夏河县土地利用总体规划.docx

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夏河县土地利用总体规划

夏河县土地利用总体规划（2010-2020年）

调整完善方案

夏河县人民政府

二〇一七年十一月

目录

前言i

一、总则1

（一）指导思想1

（二）调整目的1

（三）调整原则2

（四）调整依据3

（五）规划范围5

（六）规划期限5

（七）规划任务5

二、调整完善背景7

（一）区域概况7

（二）土地利用现状10

（三）现行规划实施情况11

（四）经济发展新形势14

三、土地利用战略与调控指标17

（一）土地利用战略目标17

（二）主要调控指标17

四、土地利用结构和布局调整20

（一）土地利用结构调整20

（二）布局优化22

五、永久基本农田保护25

（一）分布情况25

（二）质量等级情况26

（三）坡度情况26

六、土地用途分区和建设用地空间管制27

（一）土地用途区调整27

（二）建设用地空间管制分区调整30

七、中心城区土地利用规划32

（一）发展目标与空间结构32

（二）中心城区空间管制33

八、土地整治与重点建设项目安排35

（一）土地整治安排35

（二）重点建设项目安排36

九、乡（镇）规划指标调整38

十、规划实施保障措施42

（一）推进公众参与和民主决策42

（二）完善规划实施的基本制度42

（三）加强规划实施的制度管理43

（四）强化规划实施的动态监管44

（五）健全规划实施的激励机制45

附表46

表1土地利用现状表46

表2现行土地利用总体规划实施情况表47

表3土地利用总体规划主要调控指标调整表48

表4土地利用结构调整表49

表5耕地保有量、基本农田保护面积指标调整表50

表6建设用地控制指标表51

表7新增建设用地及补充耕地指标表52

表8园地、林地、牧草地面积控制指标表53

表9重点建设项目用地规划表54

前言

为贯彻落实党中央、国务院对土地管理的新要求，推进新型城镇化，加快生态文明建设，完善空间规划体系，根据《国土资源部办公厅关于印发土地利用总体规划调整完善工作方案的通知》（国土资厅函〔2014〕1237号）和《甘肃省国土资源厅关于开展土地利用总体规划调整完善工作的通知》（甘国土资规发〔2015〕86号）文件要求，编制《夏河县土地利用总体规划（2010-2020年）调整完善方案》（以下简称《方案》）。

随着党中央深入推进“一带一路”，继续实施新一轮西部大开发，国家注重藏区发展、加强生态功能区建设，为夏河县经济社会发展带来了新的历史机遇，交通、水利、能源、通信等重大基础设施建设步伐将进一步加快，全县交通滞后、水利基础设施薄弱等瓶颈问题将逐步解决。

现行规划确定的土地利用规划控制指标和规划空间布局已经不能适应新时期经济社会发展以及土地利用方式转变的需要。

及时开展土地利用总体规划调整完善，对于促进全县经济社会快速、健康、可持续发展具有重要的战略意义。

《方案》依据规划实施评估和第二次全国土地调查变更成果，落实上级下达的各项指标，合理调整建设用地布局，强化耕地和基本农田保护，优化土地利用结构和布局，为全县“十三五”时期重点建设项目顺利推进提供用地保障。

一、总则

（一）指导思想

全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，按照“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，认真落实党中央、国务院决策部署，坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，通过土地利用总体规划调整，强化规划管理和用途管制，加快生态文明建设，促进经济持续健康发展和社会和谐稳定。

落实《甘南州土地利用总体规划（2006~2020年）调整完善方案》下达的主要用地指标，结合全县经济社会发展和土地利用的实际情况，合理调整土地利用规模与布局。

（二）调整目的

全面落实党的十八届三中全会提出的“建立空间规划体系，划定生产、生活、生态空间开发管制界限”和新型城镇化发展战略要求，认真贯彻执行最严格的耕地保护制度和节约用地制度。

通过土地利用总体规划调整完善，强化规划基础性和约束性作用，强化土地资源利用的宏观调控作用，开展永久基本农田红线、城市开发边界和生态保护红线的“三线”划定，确保各类规划在土地利用上与土地利用总体规划更好衔接，使全县土地利用空间布局更优化，耕地保护更深入，经济社会发展保障更有力，节约集约用地更高效。

