推进社区矫正完善基层法治.docx
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推进社区矫正完善基层法治
安徽大学法学院“奋飞青春组”
推进社区矫正完善基层法治
调
研
报
告
共青团安徽大学委员会
共青团安徽大学法学院委员会
共青团安徽大学法学院法律援助志愿者协会
推进社区矫正完善基层法治
——安徽省基层司法机关社区矫正工作调研报告
摘要：
社区矫正制度作为一种人性化、社会化的刑罚执行方式，自从它诞生以来就受到各国的青睐，其中蕴涵的巨大价值一直为法学家以及法律工作者所讨论。
2003年我国的社区矫正制度开始着手建立，到目前为止，取得的成果与存在的问题并存。
本篇调研报告紧紧围绕“三个角色”和“两个层次”进行分析，“三个角色”即矫正对象、矫正人员和基层群众；“两个层次”分别为城市、乡村。
进而从实际情况出发，以科学发展观为指导，提出有关立法、经费以及基层司法人员素质构成和建设的切合实际的建议。
Summary:
Communitycorrection,asahumaneandsocializedaccesstopenalty,ispaidattentionbyalmosteverycountryfromitsstaring.Lawexpertsandworkersneverstopshowingtheircomplimentstoit.From2003,ourcountryfallintothedevelopmentofthecommunitycorrection,weachievealot,butfollowingproblems.Thisarticle,whichfocuseson“threeroles”and”twolevels”.”threeroles”arecorrectionobject,correctionofficer,grass-rootsmass;”twolevels”arecityandcountry.Furthermore,fromtheactualconditions,proposingsomepracticalrecommendationsaboutthelegislation,funding,constructionandqualityofcompositionofgrass-rootsjudicialofficial.
关键词：
社区矫正矫正对象基层群众矫正人员
2003年7月，《最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部关于开展社区矫正试点工作的通知》（以下简称《通知》）下发以来，北京、天津、上海、江苏、浙江和山东等6个试点省（市）的各级司法行政机关认真贯彻落实《通知》精神和工作部署，加强与有关部门协调配合，初步建立了在各级党委、政府的领导下，由司法行政部门组织实施、政法各部门紧密配合的社区矫正组织和工作体系，以及以司法所工作人员为主体的社区矫正工作队伍，已接收管制、缓刑、假释、监外执行和剥夺政治权利这五种社区服刑人员计9000余人，积累了一定的工作经验和工作方法，制定了40余个关于社区矫正工作的规范性文件，初步形成了社区矫正工作流程，推动了社区矫正试点工作依法规范、稳妥地发展。
2006年2月4日，中共安徽省委办公厅安徽省人民政府办公厅发布了关于印发《安徽省社区矫正试点工作方案》的通知，为保证我省社区矫正试点工作顺利开展，根据最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部《关于开展社区矫正试点工作的通知》和《关于扩大社区矫正试点范围的通知》精神，结合省内实际情况，制定了一些具体工作方案。
近年来，由于我国经济与社会呈现跨越式发展，而与之相对应的，各类社会矛盾也呈现不断增多的趋势。
