基于《城乡规划法》下的控制性详细规划编制方法探讨.docx

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基于《城乡规划法》下的控制性详细规划编制方法探讨

基于《城乡规划法》下的控制性详细规划编制方法探讨

——以武汉市主城区新一轮控制性详细规划编制为例

黄   宁     熊   花

     [摘要]基于《城乡规划法》中明确了控制性详细规划的法律地位和实施效力，对控制性详细规划编制方法以及管理体系提出了新的要求。

为了更好的完成控制性详细规划的编制工作，将技术编制与管理实施进行衔接，笔者以《武汉控制性详细规划编制规程》的研究制定作为契机，从编制目标着手，对规划体系、管理单元以及编制内容等一系列问题进行探讨，提出相应的控制内容要求，期于建立起适用于管理便于公示、科学合理的控制性详细规划编制框架以及内容体系

     [关键词]控制性详细规划  编制方法  武汉

     《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）自2008年1月1日起颁布施行，其中对于控制性详细规划（以下简称控规）的编制、审批、修改程序及其在规划管理中的法理地位作出了明确规定。

其核心要求一是城市规划主管部门必须严格按照控规依法行政，二是修改控规必须报经原审批机关审批。

这些新条款的出台，极大地规范了控规编制、审批、管理程序，同时也对编制控规提出了更新更高的技术要求。

     控规实施近30年，“如何编控规、如何用控规”一直是业内探讨的重要问题之一，有摸索和创新，也有经验和教训。

面对《城乡规划法》，面对新的发展形势，又将引发新一轮的控规实践。

笔者作为《武汉市控制性详细规划编制规程》制定及控规编制的参与者，结合武汉市实践，对控规的编制方法和内容进行如下探讨。

     1 武汉市99年版控规编制和实施情况

     99年版《武汉市城市总体规划（1996-2020年）》经国务院批复后，武汉市全面展开了主城控规编制工作。

根据上轮总体规划（1996年）确定的“核心区-中心区片-综合组团”结构，以7个中心城区以及东湖高新技术开发区的部分地区为规划范围，将243平方公里用地划分为90个控规（编制）单元并进行统一编码，按照用地规模分为“控规片-街坊-地块”三级用地控制模式。

控规确定了地块用地性质及编码、用地面积、建筑密度、建筑控制高度、容积率、绿地率7项规定性指标以及建筑形式、色彩、人口容量等6项引导性指标该项工作于2002年完成，历时间3年（附图1），基本实现了中心城区控规全覆盖。

     该轮控规严格的按照《城市规划编制办法》的要求进行编制，在其后几年武汉市城市规划管理工作中发挥了巨大作用，为建立和完善规划编制体系和内容、规范建设项目审批手续提供了强有力的技术支持。

但该轮控规在执行过程中也反映出一些问题，譬如，由于缺少中观层面的规划衔接，使规划用地规模分解、设施布点、建设指标分配等不尽合理；部分公益性设施在落实过程中出现困难，用地性质调整较多；指标体系的制定严谨有余而弹性不足，用地控制的单一性未能有效应对市场经济的投资主题多元化特征，造成容积率被频频突破；新技术运用不够，信息化程度不高，动态更新机制尚未建立，不便实时跟踪查询等等。

     2 新一轮控规总体思路和工作内容

     2.1 组建“三段式”规划编制框架

     目前《武汉城市总体规划（2006-2020）》修编工作已经完成，纲要已获国务院批复。

按照《城乡规划法》的要求，完成主城区控规编制工作迫在眉睫。

总结上一轮控规编制和实践的经验教训，武汉市制定出“分区规划-控规导则-控规”三段式的总体编制框架，同时提出“分区区片-控规编制单元-控规管理单元”三级编制体系与之分别对应。

分区规划以进一步落实总体规划为目的，根据主城规划结构，将主城（678平方公里）划分为19个分区区片，落实用地规划和各专项规划控制要求，同时将人口、用地规模和布局、（市、区、居住区级）公共服务设施和市政基础设施的规模和布点初步分解到85个控规编制单元（注1）中。

