没有人类干扰的区域）占保护地总面积的80%以上；Ⅱ类：
栖息地物种管理类的核心区（无人类利用，但是允许为改善物种生存条件而进行的人为管理措施）占保护地总面积的80%以上；其他类型的核心区占20%以上，根据这些标准，我们设立了核心区的保护目标，即：
得到严格保护的核心区占陆地国土面积的百分比大于6.46%、得到严格保护的核心区占海洋国土面积的百分比大于3.8%。
3.为了提高自然保护地的有效性，本报告建议设置如下两条标准，自然保护地须同时满足以下两条标准方可列入《自然保护地法》的管理体系中，并得到各级政府在人员和资金方面的保障：
a）受到严格保护的核心区必须大于自然保护地总面积的20%；第Ⅰ类严格保护类的核心区必须大于80%；第Ⅱ类栖息地/物种管理类的核心区也必须大于80%，不允许人类干扰活动，只是这里允许为改善栖息地和物种生存条件而采取一些人为管理措施；
b）森林为主的自然保护地总面积要大于25平方千米（海洋为主要大于75平方千米，其他类型要大于50平方千米），或者，能够有效保护一个或多个濒危或者特有物种的重要栖息地或者具有省级重要意义的景观或者地质遗迹或者特殊功能保护地（如水源保护地）。
基于以上3个前提，本报告估算了不同生境类型、干扰程度和面积大小的自然保护地人员和经费需求情况。
各个自然保护地可以根据自己保护地的面积大小范围、生境类型和干扰程度，在表10~表14中找到相应的单位面积的需求，来计算该自然保护地的人员和经费需求。
这里生境类型中“为主”的含义是指相应生境类型面积占自然保护地面积的70%以上，如果没有达到70%的生境类型，就用两个最主要生境类型的数据综合考虑进行计算。
根据本报告设立的目标和计算方法，我们最后估算出：
如果国家能够围绕保护中国生态安全底线这个目标，充分发挥各类自然保护地体系的作用，制定和颁布《自然保护地法》，建立起合理的分类分区体系，科学规划自然保护地体系，保障自然保护地保护管理机构的执法权，建立起有效监督机制（包括政府、学术界和社会的监督），国家政府应投入GDP的0.065%~0.2%（以2011年物价水平计为306亿~950亿元），即可以使我国17%的陆地和10%的海洋得到有效保护，保留不受人类任何干扰的陆地区域至少达到6.46%和海洋至少达到3.8%。
平均每平方千米为41,754元投入，相比美国国家公园的58,834元仍然有一定差距。
这些地方很多已经是或者将会成为我国重要的旅游目的地，为当地政府创造巨额收入，对14个5A级风景区2010年旅游收入的统计总计为481亿元，反补自然保护地保护管理工作的潜力很大。
同时，如果相比2012年全国教育预算达到GDP的4%；国家“十二五”计划投入全社会研发经费达到GDP的2.2%，这样微不足道的投入就可以保护我国的生态安全底线，既可以建立起布局合理的自然保护地网络，实施有效保护管理，保护我国的重要生物多样性和生态系统服务功能；提高国家生物资源、矿产资源和土地资源的长远发展战略储备；也可以为大众娱乐休闲服务，为当地社区和老百姓可持续发展作贡献，减少自然灾害，确保清洁水源；还将为偏远落后地区提供20万人次以上的工作机会，对解决民族矛盾，增加社会稳定，缓解贫困、保护边境、巩固国防等都将发挥极为重要的作用。
并可为十八大提出的落实生态文明建设，努力建设美丽中国，实现中华民族永续利用的目标做出重大贡献。
本报告建议国家将0.065%~0.2%的GDP纳入自然保护地财政预算，用于自然保护地体系的保护管理工作，这些经费不能变相用于任何经营投资。
经费管理渠道：
1、其中年度常规保护管理经费应当建立常规的年度申请和拨付机制，拨付到各负责行政主管部门，由各个部门下拨到具体自然保护地；2、综合管理和监督评估工作经费，直接拨付给自然保护地综合管理部门；3、行政主管部门的监督评估经费，直接拨付给自然保护地行政主管部门；4、非常规保护管理经费需建立专门的经费申请、评估和审计体制，以项目形式申请，并进行逐一评估和专项审计。
报告也对经费来源进行了分析，自然保护地保护管理经费应主要来自中央和省级政府财政，完善和实施分级管理制度（国家级、省级和市县级）。