在司法实务中，社区矫正的重要性在倡导和谐社会的今天显得尤其突出，但社会对于社区矫正的认识度以及关注度并不是很高。
特别是基层的司法机关，其在人力、财力、权限等方面面临着发展的瓶颈，制约着社区矫正工作的顺利开展。
基于以上思考，本实践团队在安徽省司法厅、合肥市司法局和地方司法所的大力支持下，通过对安徽省合肥市蜀山区、庐阳区司法所和六安市霍山县若干基层司法所实地调研，了解近年来社区矫正制度在该地区的实施情况，达到的社会效果以及现实中存在的各种各样的问题。
本活动通过问卷调查，街头采访，普法宣传等方式分组开展活动，调查、整理汇编得出该地区的人口、收入状况、人员结构、受益群体等各个方面的指标。
通过运用对比分析的科学研究方法和对一系列该区的考察，从而对该地区社区矫正事业的发展提出可行性的建议；通过对这一个地区的全面仔细地调查，进而考察在全面建设和谐社会和新农村建设中，社区矫正制度在基层法制构建过程中的地位；同时考察社区矫正这一新型司法矫正方式在基层推广的具体情况和存在的问题。
依据资料，透视矫正人员的心理状态与实际需求，完善社区矫正的工作形式，拉近社区群众与矫正人员间的关系，发现社区矫正制度所存在的问题，特别是基层实施社区矫正遇到的障碍，对之进行全面总结。
一、调研概况
本次调研共涉及省内两个地区、四个乡镇社区司法所，分别是合肥市蜀山区三里庵社区司法所、合肥市庐阳区大杨镇司法所、六安市霍山县衡山区司法所、六安市霍山县落儿岭镇司法所。
历时一周，行程达200多公里，共完成三类调研问卷（对社区矫正对象、社区矫正工作人员和社区群众问卷）120份，发放普法宣传资料1000多份。
本次实践活动以社区矫正调研为中心，附带“江淮普法行”为主题的普法宣传活动。
三里庵街道位于蜀山区东部，辖区面积2.5万平方公里，住户7260户，人口4万。
辖区内有安大、安农大、中医学院等大专院校；街道先后获得全国和谐社区建设示范街道、“合肥市刑释人员安置帮教工作先进集体”、“2001-2005年蜀山区法制宣传教育依法治理先进集体”等多项荣誉称号。
蜀山区三里庵司法所自启动社区矫正工作以来，积极开展社区矫正人员思想教育，成效明显。
社区矫正人员思想转化后利用亲身经历教育街道干部群众，走出了新路子。
安徽大学法学院法律援助志愿者协会和三里庵司法所建立了长期的合作关系，内容涉及普法宣传、社区矫正帮教等定期活动，合作效果非常好。
大杨镇位于合肥市西北郊，距合肥市中心7公里，大杨镇中心集镇坐落于合淮路、四里河路与环湖北路交汇口，交通十分便捷。
根据当地人民政府官方资料显示，大杨镇辖5个行政村，8个社居委，人口4万人，是合肥市11个小城镇设试点镇之一。
大杨镇司法所就社区矫正工作，专门成立了社区矫正委员会，经常召开各村居社区矫正工作站负责人社矫工作会议，通报近期社区矫正工作开展情况及存在问题，力争在已取得的成绩基础上更进一步把社矫工作做出特色。
落儿岭镇距安徽省六安市霍山县县城15公里，位于五桂峡、六万寨、八云庵风景区，总面积61.3平方公里，辖8个行政村，82个村民组，人口1.0098万。
这是一个工业经济逐步占居主导地位的山区乡镇，也是霍山的一座山口要镇、资源大镇和工业重镇。
镇司法所坚持对每名矫正对象实行一人一档，详细记载了矫正方案、志愿者协议书、监护人协议书、公益劳动记录、每月小结、谈话记录、电话汇报等方面的资料，形成了一套完整、规范的基础性台帐。
在管理机制上，充分发挥镇、村（居）两级管理网络的作用，明确各自的工作地位和工作任务。
实施村（居）每月一次例会制度，为社区矫正工作的长期发展和司法所的建设打下了坚实的基础。
衡山镇是霍山县委、县政府所在地，这是一个有着悠久历史的城镇，也是一个经济快速崛起、城市面貌日新月异，并已经成为霍山县经济、政治、文化中心的新兴城镇。
衡山镇辖11个社区、11个村、334个村民组，总人口7.5万，其中城镇人口3.7万人，农业人口3.8万人，总面积130.7平方公里。