     控规导则以落实分区规划、指导控规编制为目的，在控规编制完成之前作为过渡时期规划管理、局部控规和规划咨询的主要上位依据。

控规导则以编制单元为单位，将上述内容和相应规模指标进一步分解到各管理单元（注2），直接指导控规编制。

     控规以落实控规导则为目标，以管理单元为单位，对控规导则则提出的定性、定量、定位要求在空间上细分至地块。

对管理单元的主导性质、建设强度、“五线”、公益性公共设施等内容提出强制性要求，直接指导规划管理。

     2.2 全面展开专项规划研究

     在编制分区规划的同时，展开武汉市土城用地建设强度研究、绿地系统规划、历史文化名城规划、山体水系保护规划、公共设施（中小学）布局规划、空间形态研究、城市快速路系统规划等专项规划。

以分区规划为平台，将各专项规划所确定的建设规模和设施布点要求纵向分解，形成分区指引，为控规导则的编制提供充分的技术依据。

     2.3 制定和完善相应技术标准

     为配合分区规划和控规编制，还同时进行了相应技术标准的制定工作，其内容包括控规编制规程、审批及修改程序规程、建设用地分类及兼容性规定、计算机制图标准等，规范控制性详细规划编制过程。

按照统一的编制标准，控规编制可山多部门承担，共同协作完成。

     2.4 建立健全“一张图”系统

     整合规划成果信息资源，建立规划信息平台，将控规成果纳入“一张图”信息系统，实现规划整合与规划管理双重要求，并保持动态更新，提高工作效率，确保规划能更好的服务于闩常管理工作。

     3 控规编制内容

     3.1 编制内容

     为落实《城乡规划法》的要求，本轮控规必须是一部“真正面向管理”的控规，既要维护控规的严肃性，落实强制性要求，又要保留一定的弹性，还能便于查阅，方便管理。

武汉市在借鉴上海、广州、南京等城市的经验后，提出了“法定文件、指导文件、基础图件”三合一的成果编制形式。

     3.1.1 法定文件

     以管理单元为载体，法定文件是落实上位规划对土地使用性质的要求，确保城市公共利益的强制性规定，主要包括管理单元主导性质、开发强度、“五线”控制、公益性公共设施控制和特殊要求等五个方面的内容。

法定文件是城乡规划管理的根本依据，必须予以公示，并报市政府审批。

（1）用地性质和开发强度

     确定管理单元的主导性质和平均净容积率。

     主导性质按照所承担的市、区级使用功能或规模超过50%的用地性质确定；平均净容积率是管理单元内总建筑量与净用地面积的比值。

     在管理单元内实行建设总量平衡的规定，即其内部现状与规划地块的建筑总量不得超过法定文件所确定的数值。

规划地块容积率的调整必须在管理单元内部进行平衡消化。

（2）“五线”控制

     ①“红线控制”划定城市快速路、主干道、次干道红线宽度；确定管理单元内城市支路网密度，提出各支路红线宽度的建议；提出轨道交通控制线和影响线的控制要求。

     ②“绿线控制”落实市、区级公园绿地，确定居住区级公园绿地和其他公共绿地的人均控制指标，并给出建议点位和用地边界；划定生产绿地以及用于城市道路、主要市政基础设施、水体保护、重要生态廊道和绿化隔离带的防护绿地界线。

     在绿线控制用地内，允许建设与公园性质相关的休闲活动设施和市政配套设施，但其中游乐公园、其他专类公园及街旁绿地的绿化占地比例应大于等于65%；防护绿地内允许安排市政管廊和其他小型市政设施。

鼓励对绿地进行复合利用注。

     ③“紫线控制”划定国家、省、市级历史文化街区和历史地段的保护范围界线和建设控制地带界线；明确市级、区级优秀历史建筑的位置、保护范围及特色控制要求。

     ④“蓝线控制”落实江、河、湖、主要干渠和排水廊道线等城市地表水体保护和控制的地域界线。

     ⑤“黄线控制”确定城市交通综合换乘枢纽、机场、城市水运码头、铁路线、轨道交通维修基地、城市交通广场、公交场站等城市公共交通设施；确定水厂、给水加压站等城市供水设施；确定城市电厂、11万伏以上的高压廊道线、变电站等城市供电设施：