经费的投入应该符合相应级别，而且，尽管有些自然保护地是省级的或是县级的，但是如果位于国家重点生态功能区中的，也应该由中央投入资金支持；位于省级重点生态功能区范围的，同理应由省级财政支持。
这将成为一项重要的大区域生态补偿机制，可以真正把国家资金和省级的资金更多地投入到我们重点需要保护的那些区域中去。
最后报告建议完善自然保护地的生态补偿政策，确保受益于自然保护地保护管理的经营活动有足够比例返回用于自然保护地的保护管理工作。
建立好这样的机制，将进一步为保护管理工作提供更多的经费，更加有效地开展保护工作。
一、本研究的意义和背景
我们的地球提供了人类赖以生存的生物多样性及其生态系统服务功能，即水源、空气、药物和食物；适宜的气候、防治水土流失及灾害控制；同时是娱乐、休闲和文化的根基。
人类在发展过程中不断建设城市、发展农业、建造工厂，使生态系统不断因遭受破坏而退化。
当生态系统退化到一定程度时，人类将难以生存。
这个难以生存的最低限度就是我们的生态安全底线！
如果中国的生态安全底线遭到破坏，中国人的生产和生活将受到直接损害。
自然保护地就是保障我国生态安全底线的最重要手段。
因此，自然保护地体系的目标就是保护足够的生物多样性，为中国人民提供最起码的生态系统服务功能，即保护住我国的生态安全底线不遭受破坏。
我国已经建立了大量的自然保护地，但是保护管理水平一直很低，保护地内各种人类活动无法得到有效控制，甚至修路、筑坝、开矿等大型破坏性活动在国家级自然保护区等保护地的核心区也时有发生，在这些本应得到严格保护的区域，放牧、采集、偷猎等活动更是司空见惯。
保护地内执法工作薄弱，甚至很多没有开展。
分析这些问题的根本原因在于：
1.自然保护地管理机构职责混杂
管理机构的保护和经营职责混杂在一起，导致管理机构工作重点在经营，保护工作被严重弱化。
2.自然保护地管理机构人事管理权往往在地方政府
许多国家级自然保护区的人事管理权以及人员工资等都由地方政府负责，导致自然保护地管理受制于当地政府的发展压力。
3.保护管理经费严重缺乏
国家确实有大量人力、物力和经费投入到各类自然保护地，但是由于保护管理机构职责不清，很多投入却用于经营发展（如保护区内修路，修旅游栈道和宾馆，得到国家经费保障的工作人员很多在从事经营活动而非保护管理工作），因此，接踵而来的是保护管理的资金严重缺乏，而经营带来的盈利则更少返回用在保护上。
目前，国家用于自然保护地的自然保护管理经费占国家GDP的比例比发展中国家还低许多，更低于发达国家的水平。
大自然保护协会、国务院发展研究中心等机构的研究结果显示，2005年中国自然保护区每平方千米的保护投入在337元～718元之间，而发展中国家的平均水平为997元，发达国家高达13,068元。
4.对自然保护地保护管理状况监督不到位
自然保护地管理机构用人和管人有严重的缺失，这与缺乏有力的政府监测、评估和监督以及社会监督力量薄弱也有重要关系。
以下框架是自然保护立法研究组建议的自然保护地管理体制框架，从这个图中可以看到，对经营利用唯一的制约机制是自然保护地管理机构。
自然保护地管理机构肩负着监督和制约人类活动对自然生态造成破坏的重要责任，确保这个机制发挥作用是制定《自然保护地法》的最重要内容。
综合管理
部门
（监督）
行政主管
部门
（管理监督）
自然保护地
保护管理机构
专家评审委员会
社区
人大
（监督）
经营利用
利用
当地政府
监督力量
推动力量
社会
监督
第三方
评估
企业
图1：
自然保护地管理体制示意图
建立和健全行政主管部门、综合管理部门、评审委员会、第三方评估和社会监督对自然保护地管理机构的制约机制，但是首先需要将自然保护地管理机构的保护管理职责从经营管理中剥离出来，并确保其具有独立的从事保护管理的人事、财力和执法权，这是提高自然保护地保护管理效率的最重要机制保障。
本报告是为《自然保护地法》的制定提供数据和支撑材料，国家如果能够更明确地了解全国自然保护地的保护管理究竟需要多少投入，将对国家制定相应决策发挥重要作用。