（三）调整原则

总体稳定、局部微调。

坚持《夏河县土地利用总体规划2010-2020年》的指导原则、主要任务基本不变，继续实施规划确定的土地利用战略与土地用途分区，同时考虑《夏河县国民经济和社会发展第十三个五年规划》，重点调整社会民生、扶贫开发、水利、交通、新能源及战略性新型产业的用地布局和数量，同时增加耕地保有量和永久基本农田保护任务，优化各业、各类用地空间结构和布局。

应保尽保、量质并重。

严格落实耕地保护制度，不断加大耕地保护力度，坚守耕地红线不动摇，坚持数量与质量并重，牢牢扎紧耕地保护的“篱笆”。

夏河县2014年土地利用现状变更数据库中的耕地，除纳入夏河县生态退耕规划和夏河县城镇村空间结构体系规划需要占用的以外，其余一律予以保护。

节约集约、优化结构。

把握严控增量、盘活存量、优化结构、提高效率的用地原则，有效控制建设用地总量，统筹安排建设用地增量与存量，合理调整建设用地结构和布局，引导城市建设由外延粗放式发展向组团式、串联式、卫星城式发展，形成规模适度、布局合理、功能互补的城镇空间体系，优化区域空间结构。

统筹兼顾、突出重点。

要正确处理好开发与保护、当前与长远、局部与全局、城镇与乡村的关系，重点落实耕地和基本农田保护任务、合理优化建设用地空间结构和布局，切实解决影响耕地保护、节约集约用地和科学发展的突出问题。

加强协调、充分衔接。

坚持科学论证、标准统一、民主决策，强化与国民经济和社会发展规划、城乡建设规划、产业发展规划、交通布局规划、环境保护规划等专项规划的衔接，积极促进多规合一，努力实现国土空间管理一张图，科学完善土地用途管制制度，积极发挥对国民经济建设的宏观调控作用。

