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6人民政协理论与实践研究中一个值得特别重视的问题

人民政协理论与实践研究中一个值得特别重视的问题

——如何认识中国特色协商民主思想基本框架

四川政协网

□黄国华

　　二十一世纪初期，西方协商民主思想开始在中国传播，渐成热潮。

由此，国内许多学者提出了“中国协商民主”或“中国特色协商民主”的概念，强调研究协商民主在中国的理性思考与实践。

与此同时，中共中央在2006、2007年提出了“协商民主”这一新的理论概括[1]。

学界普遍认为此处的“协商民主”与“政治协商”非同一概念。

这涉及到对中国特色协商民主思想基本框架结构的认识问题。

其中，有中国特色协商民主就是政治协商说，有中国自古以来就有协商民主思想说，有清末咨议局是中国协商民主逻辑起点说，有政治协商“五一”口号产生说，还有重庆政治协商会议协商民主产生说等。

因此，对中国特色协商民主思想架构问题的探讨就显得必要了。

该探讨既有利于对中国“协商民主”思想内涵整体的理解，也有助于推动中国不同民主实现形式的实践。

从中国特色协商民主思想产生发展形成的客观进程来看，其由政治协商思想与社会协商思想两部分构成。

　　一、政治协商思想的萌芽、形成与发展

　　政治协商思想是中国特色协商民主思想基本架构中的一个主要构成部分。

其经历了一个萌芽、形成和渐趋成熟的客观发展过程。

（一）政治协商思想的萌芽辛亥革命后，民主共和的思想深入人心。

中国有强烈的改变半殖民地半封建社会状态，建设一个真正的民主共和国的社会要求。

为此，需要各民主党派和社会团体合作共事，协商国是。

1921年中共一大上，有代表提出，“我们应该把公开工作与秘密工作结合起来，如果我们不相信在二十四小时内可以把国家消灭掉”，那么就应该相信，“利用同其他被压迫党派在国会中的联合行动，也可以部分地取得成就。

”[2]这一属于统一战线多党合作朦胧意识范畴的主张，虽最终没被大会采纳，但为中共随之而来的思想转变埋下了伏笔。

1922年，伴随着列宁统一战线思想的传入与国共合作的实际需要，中共6月15日在《对于时局的主张》中提出：

辛亥革命后，中国名为共和实际处于半殖民地半封建的状态。

要改变这一状态，需要“民主党或宗旨相近的数个党派之联合”的“民主政治”取代“军阀政治”[3]。

此处中共“数个党派之联合”的主张，就是统一战线多党合作的思想。

两者构成了政治协商思想缘起的重要组成部分。

7月，中共二大《关于“民主的联合战线”的决议案》具体提出“先行邀请国民党及社会主义青年团在适宜地点开一代表会议，互商如何邀请其他各革新团体，及如何进行”组织联合战线的事宜[4]。

此处党派“代表会议”上“互商”的概念，其实就是通过党派会议，协商组成民主联合战线之国事。

“互商”是协商概念的最初表述。

第一次国共合作形成后，中共上述思想得到了初步的实践。

国共两党在合作、改组、发动工农运动与北伐的过程中，使统一认识、协调矛盾、解决纠纷，一定程度的政治沟通与协商成为现实。

因此，1926年12月中共《关于三省国民党工作议决案》明确提出，“于必要时可与国民党……各派代表协商的形式，以处理一切有相互关系及共同行动之问题。

”[5]这既反映了中共关于在党派合作中应相互协商的思想，也反映了国共两党合作共事，一定程度协商的客观事实。

这应是中共中央首次明确提出党派“协商”的概念。

多党合作思想及党派协商概念的提出表明中共政治协商思想的萌芽。

（二）政治协商思想的形成二十世纪三十年代末，日军侵华导致国情剧变，中共放弃了1927至1937年期间国共两个政权尖锐对立的政治纲领，与各民主党派和无党派人士一起，大力倡导政党合法化，结束一党专制的“训政”，实现“宪政”。

在中共与各民主党派强烈的抗日民主要求下，1937年抗日民族统一战线形成，8月国民政府成立了“国防最高会议参议会”，聘请中国共产党、中国青年党、救国会和社会各界知名人士为参议员以咨询国是。