本研究，没有完全依据我国自然保护地的现状，而是结合现状，同时从保护我国的生态安全底线角度出发，探讨我国对建立自然保护地的需求。
本研究的一个重要前提是将保护管理从经营管理中剥离出来，因此本文称专职从事自然保护地的保护管理工作的机构为“自然保护地保护管理机构”，本研究首先从自然保护地保护管理机构的职责入手，分析各类自然保护地的人员机构、能力水平、工资需求来确定我国自然保护地的人员和工资经费需求，自然保护地保护管理机构的主要需求包括：
1.自然保护地人员工资
2.日常办公室运作费用
3.日常巡护费用
4.科学研究和监督费用
5.社区宣教费用
6.基础设施建设、设备配置费用
其他非常规费用包括栖息地改造与恢复、巡护道路修建、外来入侵种清除、缓解社区发展与保护冲突、灾害控制费用、保护地内居民生态补偿等只能以项目形式进行管理，须建立完善的专项申请评估机制，在此报告中不作分析，但是在政府预算保障的份额中考虑了相关基本经费，如果国家能够有更多投入，这部分经费可以大大增长。
本文最后对这样的经费需求来源进行了分析，提出了经费来源建议。
二、研究方法
本报告中提供的各种数据资料，主要通过问卷调查和实地走访，并最后发到各类自然保护地征求意见进行修正，应该基本反映了全国对自然保护地保护管理的人员和常规经费需求。
数据分析路径如图2。
因为不同生境类型，生物多样性的丰富程度以及工作难度存在较大差异，单位平方千米的经费需求会差别很大，所以我们首先采用了以保护站数量为单位的估算，然后再将这些数据转换为各类生境类型、不同干扰程度以及不同面积大小的自然保护地相关的每平方千米的人员和经费需求。
以生物多样性公约2020年目标的17%陆地和10%海洋自然保护地作为管理目标，计算全国范围要建立和管理好这些自然保护地需要的人员数量和工资福利，以及常规管理经费和基础设施建设经费。
计算单价考虑的是2011年现状，未考虑未来增长情况。
最后我们向国家建议的是国家应当确保GDP的0.065%~0.2%来确保自然保护地的基本保护管理经费，因此工资、物价等增长会与GDP增长相关联。
平均每个保护站的单位需求不同生境、不同干扰程度每个保护站的面积
1个保护站
2个保护站
3个保护站
4个保护站
5个保护站
6个保护站
的
人员结构
工资福利
日常保护管理经费
基础设施建设需求
森林为主
高、中、低干扰程度分别50、100、150km2建1个保护站
草原/荒漠为主
高、中、低干扰程度分别用100、150、300km2建1个保护站
湖泊/海岸为主
高、中、低干扰程度分别用100、150、300km2建1个保护站
海洋为主
高、中、低干扰程度分别用150、300、600km2建1个保护站
每平方千米的单位需求全国需要建立的自然保护地的面积
四种生境类型
三级干扰程度
六个面积大小区段
的自然保护地每平方千米的
人员结构
工资福利
日常保护管理经费
基础设施建设经费
森林为主
须建
立的
自然保护地的面积
各管理类别的面积
核心区的面积
草原/荒漠为主
湖泊/海岸为主
海洋为主
全国总需求
全国范围自然保护地
得到有效管理需要的
工作人员人数
工资福利
日常保护管理经费
基础设施建设经费
图2：
本研究采用的计算思路
三、自然保护地保护管理机构的组织框架和人员结构情况
（一）自然保护地保护管理机构的职责
目前，自然保护地保护管理水平较低的一个重要原因，是绝大部分管理机构不清楚自己的工作职责。
明确自然保护地保护管理机构的职责，是改善管理的第一步：
自然保护地保护管理机构，应当独立于目前的自然保护地管理机构，专职从事保护管理，不参与和涉及任何经营活动，并对在自然保护地内及周边的经营性活动实施监督，行使综合执法权。
目前已有自然保护地管理机构，如果保护和经营职责混杂在一起的，需要独立出专职从事保护管理的机构；如果目前已经在专职从事保护管理的，目前的机构就是这里所指的保护管理机构。
保护管理机构的任务是实现所在自然保护地总体规划中制定的保护目标，主要职责是：