（四）调整依据

1、法律法规

（1）《中华人民共和国土地管理法》（2004年）；

（2）《中华人民共和国环境保护法》；

（3）《中华人民共和国城乡规划法》（2007年）；

（4）《基本农田保护条例》；

（5）《甘肃省基本农田保护条例》；

（6）甘肃省实施《中华人民共和国土地管理法》办法。

2、政策文件

（1）国土资源部农业部《关于进一步做好基本农田划定工作的通知》（国土资发〔2014〕128号）；

（2）国土资源部《关于推进土地节约集约利用的指导意见》（国土资发〔2014〕119号）；

（3）国土资源部《关于规范城市土地利用总体规划中心城区规模边界调整工作的函》（国土资规函〔2014〕5号）；

（4）国土资源部办公厅《关于印发土地利用总体规划调整完善工作方案的通知》（国土资厅函〔2014〕1237号）；

（5）甘肃省国土资源厅《关于开展土地利用总体规划调整完善工作的通知》（甘国土资规发〔2015〕86号）；

（6）国土资源部农业部《关于全面划定永久基本农田实行特殊保护的通知》（国土资规〔2016〕10号）；

（7）国土资源部《关于印发全国土地利用总体规划纲要（2006～020年）调整方案的通知》（国土资发〔2016〕67号）；

（8）国土资源部《关于做好土地利用总体规划调整完善工作的通知》（国土资厅函〔2016〕1096号）；

（9）甘肃省国土资源厅《关于召开土地利用总体规划调整完善座谈暨培训会议的通知》（甘国土资规函〔2016〕96号）；

（10）甘肃省国土资源厅《关于进一步做好土地利用总体规划调整完善工作的通知》（甘国土资规发〔2016〕97号）；

（11）甘肃省国土资源厅《关于抓紧做好市县级土地利用总体规划调整完善成果上报工作的通知》（甘国土资规函〔2016〕135号）；

（12）甘肃省国土资源厅《关于预下达土地利用总体规划调整指标的通知》（甘国土资规发〔2016〕115号）；

（13）《甘南藏族自治州国土资源局关于预下达土地利用总体规划调整指标的通知》（州国土资字〔2016〕154号）；

（14）甘肃省国土资源厅《关于明确土地利用总体规划和建设项目用地预审中涉及保护区有关事项的通知》（甘国土资规发〔2017〕15号）。

3、规程规范

（1）《县级土地利用总体规划编制规程》（TD/T1024-2010）；

（2）《县级土地利用总体规划制图规范》（TD/T1021-2009）；

（3）《县级土地利用总体规划数据库标准》（TD/T1027-2010）。

4、相关资料

（1）夏河县土地利用总体规划（2010-2020年）数据库；

（2）夏河县2014年土地利用变更数据库；

（3）《夏河县国民经济和社会发展第十三个五年规划》；

（4）《夏河县统计年鉴》（2014年）；

（5）夏河县耕地质量完善成果；

（6）其他资料等。

（五）规划范围

夏河县行政辖区内的全部土地，与现行夏河县土地利用总体规划的范围一致，土地总面积626631.28公顷。

（六）规划期限

本次调整完善期限为2015-2020年，基期年为2014年。

（七）规划任务

落实甘南州下达各项指标，对全县土地利用结构与布局、耕地与基本农田调整、永久基本农田划定与保护、乡镇规划控制指标分解、重大项目做出安排。

1、做好土地利用总体规划实施评估

以二次土地调查成果及其变更到2014年的土地数据为基础，做好规划实施评估。

充分利用二次土地调查、国土资源遥感监测等成果，开展资源环境承载力评价，明确区域国土资源合理开发利用承载潜力和方向，为规划目标确定、规模调整、空间布局优化提供科学依据。

2、合理调整规划目标和控制指标

根据上级下达的各项规划控制指标，结合全县“十三五”时期土地利用实际情况，合理调整全县规划目标和控制指标，落实上级下达的耕地和基本农田保护任务，保障“十三五”重点项目建设发展用地，推进生态文明建设，促进经济社会持续健康发展。

3、优化土地利用空间布局

加强与新型城镇化、生态环境等相关规划的协调衔接，合理安排生产、生活、生态用地空间。

适度扩大城镇和工矿用地规模，提升基础设施用地比重，重点保障“十三五”时期交通、水利、能源等重点基础设施用地，提升土地空间承载能力。

二、调整完善背景

（一）区域概况

1、地理位置

夏河县地处青藏高原东北部边缘，位于甘肃省西南部，在甘南藏族自治州西北部，位于东经101°54′-103°25′、北纬34°32′-35°34′之间。

东接合作市，南邻碌曲县，北靠临夏州，西接青海省。

地理位置优越，古有“东通三陇，南接四川，西连康藏，北近青蒙”之称，自古为“将兵略地”。

全县土地总面积626631.28公顷。

2、自然条件

1）地形地貌

全县地处青藏高原的东部边缘，位于甘南高原和黄土高原的过渡带，以土门关为界，以北为黄土高原，以南为明显的高原地貌。

大部分地区海拔高度在3000~4200米之间，地势由西北向东南部倾斜，最高点为甘加镇达尔加山主峰海拔4636米，最低点为夏（河）临（夏）交界处的土门关一带海拔约2200米。