在此基础上，1938年7月成立了国民参政会，是包括国民党、共产党及其他抗日党派和无党派人士代表在内的全国最高咨询机关。

毛泽东、陈绍禹、秦邦宪、林祖涵、吴玉章、董必武、邓颖超等7人接受国民政府聘请，任国民参政员。

这表明，即便在抗战时期，国是问题也不能再由一党独断，需要各民主党派参政议政，协商国事。

对此，毛泽东指出，“国民参政会之召开，显然表示我国政治生活向着民主制度的一个进步”，是“全国政治生活走向民主化的初步开端”[6]。

中共期盼在参政会中，与各民主党派代表“和睦的商讨和决定一切有利于抗战必胜建国必成的具体办法与实施方案”[7]。

其后整个抗战期间，几乎所有中国民主政治的重大进程都是借助参政会展开的。

而支撑参政会建立和运作的就是政治协商思想。

1943年中共中央基于国共合作以来两党协商共事的客观历史，明确表示愿与“国民党及其他党派继续进行协商，解决已经存在的问题，改善各党派间的关系”[8]。

这应是对抗战以来各党派合作共事，参政议政，进行一定程度政治协商历史的客观概括。

正因有上述政治协商思想与实践的历史铺垫，1945年10月10日重庆国共协商签订的《政府与中共代表会谈纪要》才能明确提出“召开政治协商会议，邀集各党派代表及社会贤达协商国是讨论和平建国方案及召开国民大会”[9]。

至此，政治协商思想主要内涵已具雏形，“政治协商”概念也明确形成。

于是，1946年1月10日，重庆“政治协商会议”召开并签订了协议。

但会后国民党撕毁政协决议，大肆迫害民主党派，进而发动内战，继续实施一党独裁，致使中国政治协商会议、协议及其思想未能付诸实践而遭遇了第一次重大曲折。

但是，政治协商的精神已经深入人心。

民主党派在《为挽回国运解决国是奠定永久和平而呼吁》中提出要“痛下决心，奉协商为至高无上的原则”[10]，呼吁应恪守“政协程序”与“政协精神”[11]。

也正因为如此，1948年4月30日中共在“五一”口号中再次提出，“各民主党派、各人民团体、各社会贤达迅速召开政治协商会议，讨论并召集人民代表大会，成立民主联合政府”的民主建国方针[12]。

1948年5月5日中国各民主党派联名发出了《各民主党派赞同召开新政协致毛主席电》响应中共的号召[13]。

从而形成了撇开坚持一党独裁的国民党，各民主党派拥护中国共产党领导的政治协商民主建国格局。

1949年9月中国人民政治协商会议在北平召开，通过了《中国人民政治协商会议共同纲领》、《中国人民政治协商会议组织法》、《中华人民共和国中央人民政府组织法》，选举产生了中央人民政府，宣告了中华人民共和国的成立。

这标志着中国政治协商思想正式形成，并开始演变为政治协商制度。

新中国成立后，中共与各民主党派合作共事，政治协商，完成了由人民政协代行全国人大职权到全国人大召开的过渡。

从《共同纲领》到《中华人民共和国宪法》，从《论十大关系》到中共八大决议，政治协商思想实际上演变为以中国共产党领导的多党合作、长期共存、相互监督、政治协商为主要内容的中国政治协商制度的雏形。

但是，20世纪五十年代后期反右之后，尤其在文革期间，政治协商思想及其制度，几乎长期处于停滞状态，经历了第二次重大曲折。

（三）政治协商思想逐步趋向成熟改革开放以来，政治协商思想及其制度逐步恢复，且日趋成熟。

主要表现在中共中央发表了一系列关于完善政治协商制度的建设性意见，相对集中地阐明了政治协商思想与制度的主要形式、内容、程序和原则，不断推动其向制度化理论化发展，反映了政治协商思想渐趋成熟。

1、推进政治协商思想向制度化发展1987年中共十三大首次明确把长期以来政治协商思想与实践概括为“共产党领导下的多党合作和政治协商制度”，提出“逐步使国家大政方针和群众生活重大问题的政治协商和民主监督经常化”，确定了“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”的十六字方针”[14]，显示了中共将政治协商推向制度化的决心。

1989年中共中央进一步提出，“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国一项基本政治制度”，即“符合中国国情的社会主义政党制度”[15]。