1.开展常规执法巡护，监测威胁因素，及时采取措施，消减对自然保护地的保护目标造成威胁的人为和自然因素；
2.提供科学研究平台，建立和保存自然保护地的信息系统，支持与指引研究机构在自然保护地依法开展调查和监测；
3.组织开展相关宣传教育工作；
4.对自然保护地及其周边的资源利用行为实施监督，行使综合执法权；
5.促进社区参与保护管理，缓解社区发展与保护之间的矛盾；
6.对自然保护地范围内的经营活动进行许可和监督。
明确保护管理机构的任务和职责，是确定保护管理人员、经费需求的关键，也是国家提供资金支持的目标和建立自然保护地保护管理资金返回机制的基础。
以下分析内容都是围绕这些职责来分析自然保护地保护管理的人员和经费需求。
为了分析和计算方便，我们在这里提供的是一种标准化的框架结构，各个具体自然保护地情况会有所不同，未来实践中可参照考虑。
（二）自然保护地保护管理机构的基本组织框架和人员结构
根据以上自然保护地保护管理机构的任务和职责，我们建议自然保护地保护管理机构的基本组织架构如下图3。
小中型的自然保护地，计财（人组）部门可以归入到办公室下进行管理，因此自然保护地保护管理机构可以分为4-5个部门。
保护站主要由保护执法部门管理，但是配合其他部门的野外相关工作，比如监测、监督、宣教、社区等工作，其数量主要根据自然保护地的大小来确定。
图3：
自然保护地保护管理机构的组织结构
根据这个框架，我们参考《东南亚地区保护地工作人员的能力标准》（全文
1.自然保护地领导：
如保护管理局局长
2.自然保护地副领导：
如保护管理局副局长
3.顾问：
如指导保护地保护工作的科研人员（本报告中，此职业未纳入到正式的人员结构以及工资计算中）
4.人事、行政、财务领导：
如办公室主任（在特别大的自然保护地，可以分为人事行政领导和财务领导）
5.保护与执法领导：
如保护执法科科长
6.监督和科研领导：
如科研科科长（利用现代科学技术开展基础研究、应用研究）、监督科科长（建立空间遥感信息监测系统，监测和监督保护地内和周边人类活动对自然保护地保护目标的影响）
7.社区和宣传教育领导：
如社区宣教科科长
8.行政员工
9.人事工作人员
10.会计
11.出纳
12.专业技术员：
如科研技术员、保护技术员（物种或栖息地状况评估员、兽医、苗木保育员等）、商业活动监督员等
13.执法人员：
实施执法工作的人员，执法权包括：
建设项目的选址、建设许可审批权；陆生野生动物保护执法权；水生野生动物保护执法权；林政执法权；颁发特许经营许可证、放牧证、采集证、捕捞证和水面使用证（水产养殖等）等等。
《自然保护地法》应当规定由当地政府授权自然保护地保护管理机构在自然保护地及其周边实施综合执法。
14.社区和宣教员工：
如从事社区关系调节或者宣教的工作人员
15.保护站长：
如各个保护站的站长
16.保护站副站长：
如各个保护站的副站长，应为专业技术人员
17.巡护员：
如野外收集信息、协助执法的工作人员
18.后勤人员：
如维修、环卫、汽驾等工人。
在小的自然保护地，行政、人事、会计和出纳等人员可作适当合并，减少行政人员人数。
我们将以上18种职业类型简化为6级，较为简单明确地和工资级别联系在一起。
这种级别联系是相当粗略的，在具体实践中根据工作人员的工作年限、学历、职称等会和这里列出的情况不同，这里只考虑了平均和综合的情况。
表1：
自然保护地保护管理机构工作人员的级别和工资水平情况
级别
职业类型
工资福利（包括了基本工资、保险、公积金、绩效）（元）
普通工资水平
较高工资水平*
6级
大型保护地的局长
5600
7100
5级
局长，大型保护地的副局长
5000
6500
4级
副局长、高级技术员
4400
5900
3级
中层干部、执法干警、会计、中级技术员、站长
3800
5300
2级
技术员、出纳、员工、巡护员
3300
4800
1级
巡护员、后勤
2800
4300
*地区和民族的差异基本是每个级别增加1200-2200元之间，本报告估算中使用了一半在编人员各级享受1500元差异补贴的情况。
