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论我国法律援助经费的困境与出路修改稿

论我国法律援助经费的困境与出路（修改稿）

论我国法律援助经费的困境与出路

（杭州市法律援助中心主任何金林浙江杭州）

摘要：

对法律援助经费的保障是确保法律援助制度得以顺利实施的基本前提，也是落实国务院《法律援助条例》中政府责任的基本措施。

经验证明，一项良好制度的运作如没有与其协调发展的经费保障，那么该制度的生命力将不会旺盛。

因此，法律援助制度要得以充分实施，就必须有强大的经费保障，否则将难以充分发挥其确保司法公正的作用。

文章分析了我国法律援助经费保障的现状，通过比较研究的方法，提出了相应的完善对策，以期对我国法律援助经费制度的完善有所裨益。

关键词：

法律援助；经费保障；完善对策

引言

法律援助制度是衡量一个国家法治程度的重要标志，是实现“法律面前人人平等”这一宪法理念的重要手段。

我国前任最高人民法院院长肖扬曾经说过：

“物质财富的拥有，可以有先后之分；司法正义的获得，不能有先后之别。

”法律不是社会的奢侈品，正义不应当迟到或者大费周章之后才能获得。

为了避免正义的迟到，有必要为经济困难的公民提供法律援助的“直通快车”；为了减少获得正义的曲折过程，也有必要为弱势群体提供“一门式”的法律援助和司法救济。

[1]

我国的法律援助制度从产生至今已经走过了十多个春秋。

据统计，2010年，全国各级法律援助机构共组织办理法律援助案件726763件，同比增长13.4%。

其中，农民工法律援助案件269920件，同比增长14.9%；受援人总数达到819953人次，同比增长11.3%。

法律援助工作在服务保障和改善民生、促进社会公平正义、维护社会和谐稳定方面发挥了积极作用。

十多年来，全国各地的法律援助工作取得了显著的成绩，但是法律援助的经费不足仍然是当前实施法律援助工作的“瓶颈”。

当前，如何有效解决法律援助经费不足，走出经费制约的困境，是我国在十二五期间必须解决的重大课题。

一、法律援助经费概述

（一）法律援助经费的概念

我国《法律援助条例》规定，经济困难的公民可以依照条例的规定，获得法律咨询、代理、刑事辩护等无偿法律服务。

因此，法律援助经费是指政府为帮助受援人解决各种法律纠纷而支出的法律服务费用。

从狭义上讲，法律援助经费主要包括咨询费、代理费、刑事辩护费等支出。

但是，法律援助机构在核定咨询费、代理费、刑事辩护费等费用标准时，应当充分考虑法律援助案件进行过程中可能发生的调查取证费、差旅费、文印费、交通费、通讯费以及案件承办人员所花费的办案时间等其他费用。

我国法律援助机构的建制还不完备，全国多数地方政府仅仅是象征性地成立了法律援助机构。

有些地方政府虽然明确发文建立专门的法律援助机构，但是只有机构设立而没有专门编制配备的情况广泛存在。

很多地方的法律援助机构人员都依靠司法局内部调剂，再加上司法行政部门的司法职能并没有及时加以调整和减少，而目前的日常开支是按“人头”下拨的，所以无论在“人员上”还是在“经费上”都给司法行政部门带来了无形的压力。

这种现象在基层尤为突出。

上述情形导致了全国各地出现了法律援助业务经费用于机构日常行政开支的非正常现象。

如《浙江省法律援助经费使用管理办法》第5条规定：

“法律援助经费用于下列开支：

（一）承办法律援助业务；

（二）开展法律援助宣传、教育培训、调研工作；（三）表彰奖励法律援助工作成绩突出的单位和个人；（四）法律援助的其他必要开支”。

我们认为，该条规定的“宣传、教育培训、调研”等支出都不应该从法律援助业务经费中开支，而应该从法律援助机构的行政经费中开支。

《浙江省司法厅关于法律援助和“12348”法律服务工作目标考核的意见》（以下简称《意见》）更是明确规定了用于法律援助业务和行政开支的比例。

《意见》第2条第10项规定：

“专项经费必须确保受援人寻求法律援助所需。

设区的市法律援助机构对法律援助案件补助的支出一般不低于经费总额的65%；县（市、区）市法律援助机构对法律援助案件补助的支出一般不低于经费总额的70%”。

目前法律援助工作实施的困境并不在于法律援助机构的正常运转，而在于用于法律援助业务的经费不足。

全国各地的法律援助机构年度案件受理数量远远大于年度财政拨款额度，导致“僧多粥少”“寅吃卯粮”的困境。

同时，法律援助经费的不足，也导致了律师在承办法律援助案件时获得的办案补贴过低，办案补贴远远低于社会收费标准。

虽然法律援助条例规定承办法律援助案件是每一个社会律师应尽的社会义务，但是过低的办案补贴也严重打击了社会律师办理法律援助案件的积极性，导致法律援助案件的办案质量偏低，受援人的法律权利并不能很好的得到维护。