镇组建一支由社区矫正工作者和社区矫正志愿者组成的社区矫正工作队伍，同时在全社会进行公开招募社区矫正自愿者，其中包括专家、学者、干部、教师、社会团体人员、社区服务人员等。
在日常监管工作中，镇司法所社区矫正工作人员特别注重对矫正对象的走访，及时了解他们的家庭状况和按期思想表现，做到思想教育从严，生活关心到位。
二、调研内容
本次调研以问卷形式为主，问卷分为三种：
矫正对象问卷、矫正工作人员问卷和群众问卷；同时还专门就社区矫正立法问题与社区矫正的工作人员以及相关学者专家进行了充分的咨询。
（一）矫正对象调研
1、矫正对象调研事实统计
⑴通过对矫正对象的人际关系中的社会关系与家庭关系满意度调查后现统计如下：
①社会人际关系状况与以前对比：
更加丰富
基本没变
越来越少
70%
10%
20%
②家庭关系方面：
融洽
一般
不满意
90%
10%
0%
⑵在对他们的职业调查中我们发现其涉及体力、脑力各方面，例如驾驶员、修理工、水电工、货运员、工程技术人员等。
①对他们过去半年工作满意度的调查如下：
满意
一般
不满意
70%
30%
0%
②对他们的家庭年人均收入的调查统计如下：
4890以下
4890-12290
12290以下
20%
50%
30%
注：
其中4890元为安徽省2008年人均最低收入水平；12990元为安徽省2008年人均收入富裕水平。
⑶在对矫正对象对社区矫正制度与矫正机关的态度调查中，我们得到的数据如下：
①对社区矫正制度的态度：
很好
良好
一般
80%
20%
0%
②对公检法司监狱等机关的评价：
很好
良好
一般
差
90%
10%
0%
0%
③对社区矫正中要求公益劳动和学习教育、思想汇报的态度：
很好
良好
70%
30%
⑷其次调研主要集中在合肥和六安霍山县，由于地域差别所获得的数据也有所差异，现统计如下：
①心理、就业、生活习惯调查
②受教育程度调查统计：
2、情况分析
⑴从我们对上述数据的观察分析中我们可以看出，在矫正对象自参加到社区矫正工作中来以后，大多数人已经开始了正常的工作和生活，70%的人处在良好的社会关系与家庭关系之中，90%的人对前景充满了希望，对社会的评价也很高，绝大多数人非常赞同社区矫正制度，对社会抱着感恩的心。
这些成果就说明社区矫正制度在教育改造犯罪人员，帮助他们回归社会上起到了很大作用，这是我们应当不断坚持社区矫正的价值所在。
⑵其次调研主要集中在合肥市和六安市霍山县，由于地域差别所获得的数据也有所差异。
现就以这两地为蓝本试分析研究我国社区矫正对象城乡之间的差异。
问卷反映出城市和农村被矫正对象主要是收入水平和受教育程度之间差别较为明显。
合肥市的被访问对象中接受过高中以上教育占到了50%以上；而在霍山县，三分之二的被调查者仅有过基础教育，没有人接受过大学以上的教育。
收入水平方面，合肥市被矫正对象的人均年收入水平达到12990元以上占了50%；在霍山，这个收入层次只有16.7%。
造成这种现象的根本原因是我国城乡收入分配不均所导致的。
但结合城乡之间的物价水平等因素综合考虑的话，两地被矫正对象的生活水平应该是差不多的。
从问卷结果可以看出两地被矫正对象的职业情况差异较大，合肥的被调查对象只有25%现在有工作，剩下的目前仍无事可做；相反，在霍山县所有矫正对象都有工作。
经分析认为这应该是因为城市竞争激烈，被矫正对象由于其身份的特殊性和学历、能力等条件的限制而在社会中处于劣势。
加之压力过大而不想参与竞争，致使现在很多被矫正对象没有工作可做。
在其他方面，诸如对司法机关社区矫正工作的看法以及思想情况大致相同，选择“很好”达到了60%以上。
由于上述差异是客观存在的，所以我们在今后社区矫正工作的开展中一定要重视城乡之间的差别，具体问题具体对待，不能对不同情况的地区实行相同的制度，要根据本地实际情况开展工作，对症下药。