境内既有高山雪峰，又有河谷流川；既有高原湖泊，又有草原牧场。

2）气候

县境属寒冷湿润气候类型，高原大陆性气候特点比较明显。

年均降水量516毫米，但分布不均，空间上由南向北递减。

南部阿木去乎镇最多，年平均降水量达660毫米；中部唐尕昂乡降水量492毫米；北部甘加镇降水量341毫米。

雨热同季，对农牧业生产非常有利。

区内年平均气温为4.4℃，平均日照时数2364.1小时，无霜期108天。

降水四季分布不均，天气多变，常易造成干旱、冻害、洪涝、雪灾等自然灾害。

3）水资源

县境内河流纵横，溪泉遍布，西、北部为大夏河水系，东、南部为洮河水系，众多河流汇入黄河，是黄河上游流域的重要支流。

大夏河、洮河两大干流及其十余条支流，构成了夏河县密集的网状水系，是工、农、牧、渔、副诸业经济发展所必需的重要水利资源。

截至2014年，夏河县境内河流、湖泊自产水量11.79亿立方米，占水量为1547.5立方米/人；大夏河水能蕴藏量27.3万千瓦。

4）矿产资源

县境内蕴藏着金、银、铜、铁、铅、锌、锡、锰、钴、铋、锑、钒、砷、硫、大理石、石灰石、泥炭等20多种矿产资源。

稀有金属中金矿分布比较广泛，已发现矿点5处。

有色金属中铜矿产资源较为丰富，已发现矿点9处；钨、锑、汞、锡、铋、钴矿矿产储量较小。

黑色金属矿已探明的主要是铁矿，多与铜、砷、硫等矿体共生或伴生。

非金属矿产主要有硫、砷和水泥石灰岩、红粘土等，分布广、质量优、储量丰富，为夏河县优势矿产之一。

5）旅游资源

夏河县人文底蕴深厚，自然环境优美，旅游资源丰富而独特。

有甘加绛乐谷石林、甘加白石崖溶洞、曲奥森林峡谷等地景观资源；桑科湿地公园、达尔宗湖等水域风光资源；桑科草原、熊猫沟风景区等生物景观资源；以及以拉卜楞寺景区、红教寺、尼姑寺、甘加作海寺等为代表的建筑与设施资源和以藏刀、织锦带、唐卡等为代表的旅游商品资源等。

3、经济社会条件

全县辖5个乡，8个镇，65个村委会，4个社区（居委会），436个村民小组，有藏、汉、回、撒拉、蒙古、朝鲜、土等18个民族。

 2014年末全县总人口为88966人，其中城镇人口18534人，城镇化率20.8%。

少数民族人口78265人，占总人口87.97%；少数民族人口中藏族人口为71382人，藏族人口占少数民族人口比例高达91.2%。

2014年全县实现地区生产总值147825万元，比上年同比增长4.1%。

其中，第一产业实现增加值42692万元，第二产业实现增加值33187万元，第三产业实现增加值71945万元。

财政收入2.04亿元，同比增长34.4%；财政支出13.6亿元，同比增长10%。

城镇居民人均可支配收入15490元，同比增长8.9%；农牧民人均纯收入4637元，同比增长11.1%。

4、生态建设情况

全县积极实施重点生态工程，大力开展退耕还林、荒山造林、天然林资源保护等工程建设，加大生态保护和建设力度。

全面实施禁牧休牧、退牧还草、草原治虫灭鼠等措施，治理退化草场，草原植被覆盖度明显提升。

实施大夏河水源涵养区和桑科水库水源涵养区保护工程，进一步改善了全县生态环境，调整了农牧产业结构，增加了农牧民收入，取得了良好的生态、社会和经济效益。

（二）土地利用现状

1、土地利用现状

2014年，全县土地总面积为626631.28公顷。

其中，农用地617135.21公顷，占土地总面积的98.48%；建设用地3575.52公顷，占0.57%，其他土地5920.55公顷，占0.94%。

农用地中，耕地15285.59公顷，占农用地面积的2.48%，主要位于阿木去乎镇、博拉镇、吉仓乡；园地4.94公顷，占农用地比重较低；林地面积144624.79公顷，占23.43%，主要分布于桑科镇、麻当镇、扎油乡等乡镇；牧草地454376.83公顷，占73.63%，主要分布于桑科镇、科才镇、阿木去乎镇；其他农用地2843.06公顷，占0.46%。

建设用地中，城乡建设用地2326.01公顷，占建设用地总面积的65.05%，其中城镇工矿用地602.11公顷，占16.84%，农村居民点用地1723.90公顷，占48.21%%。

交通水利用地1153.16公顷，占32.25%%，其他建设用地96.35公顷，占2.69%。

其他土地中，水域2799.88公顷，占其他土地总面积的47.29%。

自然保留地3120.67公顷，占52.71%。

2、土地利用特点及存在问题

1）土地利用程度较高，但产出相对较低

根据2014年土地利用变更调查数据，全县土地总面积626631.28公顷，已利用土地面积620710.73公顷，土地利用率高达99.06%。

但由于地处青藏高原东南端，海拔高，气温低，无霜期短，农作物、牧草和树木生长季节短，粮食和鲜草产量较低。

2）牧草地数量最大，需要加强重点养护

夏河县是甘肃省的十大牧区县，草原是全县的第一优势资源，草原畜牧业是全县的主体产业。

2014年牧草地占全县土地总面积的72.51%，其中牧草地中有99.89%为天然牧草地，是全县农牧民赖以生存的基本生产生活资料，也是黄河的重要水源涵养植被和青藏高原生态系统的重要组成部分。