其中，中国共产党是“执政党”，各民主党派是“参政党”，两者是“友党”关系[16]。

这种对政治协商制度的新定位，推进了政治协商思想向制度化的发展。

2005年2月中共中央明确提出，“把政治协商纳入决策程序，就重大问题在决策前和决策执行中进行协商，是政治协商的重要原则。

”[17]政治协商思想从统一战线策略思想发展到基本政治制度再发展到纳入决策程序，反映了中共对政治协商思想及制度的认识不断深化的客观进程。

2、相对系统地阐述了政治协商的主要形式、内容和程序政治协商思想与制度形成以来，一直缺乏相对系统的归纳与阐述。

1989年中共中央首次阐明了中共与各民主党派政治协商的五种主要形式：

即“民主协商会”，“高层次、小范围的谈心活动”，“座谈会”，“书面的政策性建议”以及“约请中共中央负责人交谈”[18]。

2005年中共中央又阐明了中共及民主党派在人民政协内政治协商的五种主要形式：

即“政协全体会议、常务委员会会议、主席会议、常务委员专题座谈会、各专门委员会会议等形式”[19]。

还阐明了政治协商的“主要内容”和“主要程序”[20]。

对政治协商的主要形式、主要内容、主要程序相对系统的阐述，显示了政治协商思想趋于理论化和进一步制度化。

3、1989年中共中央提出了民主党派在人大一府两院和政协参政应“占适当比例”[21]，意在恢复和巩固多党合作政治协商的组织基础。

总之，中国革命、建设与改革开放以来近九十年历史中，中国的政治协商思想经历了一个萌芽、形成和逐步趋向成熟的历程，期间经历了两次较大曲折。

　　二、社会协商思想的萌芽、发展与形成

　　中国特色协商民主思想基本架构中的一个重要构成是社会协商思想，其产生发展与政治协商思想是相互伴随的。

在民主革命和社会主义革命与建设时期，中国特色协商民主思想主要表现为政治协商思想。

改革开放后，中国共产党在完善政治协商的基础上，明确提出了社会协商思想，大量的社会协商制度与实践的探索，使社会协商思想逐步清晰起来。

（一）社会协商思想的萌芽中共的社会协商思想萌芽于第一次国共合作时期，其主要是指中共倡导在统一战线背景下的社会团体之间的合作与协商。

第一次国共合作形成后，国民党控制区域的社会团体十分活跃，但其中各个行业阶层的利益又不尽相同。

对于如何在国共合作条件下，协调社会团体各自代表的民众利益，进而维护统一战线，中共萌生了倡导各社会团体合作协商的思考。

1926年10月中共中央在《对于广东市民运动决议案》中，表述出了一种倡导社会协商范畴的思想。

决议案提出，“广东的市民运动可以用现在农工商学联合会”的形式进行[22]。

广东“农工商学联合会的组织，本是工人农民教育界学生商人的联合战线”形式的社团合作组织。

由于“这联合战线中的各阶级各有自己阶级的利益，所以这一组织必然只能是一种联席会议的形式。

”“我们应当设法使农工商学联合会的组织除现有的执行委员会外，有一农工商学代表联席会议做他们的评议机构”。

“每遇一次总的政治问题或市民问题，便召集代表会议，各界代表都提出主张讨论，然后交执行委员会去执行”[23]。

中共倡导广东的市民运动也应该向广东农工商学联合会一样，在统一战线背景下实行社团合作，通过社团联席会议开展政事或社会事宜。

在这里，对于社会协商的思考是很清楚的。

这种联席会议上各界代表主张的讨论，实际上就是一种相互协商的过程。

由于其仅仅是社会团体中各界代表的协商，没有党派代表参与协商，所以属于社会协商的范畴。

又如，1927年5月16至22日湖北省总工会全体执行委员与汉口商民协会全体执行委员，举行了“工商联席会议”，协商议定了“所有关于工商间一切问题”，诸如“改良店员待遇问题”、“工商界限问题”、“用人问题”、“工商谈判问题”、“工商联合问题”等十五个方面的问题，并议决每月开一次工商联席会议[24]。