确定污水处理厂、垃圾处理厂、垃圾码头、垃圾焚烧厂、环卫车辆停保场、垃圾转运站、雨水泵站、卫生填埋厂等城市环境卫生设施；确定气源厂、热源站、热力线走廊等城市供气、供热设施；确定邮政通信枢纽、广播电台、电视台等城市通信设施；确定消防指挥调度中心、消防站等城市消防设施；确定防洪堤墙、堤防保护线等城市防洪设施；其他对城市发展有全局影响的城市基础设施（如气、油、灰渣等专用管廊、气象预警中心等）；进一步确定公共停车场、通信机楼、邮政局、加油加气站、污水泵站、储气站、天然气接收站、热力中继泵站及其他专用管廊等市政基础设施的规模和点位控制要求。

     （3）公共配套设施控制

     形成市级、组团级和居住区级公共配套设施三级控制，其中包括教育、文化体育、医疗卫生、社会福利与保障、行政管理与社区服务等公共设施。

     划定市级、组团级公益性及经营性公共配套设施控制要求。

     按照《武汉新建地区公共设施配套规划标准》，落实居住区级公共设施控制指标，划定居住区级公共设施的规模、数量、使用性质和附属控制要求。

确定居住区级以下级别公共设施点位、规模及功能构成。

3.1.2 指导文件

     指导文件是规划编制和管理的指导依据，主要包括地块控制指标以及特色意图控制要求。

指导文件是城乡规划管理的参考依据，必须报城乡规划主管部门审批同意。

     地块指标控制体系包括经营性用地地块性质、容积率、建筑密度、建筑限高控制、建筑形态及色彩控制、城市设计、建筑后退道路红线控制、机动车出入口控制、地下空间开发控制指引以及规划实施意见等12项内容。

特色意图控制是根据管理单元所处的区位、现状风貌以及城市整体功能需要，结合具体景观及空间特色、轨道交通建设要求等，对建构筑物、街巷格局、整体风貌、历史文化要素、自然风景要素等，提出特色保护和塑造的原则和要求，编制城市设计方案，确定特色控制要素，包括高度、风貌、色彩、体量等。

     3.1.3 基础图件

     基础图件包括规划说明书和相应图纸等内容，是控规编制技术基础。

     3.2 地块控制方法

     为应对规划管理实际工作中对于控规弹性的需求，本轮控规在用地控制手段上运用实线控制、虚线控制、点位控制和指标控制四种方式，组合控制，刚柔结合，提高控规的实际可操作性。