但长期以来由于传统粗放的靠天养畜经营方式，天然草场处于超载放牧，可食牧草降低，牧草质量低劣，草地生态环境问题和生产力的下降，直接威胁着农牧民的生存。

3）基础设施条件逐步改善，但总体水平比较落后

2009年全县交通水利用地682.52公顷，到2014年增加到1153.16公顷，5年间交通水利用地净增加470.64公顷，增幅达68.92%。

“十二五”期间，随着夏河机场建成通航，临合高速公路（夏河段）、县城至机场二级公路建成通车，夏同二级公路、国道213线改造工程全面完成，村道建设有序推进，极大改善了基础设施条件。

但总体来看，全县基础设施还是较为薄弱，需要进一步加强。

（三）现行规划实施情况

1、规划实施取得的成效

《规划》各项控制指标完成情况总体良好，在耕地、基本农田保护方面发挥重要作用，经济社会发展的重大用地需求得到充分保障，土地生态环境建设和重点基础设施项目建设保障基本达到了规划编制的阶段性目标，取得的社会、经济、生态效益明显，土地利用程度和效益有所提高。

1）耕地和基本农田保护成效显著

规划确定2020年耕地保有量和基本农田保护任务分别为12830.32公顷和10123.34公顷，2014年全县耕地面积15285.59公顷，基本农田保护面积为10443.73公顷，均超出规划目标，耕地和基本农田保护任务得到全面落实。

规划实施期间，全县积极落实耕地保护责任，建立和完善耕地保护责任考核体系，将耕地保有量、基本农田保护面积、补充耕地面积和质量作为耕地保护责任制考核重要内容。

通过积极推进田、水、路、林、村综合整治，大力推进高标准基本农田建设，有效提升了耕地质量和生产能力。

2）经济社会发展的必要用地得到保障

规划优先保障交通、水利、能源、环保等基础设施建设用地需求，加大了对战略性新兴产业、新农村建设和新型城镇化发展用地支持力度，全县经济社会发展的用地需求得到充分保障。

2010~2014年全县建设用地规模增加了586.88公顷，其中交通水利等基础设施用地增加470.64公顷，占建设用地规模增长的80.19%。

3）土地利用结构和布局得到优化

《规划》实施以来，综合运用用途管制，标准控制、市场调节、政策引导等方式方法，通过新增建设用地指标的计划安排，引导工业向园区集中，推进城乡基本服务均等化。

城镇工矿用地在城乡建设用地总量中的比例从2009年26.87%降低到2014年的25.89%，城乡用地结构有所优化。

城镇用地内部工矿用地仓储用地比例逐步下降，民生、基础设施用地快速增长，用地结构日趋优化。

4）生态环境得到不断改善

规划实施以来，全县立足生态功能定位，充分发挥境内生态资源特征优势，加大生态环境保护力度，实施了天然林资源保护工程、退耕还林工程、易地扶贫搬迁工程、农牧村人饮安全工程和重要水源补给生态功能区生态保护与建设等项目，生态环境恶化趋势得到有效遏制，农牧村生产生活条件得到一定改善。

2、规划实施存在的问题

1）建设用地指标超标，下达新增建设占用农用地及耕地比例偏低

现行规划实施期间，建设用地总规模、新增建设用地、新增建设用地占用耕地指标均突破2020年的规划控制指标，建设用地总规模、城乡建设用地规模和城镇工矿用地规模分别达到2020年规划控制规模的105.14%、90.22%和55.42%。