在个别大城市可能存在更高水平的工资（补贴），主要来自当地财政，这里考虑的是国家普遍状况，所以未考虑在内。
四、不同面积大小、生境类型和干扰程度的自然保护地的人员和经费需求分析
本研究需要得到全国的人员和经费需求情况，因为不同类型的生态系统，单位面积的需求情况会有较大不同，这里我们将生态系统分为4种类型和3级干扰程度进行分析。
4种类型包括：
森林为主，草地/荒漠为主，湖泊/海岸为主，海洋为主；3级干扰程度包括：
低干扰程度（人口稀少，社会发展压力较低），中干扰程度（人口较多，社会发展压力中等），高干扰程度（人口密集，社会发展压力较大）。
干扰程度的判定需要将来制定更加详细的界定指标，这里仅作为划分一个保护站面积大小的参考级别，以方便人员和经费需求的计算。
本报告中使用的划分标准见表2。
表2：
一个保护站所管辖面积划分方法
生境类型
干扰程度
一个保护站管辖面积（km2）
森林为主
低干扰程度
150
中干扰程度
100
高干扰程度
50
草地/荒漠/湖泊/海岸为主
低干扰程度
300
中干扰程度
150
高干扰程度
100
海洋为主
低干扰程度
600
中干扰程度
300
高干扰程度
150
以下估算主要以保护站数量和工作人员数来进行，“为主”的含义是指相应生境类型面积占自然保护地总面积的70%以上，如果没有达到70%的生境类型，就用两个最重要生境，或者南北方有所区别的情况，未来实际工作中可做相应调节，但这样的情况应不影响本报告分析结果。
（一）基于保护站的人员结构和工资福利需求估算
建议每个站设站长1位，专业技术员1位，执法人员2位，站员3位，共7位。
只有一个保护站的自然保护地机构设置为：
19位在编，2位顾问。
图4：
只有一个保护站的保护管理机构人员框架
2个保护站的自然保护地机构人员编制为32位。
除增加一个站，增加7人以外，另外总部增加6位人员，共32人。
以后每增加一个站，需要增加站内人员7人，但是总部人员增加数量将逐渐减少（表3）。
图5：
有2个保护站的保护管理机构人员框架
表3：
不同保护站站数的人员数量情况估算
保护站的站数
站内人员（每增加1个站，增加人数7人）
总部工作人员
总人数
1
7
12
19
2
14
18
32
3
21
23
44
4
28
28
56
5
35
32
67
6
42
36
78
表4：
自然保护地保护管理机构各级别人数及工资福利
保护站数量
1
2
3
4
5
6
普通情况各工资级别的人数（人）
5600元
0
0
1
1
1
1
5000元
1
1
2
2
3
3
4400元
1
3
4
6
7
8
3800元
9
12
14
18
21
23
3300元
3
8
11
14
16
19
2800元
5
8
12
15
19
24
总人数（人）
19
32
44
56
67
78
普通情况的自然保护地月总工资（元）（各级别工资乘以相应级别人数之后的总和）
67,500
112,600
156,300
198,600
237,200
273,100
普通情况的自然保护地年总工资（元）
810,000
1,351,200
1,875,600
2,383,200
2,846,400
3,277,200
享受地区或少数民族补贴情况的自然保护地月总工资（按每个级别各增加1500元计）（元）
96,000
160,600
222,300
282,600
337,700
390,100
享受1500元的地区或少数民族补贴情况的自然保护地年总工资（元）
1,152,000
1,927,200
2,667,600
3,391,200
4,052,400
4,681,200
按全国范围一半的在编人员享受地区或者少数民族补贴估算的全国平均年总工资（元）
981,000
1,639,200
2,271,600
2,887,200
3,449,400
3,979,200
全国平均每站年总工资（元）
981,000
819,600
757,200
721,800
689,880
663,200
（二）基于保护站的基
升级会员 