（1）实线控制

     进行实线控制的用地，在法定文件附图叶，用实线划定，即对地块的位置、边界形状、建设规模、设施要求作出强制性规定，原则上不予更改。

若特殊情况必须更改的，必须经过相应调整、论证及审查程序，报原审批机关审批。

（2）虚线控制

     进行虚线控制的用地，对地块的位置、规模及设施要求不得作出更改，但其边界形状可根据具体修规方案略作调整。

即保证相对位置和用地规模的情况下，可结合设计要求作出局部变化，体现用地控制灵活性，但不会影响建设控制指标的变更。

     （3）点位控制

     进行点位控制的用地，在确保设施规模的前提下，可结合相邻地块开发与其他项目进行联合建设（不独立占地），达到集约使用土地，功能互补的双赢效应。

     （4）指标控制

     进行指标控制的用地，其建设控制要求以规模指标的形式予以确定，对位置、边界形状未进行空间落地，在进行下位规划编制时必须按照相应指标予以落实。

     4 结语

     对于控规编制方法的探讨始终是以维护其严肃性为目的的。

《城乡规划法》的出台，为控规的调整修改增设了严格的法制障碍，其宗旨也是为保障城市公共利益，维护控规的权威性。

围绕这一目标，武汉市在新一轮控规编制过程中提出了新思路、新方法办，但其部分内容与现行的《城市规划编制办法》有所差异，主要体现在对强制性控制指标的选择上。

因此，新的编制方法是否可行、是否能得以推广，是否能真正全面有效的服务于规划管理，还有待我们继续深入探讨并接受实践检验。

     注1，控规编制单元，依据19个分区区片，在主城进一步划分为85个控规编制单元，面积控制在20-50平方公里左右，作为控规编制的成图单元。

     注2，控规管理单元，在控规编制单元基础上进一步划分规划管理单元，是控规控制和管理的基本单元，面积20-50公顷左右。

     注3，绿地复合利用，武汉市2007年进行了主城公共绿地复合利用研究工作，主要是利用公共绿地建设地下公共停车库及适宜的公共服务设施，是提高土地利用效率的一种极为有效的方式。

     参考文献

     王骏，张照.控制性详细规划编制的若干动态与思考.城市规划学刊[J].2008，3：

89-95

     作者简介

     黄   宁，武汉市城市规划设计研究院，高级规划师，注册规划师

     熊   花，武汉市城市规划设计研究院，规划师

“两型社会”背景下工业园区控制性

详细规划的编制实践与思考

——以武汉市阳逻新城粮食物流加工园区控规为例

傅   波

     [摘要]由于各地兴起建立起来的各种形式的工业园、开发区有助于资源的优化配置，生产要素的集聚与产业层次提升，促进企业间的联合与协作，因此成为推动工业化进程和区域经济发展的新亮点。

本文立足粮食加工和物流园区控规编制实践，按照“两型”社会建设要求，并确立了该编制控规的理念、原则和方法，构建了该园区的规划控制体系，为科学、合理规划建设该园区提供了技术支撑。

     [关键词]粮食加工与物流园区  控制性详细规划  阳逻新城

     随着大量工业园区的建设，控制性详细规划编制的要求也得到了一定提高，然而现实中规划编制的内容、深度、指标等控制体系往往以一种固定模式进行编制，在规划管理方面也缺乏与工业园区特性相适应的政策。

本文结合阳逻新城粮食物流加工园区控制性详细规划编制实践，将“两型社会”建设要求贯穿到工业园区控制性详细规划编制中，对增强控规的适应性与指导性，加强规划的控制功能作了一些探索。

     一、以“两型社会”要求，确立粮食物流加工园控制性规划的编制理念

     根据阳逻新城总体规划，“积极促进‘东部新城组群’的空间调整优化和提高，有效疏解中心城的人口和产业，发展成为武汉东部服务华中地区，面向全国的港口物流基地。

”成为阳逻新城发展目标之一。

本规划区为阳逻总体规划确定的“十片”中的第10分区。

     根据其功能设置和建设要求，本规划区将充分利用现有的优势条件，以建设国家粮食物流中心为契机，强化集散、加工、交易、信息、会展和服务等职能，全面提升地区产业和公共服务水平。

主要设置农副产品加工、食品加工、产品包装等相关项目入驻，完善产业链。

将龙口地区建设成带动长江中下游，联系全国的大型粮食现代物流中心和综合性食品加工园区。

     依据上位规划制定详细的建设要素控制指标，对于有效引导园区开发建设，保障园区可持续发展有着不可缺的重要意义。

“两型社会”建设为园区的建设发展提供了机遇，也为编制该园区控制性详细规划指明了方向，按照“两型社会”的要求，首先应确立编制该项控规编制的理念，贯彻到本项规划的全过程。

     1、产业集群理念

     所谓产业集群，就是在一个经济区域内生产某种产品的若干个同类企业以及为这些企业配套的上下游企业和相关服务业高密度聚集在一起的产业现象和经济过程。

这种经济过程能使某一产业领域内相互关联的企业及其支撑体系在一定区域内大量聚集发展，并形成具有持续竞争优势的“经济部落”。

采用集群式发展，有利于在产业聚集区形成有机的产业链，构成产业聚集各专业分工间良性互动，提升产业聚集区整个产业的竞争力，推动区域经济发展。

     2、循环经济理念

     “循环经济”本质上是一种生态经济，是对传统经济发展模式的根本变革，使“自然资源-粗放型工业-产品-污染排放”的线性经济，转变为“自然资源-循环利用型工业-绿色产品-再生资源深加工业-绿色产品”的循环经济。