新增建设用地、新增建设占用农用地和新增建设占用耕地使用进度分别为145.12%、170.40%和197.74%，远远超过规划目标。

主要是由于甘南民用机场、夏河至阿木去乎（夏河机场路）公路、临合高速公路（夏河段）新增建设用地较大所致。

上级下达的新增建设占用农用地、新增建设占用耕地比例分别为80.47%、31.54%，而实际规划执行中新增建设占用农用地、新增建设占用耕地比例分别已经达到94.48%、42.98%，上级下达的新增建设占用农用地、新增建设占用耕地比例偏低，与夏河县实际发展需要存在一定程度的差距。

2）重点项目选址与规划布局矛盾增多，规划布局亟需调整

现行规划实施期间，全县重点项目用地得到了有效的保障，但由于规划编制和实施过程面临多种不确定性，导致规划在实施状态下出现较多布局不一致情况，从而引发建设用地与基本农田保护在空间上的冲突，许多重点项目落地需要通过规划调整或修改来实现。

在转型跨越发展战略引导下，近年来，全县已落实国家、省级重大项目，未来仍有交通、能源、水利等重大项目落户夏河。

由于重大项目有不确定性且用地规模较大，无法在规划中准确预留空间，项目用地不符合现行规划布局情况增多，影响了跨越发展和产业转型升级的用地安排。

3）宜耕后备资源有限，耕地占补平衡难度加大

在全县土地分类中，其他土地中的自然保留地面积为3120.67公顷，其中裸地3012.42公顷，开垦难度较大，宜耕后备资源开发潜力小，开发未利用地对生态环境影响较大。

（四）经济发展新形势

改革开放以来，特别是中央第五次西藏工作座谈会以来，夏河县经济社会快速发展、综合实力不断增强、人民群众生活水平显著提高，已经站在了一个新的历史起点上。

“十三五”时期，甘南藏区发展总体上仍处于加快发展、跨越发展的重要战略机遇期，特别是夏河作为安多藏区的宗教、文化中心，面临着诸多机遇。

1、生态文明建设机遇

生态文明建设已经成为国家经济社会持续健康发展的战略要求，环境影响评价、循环经济发展、推行绿色GDP、主体功能区建设、建立生态补偿机制、“天保”工程等一系列政策和措施，甘肃国家生态安全屏障综合实验区建设，甘南州实施“生态立州”的战略，将在体制机制、政策、资金等方面提供重大支撑，为夏河县生态环境保护与建设创造了良好的条件。

2、国家支持藏区发展机遇

“十三五”时期，是国家支持四省藏区经济社会提质增效新一轮发展的重大战略机遇期，中央第六次西藏工作座谈会和省委藏区工作座谈会对藏区发展做出了重大部署，确定到2020年藏区与全国同步实现全面小康社会的宏伟目标，出台了一系列支持藏区发展的特殊政策和措施，为我县实现跨越式发展和长治久安带来难得的政策机遇。

3、西部大开发与一带一路战略机遇

国家实施新一轮西部大开发战略和“一带一路”战略，将进一步加大对民族地区、贫困地区基础设施建设、民生保障的支持力度，为我县今后在民族特色旅游、新农村建设、基础设施改善、社会事业发展、生态环境建设和对外发展开放经济等方面，争取国家支持提供了难得的政策机遇。

4、循环经济发展机遇

全国主体功能区战略深入实施和甘肃省循环经济示范区建设，生态补偿机制将进一步健全，有利于我县进一步加大生态修复和环境保护力度，形成更加合理的国土开发格局，培育以绿色和生态为主导的特色产业体系。

5、互联互通发展机遇

夏河机场、兰郎高速公路、安多循环经济园区、雪顿乳业公司重大建设项目的建成和投用，将对我县全面发展产生巨大的支撑和辐射作用，我县发展的区位优势和综合环境将更加优越，有利于承接先进技术转移，实现循环工业发展的突破，加快发展商贸流通业，加强与周边地区的合作与交流。

三、土地利用战略与调控指标

（一）土地利用战略目标

依据“保护耕地与保障建设并举”思路，严格保护耕地尤其是基本农田，确保粮食安全。

实施“土地生态环境保护优先”战略，严格保护生态环境，统筹安排和布局城乡建设用地，落实新农村建设规划；促进土地节约集约利用，优化土地空间布局；转变用地观念，创新用地模式，完善用地机制，科学合理利用土地资源，增强土地对社会经济全面、协调、可持续发展的保障能力。