3、分析建议
⑴基于社区矫正在教育改造过程中取得的良好效果，应当适当扩大社区矫正对象的范围。
我国目前社区矫正对象共涉及五种人，被判处管制的，被宣告缓刑的，被裁定假释的，被剥夺政治权利，并在社会上服刑的，被暂予监外执行的罪犯。
根据本次调研结果，从矫正对象的角色而言，绝大多数矫正对象认为社区矫正制度非常好，在降低刑罚执行成本的同时，有利于他们反思自己的错误和罪过，而且能最小程度地影响他们的正常生活；从矫正工作者角度看，以霍山县为例，霍山县司法局党组书记柯永生介绍说，该县社区矫正工作完全达到了目的，已经实现了0%的再犯罪率；从国内外对比来看，美国的社区矫正制度的基本内容包括审前释放和转处、缓刑、居住方案、重归社会方案和假释。
其社区矫正的适用范围相当宽泛，这一点从适用社区矫正罪犯的人数比例中就能看得出来，如2000年，在美国，被监禁的罪犯人数为1933503人，而同期处于社区矫正的缓刑和假释罪犯人数高达4565059人，是监禁人数的2.36倍。
⑵尽早就社区矫正制度立法。
我国刑法以及刑事诉讼法就社区矫正方面没有涉及，同时我国也缺少单独专门的社区矫正立法。
在本次调研中，合肥市三里庵司法所所长董震反映，社区矫正工作是一项严肃的刑罚执行活动，但根据有关规定，司法行政机关是具体组织实施单位，公安机关是社区矫正的执行机关。
矫正对象一般都没有正式的工作，他们对司法行政机关的考核奖惩抱着无所谓的态度，有的矫正对象以经济、生活等种种理由不参加矫正活动，有的迁居或离开居住区域根本不向司法行政机关报告。
霍山县则由县委牵头成立了社区矫正领导小组，统筹公检法司等机关关于社区矫正的各项工作。
⑶加强矫正对象对制度的了解掌握。
从问卷中的数据分析我们可以看出仍然有10%的矫正对象竟然对其适用的制度不了解；50%的人不太了解：
只有40%的人可以深刻掌握。
所以加强矫正对象对制度的了解掌握应当是社区矫正工作人员的一项基本工作，只有在矫正对象对社区矫正这一项制度有深入的了解，理解它的价值所在之后，矫正对象才能够认真服从社区矫正的规定，从而达到更好的改造效果，从而真真发挥社区矫正制度的效用。
⑷从统计的数据分析中，吸引我们注意力的一项数据是20%人矫正对象社会关系在不断恶化！
所以如何帮助矫正对象建立良好的社会关系，让他们更好的回归社会实现作为一个人的价值是今后矫正工作人员应当关注的。
举办各种由矫正对象参加的社会活动、定期对他们的心理进行关怀等等一系列措施将有助于矫正对象的社会化，从而真真实现社区矫正的社会性。
⑸在对城乡对比分析之后我们发现由于城市的就业竞争激烈导致城市矫正对象的就业率较低，这些处于弱势地位的人一旦缺少工作就不仅会影响他们的生存，同时也是社会稳定的一大隐患。
所以社区矫正的重点之一还是要保障对象的就业，从心理上争取他们的正常化社会化，从物质上保证他们的基本生存。
（二）经费保障状况调研
任何一项制度的运行都离不开物质上的保障，缺少这一保障，一切都将瘫痪。
社区矫正作为一项刑罚执行方式，其目的在于改造教育犯罪人员，让他们重新做人回归社会正常生活，所以这是一项神圣的制度，我们所在建设的是意向如何让人从善的工程！
所以它是以塑造人的工作，其带来的收益是无法用金钱衡量的！
但是我们必须付出，这样一项制度的运行必须要有物质保证，为此，我们调研小组对社区矫正经费方面给与关注，进行了认真的调查分析。
1、经费调研数据统计：
⑴基本信息统计
单位
经费
大杨镇
三里庵
衡山镇
落儿岭镇
霍山县
司法局
全部经费情况（年）
4000
-5000
实报实销
200元/人乡镇配套1000元/人每年
7000
-10000
115万
社区矫正工作是否有专门配套资金
无
无
有
有
无
社区矫正工作占全部经费比例
5%
实报实销
15%-30%
10%-30%
实报实销
配套资金是否到位
否
否
是
是
是
社区矫正工作经费
1000