其特征是自然资源的低投入、高利用和废弃物的低排放，减少或消除污染，实现生产、资源、环境的协调发展。

循环经济把整个工业系统作为一个生态系统来看待，认为工业系统中的物质、能量和信息的流动与储存不是孤立的简单叠加关系，相反，它们可以像在生物生态系统中那样循环运行，它们之间相互依赖、相互作用、相互影响，形成复杂的、相互链接的网络系统。

另外，工业生态学认为理想的工业生态系统应能以完全循环的方式运行，“零污染”，“零排放”，对某一个部门来说是废料，对另一个部门来说却可能是资源。

     3、树立消减成本的理念

     作为服务业的物流业，是企业追求低成本、最大化市场收益的市场行为。

生产、商业企业是物流业的需求主体，物流园区是物流业的运作平台，道路、航线等是物流运作通道，物流企业（第一、第二、第三方物流企业）是执行主体。

企业缩减物流环节、降低物流成本的努力，必须依托一定的物流节点和物流通道才能实现。

而物流节点和物流通道的布局，带有公共设施的性质，通过政府编制、实施的物流业发展规划实现供给。

要达到通过物流业发展规划优化物流业发展的外部环境、消减物流成本的目的，需要充分考虑不同类型物流企业的运作模式和物流费用产生的不同模式，并通过对物流节点、节点运作模式，物流通道和物流政策的规划，为物流发展营造降低成本的外部空间，通过引导物流运作、刺激物流需求，进而调整、优化物流运作环节，消减企业物流成本和社会物流总费用，为达到通过物流业发展规划推动物流业发展、消减物流成本的目的，在编制该项控制性规划过程中以消减物流成本为核心理念。

     二、以“两型社会”要求，确定该项控制性详细规规的编制原则与方法

     为了保证控制性详细规划科学合理性，提高对该园区开发建设的指导性，进而提升该区的功能，在编制过程中，为避免控规忽略不同园区、不同条件以及不同管理要求，千篇一律地以一种模式编制，避免对园区产业、经济研究不足、土地用途分类单一、修建性详细规划适应性差等问题，我们首先依据“两型社会”的内涵要求，确立了编制原则与方法。

（一）规划原则

     为适应粮食物流加工园区的发展要求，落实上位规划的要求，合理安排各项建设用地，以期形成一个良性、协调的发展趋势，创造优良的城市环境。

     1、着眼未来，整体规划：

本规划注重考虑综合建设动态态势，从整体角度出发，综合考虑粮食物流加工园区发展方向、区域环境、用地布局、道路交通及公共设施配套等方面的因素，进而合理布局，充分发挥城区的地域潜力。

     2、注重环境，持续发展：

本规划注重生态环境的营造，尊重自然环境，在充分利用现有山体和水域资源的基础上，实施可持续发展的策略，整合自然景观与生态空间，确定各项指标，组织并维护环境系统，营造环境优美的高品质空间环境。

     3、远近结合，弹性控制：

城市建设具有一定的时序性。

为适应社会、经济发展的需要，正确处理眼前利益与长远利益的关系，本规划先行对公益性的公共配套设施、基础设施、城市绿地等用地进行控制，并留下一定的弹性和灵活性，以适应城市不同发展阶段的要求。

     4、交通优先，适度超前：

针对物流园区交通特点，加强垂江交通与对外的联系和顺江交通的对内联系，在保障交通顺畅的前提下创造交通景观。

规划按照物流加工的产业特点，在园区内规划研究、信息处理、商贸展示等设施，使园区具有现代化水平。

根据对理性分析，龙口地区发展战略采取“尊重环境、特色塑造、区域联动、高效集约”的方针。

在龙口地区发展定位上：

以开放开发为依据，建设全国四大概念物流中心之一，相应发展食品加工、农副产品加工、产品包装等产业链，打造龙口地区物流加工工业板块。

（二）探索与创新控制性详细规划编制方法

（1）“区域分析法”指导控制性详细规划准确方向

     在控规的编制过程中，规划的地块在总体规划、分区规划阶段一般都已明确其用地性质、道路交通等条件的情况下，容易直接将规划的重点放到地块内部的用地布局、交通组织及形态控制上，缺乏对上一层次规划中针对本地区所做出的规定性的要求作深入分析。