这反映了国共合作条件下，社会各界大多倡导劳资利益等社会问题由社会团体联合协商解决的实际状况。

这其中虽多有党派主张的背景，但其毕竟是在社团而非党派之间通过协商加以解决的初步思考与实践。

中共的上述思考表明，其社会协商思想已经萌生。

（二）社会协商思想的发展与形成中共在苏维埃时期主要以阶级对立为主导，抗战时期则以政治协商为主要形式。

直到解放战争时期，为解决新解放城市私企中，劳资“纠纷日益增多”的问题，中共的社会协商思想重新表现出来。

1949年7月5日中共中央发布了《关于解决私营企业中劳资纠纷问题的指示》，要求各地工会“应当代表工人向资本家交涉和协商”劳资利益问题，倡导“劳资双方直接协商”[25]。

新中国建立后，1950年4月29日中央政府劳动部颁布《关于在私营企业中设立劳资协商会议的指示》，明确提出，在劳资矛盾相对较多和复杂的私人企业中设置“劳资协商会议”，采用平等直接协商的办法来解决私企有关劳资双方利益中的矛盾[26]。

1950年5月9日中财委召开七大城市工商局长会议，再次强调了应该帮助私营企业发展生产，劳资矛盾必须用协商的办法解决。

会后，在各地工会的推动下，各地私营企业纷纷建立了劳资协商会议[27]。

倡导在私企中建立劳资协商会议，这已不再仅仅是一种社会协商思想的简单表现，而是要构建一个社会协商的平台，以此协调不同利益群体的经济利益。

遗憾的是，这种思考与实践，伴随着“一化三改”的完成和中国社会结构的巨大变化而逐渐淡出。

改革开放后，伴随着商品经济和多种所有制的逐步兴起，中国利益群体渐趋多元化，社会矛盾也趋于复杂化。

这为社会协商思想与实践的再次兴起提供了社会需求。

1987年10月中共十三大在继续强调完善政治协商制度的同时，明确倡导“社会协商”思想，提出构建“社会协商对话制度”[28]。

1988年共青团中央《关于做好共青团社会协商对话工作的意见》反映了此点。

意见指出了“近几年来，各级团组织开展了多种形式的协商对话活动”的客观事实，也指出了“党的十三大提出建立社会协商对话制度……团内协商对话更加活跃”的事实[29]。

国内学者郑也夫等，也以社会协商为题进行过学术探讨。

中共十三大关于“社会协商”思想的主要内容有三：

一是倡导执政党与政府要重视以社会协商的方式“正确处理和协调各种不同的社会利益和矛盾”。

要做到“群众的要求和呼声，必须有渠道经常地顺畅地反映上来，建议有地方提，委屈有地方说。

这部分群众同那部分群众之间，具体利益和具体意见不尽相同，也需要有互相沟通的机会和渠道”，使“社会协商对话形成制度”，使执政党、政府与群众及不同利益群体，能够“及时地、畅通地、准确地做到下情上达，上情下达，彼此沟通，互相理解”[30]。

这种倡导广泛直接对话寻求共识的社会协商思想，是“协商民主”的核心理念之一。

二是倡导提高执政党与政府行使公共权力的透明度，扩大人民当家作主的权力。

“社会主义民主政治的本质和核心，是人民当家作主，真正享有各项公民权利，享有管理国家和企事业的权力”[31]。

必须“提高领导机关活动的开放程度，重大情况让人民知道，重大问题经人民讨论”[32]。

倡导公民在公权行使中的话语权，是“协商民主”的又一核心理念。

三是倡导构建社会协商对话制度与原则。

首先是确定“建立社会协商对话制度的基本原则”，“制定关于社会协商对话制度的若干规定”。

其次是构建“全国性的、地方性的、基层单位内部的重大问题的协商对话”渠道，使社会协商对话能够“分别在国家、地方和基层三个不同的层次上展开”。

不仅党委政府，“群众团体也要……积极参与社会协商对话、民主管理和民主监督”[33]。

政府及多元化群体就社会问题直接对话协商，是协商民主实现的主要形式之一。

中共十三大后，社会协商思想与实践一直在不断地探索发展：

一方面，中共的社会协商思想始终在发展。

1992年中共十四大提出，“加速建立一套民主的科学的决策制度”，“是社会主义民主政治建设的重要任务。

领导机关和领导干部要认真听取群众意见”[34]。

1997年中共十五大提出“扩大基层民主，保证人民群众直接行使民主权利”，“让群众参与讨论和决定基层公共事务和公益事业”[35]。

2002年中共十六大提出“健全民主制度，丰富民主形式，扩大公民有序的政治参与”，普遍“建立社情民意反映制度，建立与群众利益密切相关的重大事项社会公示制度和社会听证制度，完善专家咨询制度，实行决策的论证制和责任制”[36]。