实报实销
1200200元/人
7000-9600
15万
是否存在实际经费无法正常报销的情况
不存在
不存在
存在且经费不足
不存在
存在
⑵项目经费使用情况
地点
用途
大杨镇
困难补助、学习资料、走访交通费、办公费
三里庵
组织人员参加活动
衡山镇
矫正人员培训、通讯交通联系、日常管理、印刷费用
落儿岭镇
办公开支、教育、交通费、培训、管理费用
霍山县司法局
走访调查、档案管理
⑶对目前经费报销手续的满意程度统计：
2、调查分析
⑴安徽地区基层司法所社区矫正工作经费保障情况及运行效果
安徽地区自全面实施社区矫正工作以来，各个地区在经费方面尚未形成完善的保障机制，城乡之间存在一定的差距。
很多地区经费合并管理使用，缺乏专项资金。
主要经费来源于基层财政预算资金或者实报实销。
具体情况如下：
一是管理体制不顺，经费来源渠道不畅。
基层司法所是乡属二级机构，人事、财务关系、业务管理归县司法局和基层政府（社区）同时管理，在财务管理上属县司法局的报帐制单位，但基层政府也会拨付一定的经费。
经调查得知，合肥地区三里庵司法所社区矫正没有专项资金，通常采取实报实销制，地方基层司法所开展该项工作经费主要来源于每年基层政府按被矫正对象的人数配套一定的专项资金。
但自2007年我省全面实施社区矫正工作以来，经费保障总体状况是入不敷出，运转困难，尽管各项开支一再紧缩，但仍可能有增无减，造成新的更大的缺口。
地方基层虽然有部分配套资金，但仍属杯水车薪，爱莫能助。
二是从横向来看，城乡差别偏大，城略微落后于乡。
①全部经费情况：
合肥市庐阳区大杨镇4000-5000；三里庵是实报实销，霍山县衡山镇是按每年200元/人，同时乡镇配套1000元/人，落儿岭是7000-10000每年；
②社区矫正工作专门配套资金：
大杨镇和三里庵都没有配套资金霍山县衡山镇和落儿岭镇有专门配套资金；
③社区矫正工作占全部经费比例：
大杨镇社区矫正专项资金占全部的5%，三里庵是采取实报实销制，衡山镇专项资金所占比例比较高15%-30%，落儿岭镇大约10%-30%；
④资金是否到位方面，大杨镇和三里庵绝没有配套到位，而衡山镇和落儿岭镇资金配套比较到位，但仍然入不敷出。
三是配套资金不到位、日常交流费用受限、上层管理、层层提取导致经费缩水、经费使用缺乏有效地监督管理评审机制、经费被其他机关控制等问题对基层司法机关开展社区矫正工作的制约作用比较大。
⑵造成这种状况的基本原因
一是地方经济发展缓慢，财政保障力度不够,是经费保阵困难的根本原因。
经济发展水平和财政收人状况对社区矫正经费保障起到总量约束作用。
安徽省地处中部,经济相对落后；财政拮据,主要靠财政保障的社区矫正经费也是困难重重,与东部沿海地区差距较大；
二是相关职能部门对社区矫正工作的性质和重要要性认识偏差，社区矫正工作还刚刚起步，对整个社会发展的制约作用不强，因此尚未能被提高被重视的高度，司法机关开展该项工作的运行成本高：
三是司法机关内部各种机构林立,多种编制,机构设置不合理,经费保障也是苦乐不均。
既浪费了人力,也增加了经费支出。
四是基层司法机关的工作任务比较重，职能泛化,大大增加了职务活动的直接成本，分散了资金的集中使用程度。
虽然国家法律明确规定了基层司法所的主要职能,但调查发现，但在现实生活中，基层司法机关肩负着繁重的司法工作：
法律援助、民事调解、社区矫正、宗教、民族事务……
五是“分税制”财政体制使得地方单位经费保障被架空，作为基层司法机关，肩负着地方政府和中央政府双重事务，地方财政一般不大愿意基层司法机关履行中央事务而去买单。
仅靠地方财政，很难维持。
3、分析建议
首先，加强财政的支持力度，建立区域统一的财政保障机制，缩小城乡差距。
其次，明晰权责,明确中央和地方财政保障的事权，划分中央事务所需的经费及奖励经费应由中央财政负担，地方事务所需的经费及奖励经费应由地方财政负担。