因此，控规从指导思想上和规划理念上就缺乏准确的方向，各项规划要素也难以有切合实际的依据和科学定位。

为此，我们在作该园区控规的时候，引入“区域分析”，结合总体规划、分区规划和将要规划的用地及其周边用地的现状情况进行具体的分析，保证了在更大的区域内正确把握控规编制。

（2）“二元控制方法”指导城市空间形态

     园区空间形态的控制要素覆盖面较广，而且不同地块、不同地段、不同的开发形式所需要控制的要素也不尽相同，因此首先必须明确需要控制的设计要素。

在此将需要控制的要素分为两类，第一类主要为已经被纳入控规体系中的空间限定要素，如建筑高度、建筑密度、容积率、建筑界面、绿地率等；第二类为尚未被纳入控规编制体系，但对塑造城市空间形态起关键作用的要素。

针对不同设计要素在控制上注重层次性，明确哪些要素是一定要控制住的，哪些要素是建议性控制的。

强制性控制要素是城市空间设计、建筑设计和景观设计的最基本和强制性的条件，由于其直接影响到城市的面貌，必须严格遵守；建议性控制要素是对必要条件的补充，可作出相应的调整。

开发过程中要能保持良好的空间尺度关系，又要避免城市空间形态过于单一，使其具有多样性。

     （3）“降低物流成本”进行合理节点布局

     搭建空间布局合理的物流节点，能够起到优化物流网络结构、减少运输中间环节、降低仓储、管理费用的功能。

在控规编制过程中，我们从物流运作模式和物流费用产生模式角度考虑，物流节点空间布局通过以下途径消减物流成本：

一是整合现有物流节点资源，提高现有资源的利用效率。

例如对园区与港口码头、机场、铁路、公路等进行了通盘考虑，既有利于粮食实现直接、快速装机，减少仓储和管理费用，也有利于整合装运、包装等不同功能，实现通过一次中转即可完成物流流程，降低管理成本和运输成本。

二是考虑规划节点既要满足现状物流需求又能引导未来物流需求的特点。

为发挥物流业作为生产性服务业和生活性服务业的服务功能，布置服务于成片、连片粮食加工工业区的物流节点，通过物流节点的操作平台功能推动工业物流向供应链转型，推动第三方物流企业的发展，降低工业企业的库存成本、管理成本。

三是与阳逻新区现状路网结构和交通规划相协调，满足优化物流通道降低物流成本的要求。

通过靠近干线性路网布置物流节点，有利于加快仓库周转率，提高运输车辆的通行效率，提高物流节点及其占用土地的使用效率。

     三、采取“两型社会”建设要求与控规编制技术相结合，建立该园区控制性详细规划体系

     按照该园区建设内容确定了控规指标构成，分别是土地利用与使用属性指标、环境质量与土地使用强度指标、建筑形态与城市设计指标、设施配置要求指标等。

（一）土地利用与使用性质控制

     1、用地分类：

本规划涉及的土地使用性质和代码均采用国标《城市用地分类与规划建设用地标准》（GBJ137-90）的规定，分至小类，无小类的分至中类。

并补充中类用地工业混合用地MC及商业居住混合用地CR规划区内安排9大类、23中类用地。

     用地布局：

依托即将建设国家粮食物流中心的契机，大力发展与之相关的产业链，强化集散、加工、交易、信息、会展和服务等职能，在该区域中心段新建办公、科研、展示、贸易、市场、信息及文化设施。

利用沿倒水河岸形成生活岸线，加强滨水景观建设，依托滨水岸线建设居住区，形成“南园北居”的布局模式。

在用地划分上：

将本区用地划分为街坊、地块二级。

街坊一般规模控制在60～120公顷，本规划区划分为7个街坊。

地块由用地边线围合，划分为133个地块。

     2、用地与建筑相容性的规定