2007年中共十七大提出“坚持国家一切权力属于人民，从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与”，切实“保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权”，“增强决策透明度和公众参与度”[37]。

这些社会主义民主理念，都是社会协商思想最基本的内涵。

另一方面，社会协商实践的不断发展。

二十世纪八十年代末九十年代初至今以来，众多的属于社会协商思想范畴的社会实践探索不断涌现。

在推进基层群众自治制度的建立与发展中，上海、北京、浙江、成都等地，兴起了众多的社会协商组织与制度。

一是村民自治中涌现出的“村民议事会”及其“议事协商制度”；二是社区居民自治中涌现出的“居民议事会”及其“议事协商制度”。

在全国各地不断探索实践各种重要社会事项的“社会公示制度”、“社会听证制度”、“专家咨询论证制度”、“恳谈会制度”等等，都是典型的倡导公民直接参与社会决策和社会治理的过程，是直接对话表达各自诉求的过程。

2000年11月国家劳动和社会保障部发布《工资集体协商试行办法》；2007年国家劳动和社会保障部提出，力争五年内，使各类企业都建立工资集体协商制度等。

上述这些均明显不属于政治协商而属于社会协商实践的探索，无不溯源于中国共产党的社会协商思想。

实践表明，仅仅是政治协商已远满足不了中国现代利益群体多元化格局的需求，现代化发展需要社会协商来完善协商民主形式。

正因为如此，中国共产党才在2006、2007年明确提出了“协商民主”的理论概括[38]。

这一最新理论概括，显然不仅仅指的是政治协商思想与制度，还包括了中共的社会协商思想及制度。

两者结合，构成了中国特色协商民主思想的基本架构。

（作者：

成都社会主义学院统战理论教研部主任、教授）（责编：

陈胜）

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　　注释：

[1]2006年2月8日《中共中央关于加强人民政协工作的意见》、2007年11月中华人民共和国国务院新闻办公室《中国的政党制度》。

[2][3][4]中央档案馆：

《中共中央文件选集》卷1，中共中央党校出版社，1989年版，第557页；第35-36页；第66页。

[5][22][23]中央档案馆：

《中共中央文件选集》卷2，中共中央党校出版社，1989年版，第581页；第387页；第387-388页。

[6][7]中央档案馆：

《中共中央文件选集》卷12，中共中央党校出版社，1989年版，第159页；第161页。

[8]中央档案馆:

《中共中央文件选集》卷14，中共中央党校出版社，1989年版，第55页。

[9]中央档案馆:

《中共中央文件选集》卷15，中共中央党校出版社，1989年版，第326页。

[10]《文汇报》，1946年6月26日。

[11]《中国民主同盟历史文献》，文史资料出版社，1983出版，第320-321页。

[12][13]中央档案馆：

《中共中央文件选集》（一九四八一九四九），中共中央党校出版社，1987年版，第111页；第260页。

[14][16][18][28][30][31]32][33]1987年10月25日中共十三大报告《沿着有中国特色的社会主义道路前进》。

[15][21]1989年12月30日《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》。

[17][19][20]2005年2月18日《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》。

[24]中央档案馆：

《中共中央文件选集》卷3，中共中央党校出版社，1989年版，第118-126页。

[25]中央档案馆：

《中共中央文件选集》卷18，中共中央党校出版社，1989年版，第360-361页。

[26][27]《中国共产党执政四十年》，中共党史资料出版社，1989年出版，第14页；第14页。

[29]1988年4月17日《共青团中央关于做好共青团社会协商对话工作的意见》。

[34]1992年10月12日中共十四大报告《加快改革开放和现代化建设步伐夺取有中国特色社会主义事业的更大胜利》。

[35]1997年9月12日中共十五大报告《高举邓小平理论伟大旗帜，把建设有中国特色社会主义事业全面推向二十一世纪》。

[36]2002年11月18日中共十六大报告《全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面》。

[37]2007年10月15日中共十七大报告《高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗》。

[38]2006年2月8日《中共中央关于加强人民政协工作的意见》。