第三，规范管理,强化公安经费支出控制，树立责任意识、成本意识和效益意识,保持勤俭节约、艰苦奋斗的工作作风,健全制度,规范支出,强化管理,发挥有限资金的最大效益。
第四，加强社会对基层司法机关经费使用的监督。
第五，借鉴国外发达国家经验，可以通过建立基金会等形式获得社会慈善机构的捐助，从而建立社区矫正专项资金，有效保障社区矫正工作的正常运行。
（三）社区矫正工作人员素质调研结果
作为一项改造教育特别犯罪分子的人性化社会化制度，社区矫正的对象具有特定性,这就对社区矫正工作人员的素质提出了更高的要求。
社区矫正工作必须要由专业的社区矫正人员担任,社区矫正工作者除了要懂得法律、犯罪学、刑罚等专业知识外,还要懂心理学和社会学知识,并且要有组织社会劳动的经验,因此为了社区矫正制度充分发挥它的最大价值,产生最大的效用，人是制度运行的最为关键的一环！
这就要求培训一只专职的、专业的社区矫正工作者队伍，没有一支高素质的社区矫正的工作者队伍,社区矫正和各项制度规定就不可能得到真正的落实,更不可能创造性开展工作。
为此,要建立培训制度,培训社区矫正工作者,对参与帮教的工作人员也要进行必要的培训,使之不断更新知识,熟练正确地运用矫正工作方法和技巧,适应新形势下社区矫正的工作需要。
1、从业人员的素质调查结果统计
总的说来，社区矫正制度在我国还处于试点阶段，发展的历史还不长。
我国的社区矫正制度体制不健全，存在很多的问题，在很多方面有待改善。
在矫正人员这一方面，从我们暑期社会实践的问卷调查中可以大致看出安徽地区的在社区矫正中矫正人员的一些情况，现统计如下：
⑴学历调查统计情况：
⑵专业调查统计情况：
⑶专业培训统计调查情况：
2、从业人员状况分析
在我国矫正人员的来源主要是各个司法行政部门，主要是公安机关。
我国管制、缓刑以及假释等都是由公安机关来执行，由公安机关来进行监督和考察。
在其他发达国家中，美国大多数对警察的入门要求仅仅需要高中毕业学历，但对社区矫正工作者一般要求是本科学历，有的州还要求是研究生学历。
专业要求一般是刑事执法，犯罪学、社会学、心理学等方面。
加拿大的社区矫正工作人员一般要求具有本科学历，并且还要有犯罪学、刑事执法、心理学、社会学等专业的教育背景。
在英国社区矫正工作人员称为矫正官，属于国家公务员系列，由内政大臣任命，一般要求学历为本科，具有法学、心理学、刑事法学等学位，经过专门机构的培训。
1998年，英国政府决定将过去社区矫正官应当具备的“社会工作资格”，改为要求具备缓刑研究生资格证书，该证书通常需要两年的大学学习才能获得。
从国内外的对比中可以看出，我国对社区矫正工作人员的要求远没有国外发达国家的高，仅仅就学历而言就与其他发达国家有了一定的距离。
在专业培训方面只有62.75%人的有过此类的培训，并且对专业的要求并不是十分的严格。
法律专业毕业的就只占了55%，有45%的人是其他专业毕业的且并不是社会学、心理学等与这个工作有密切联系的专业。
不仅仅与国外发达国家相比我国社区矫正工作人员在学历、专业性上有差距。
就其本身而言也存在比较明显的缺陷，如：
对我国的矫正制度和历史了解的占44.5%，对其他发达国家社区矫正制度熟悉的占62.5%，不了解的占6%。
从事该行业的人员对本行业都不熟悉甚至于不了解，那么要真正的去做好就有一定的难度了。
为何我国在社区矫正工作人员素质这一方面会与发达国家的差距这么大？
原因有很多，主要在于以下几个方面：
第一，社区矫正制度在我国还处于试点阶段，发展的历史还很短。
我国的社区矫正制度不健全，尤其是社区矫正从业人员队伍体制、经费保证体制以及立法上者三方面缺陷，所以目前我国社区矫正制度尚没有形成一个完善的系统。
第二，资金没有保障、不到位。
没有足够的资金保障从而会导致社区矫正从
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