（二）法律援助经费的意义

1.有利于体现法律援助的国家责任

国务院《法律援助条例》第3条明确规定，法律援助是政府的责任，县级以上人民政府应当采取积极措施推动法律援助工作，为法律援助提供财政支持，保障法律援助事业与经济、社会协调发展。

国家与公民之间存在着提供和享有法律援助的法律关系，国家负有为社会的贫、弱者提供法律援助的义务（责任），社会的贫、弱者享有国家提供的法律援助的权利。

法律援助的责任归属，决定着建立和实施这一制度的一些带有根本性的重大问题。

[2]这正是法律援助作为一项政府责任区别于社会慈善与道德责任的关键点。

在《法律援助条例》制定前，我们一直将法律援助定位为律师的一项社会义务，《律师法》第42条规定,律师必须按照国家规定承担法律援助义务，尽职尽责，为受援人提供法律服务。

但是从法理上来说，法律援助应当是政府责任，而非律师责任。

因为2003年颁布实施的国务院《法律援助条例》明确规定“法律援助”是政府责任。

所以说，法律援助是政府的责任是法律明确规定的。

由于历史的、经济的等原因，将法律援助的责任完全落在政府的肩膀上还有一定的难度。

因此，我们现在所应做的是如何用最短时间完成“律师责任”向“政府责任”的过渡。

目前存在的将政府责任转嫁为律师责任的做法，不仅是错误的，而且还违背了法律援助制度设立的初衷，也不符合法律援助制度国家责任性的法律目的。

各级地方政府对法律援助经费的保障是法治政府和责任政府的体现，是对国务院《法律援助条例》的贯彻和落实。

2.有利于实现法律援助的立法意图

在法治国家，实施法律援助制度的主要目的在于确保没有经济能力的弱势群体也能获得法律上的平等和公正的审判权。

但是，“巧妇难为无米之炊”。

政府设立的各级法律援助机构必须有充足的经费才能够确保法律援助工作得以顺利开展。

如果法律援助经费无法得到保障，那么法律援助势必成为无源之水、无本之木。

因为，仅靠一副热心肠是掀不起轰轰烈烈的法律援助活动浪潮的。

如果说给一个支点就能撬动地球，那么不竭的经费投入就是启开法律援助这扇大门的支点。

我国很多基层地方政府，由于财政困难而没有把法律援助经费纳入同级财政预算中，导致当地的法律援助机构常常步履维艰。

为社会的弱势群体提供进入司法平等保护的机会，并以经济的、法律的手段而非行政的手段保障这种平等的实现，是一个现代法治国家的要求。

[3]因此，法律援助经费的保障有利于实现我国法律援助的立法意图，保障法律上的弱势群体获得法律上的救济，以实现维护自己合法权益的愿望。

3.有利于确保法律援助的案件质量

确保法律援助的案件质量是考量法律援助工作的一个重要指标。

在我国，承担法律援助的一般是专职律师，但是“商人本质”的属性决定了社会律师对其承担的法律援助案件比较冷淡。

我国法律援助工作的有效实施主要是依靠律师的“行侠仗义”。

现实中，有的律师对待援助案件办案和自己代理的有偿服务案件的态度截然不同，有一种应付敷衍的情绪，特别是在刑事案件的辩护中，很多都是走过场，辩护只是个形式，办案的质量可想而知。

法律援助经费的投入可以确保法律援助案件的案件质量，使得法律援助制度真正落到实处。

西方国家为了实行法律援助每年不遗余力地投入大量经费，如英国作为法律援助制度发源地，其遵循一个基本理念：

公民的权利保护不能受到经济发展的限制。

从而决定了法律援助经费开支是英国政府唯一一项采取“上不封顶”的开放式预算，即法律援助经费开支可以突破预算，实报实销，以至于法律援助经费的增长速度曾一度超过了国民生产总值的增长速度。

二、国外及我国香港地区的法律援助经费制度

（一）英国

英国是世界上最早实行法律援助制度的国家。

因为严格恪守“责任政府”的理念，所以法律援助的经费几乎全部来自于国家财政。

只是近年来才开始有一小部分资金来自受援人的分担费用与法律援助案件胜诉后由委员会从败诉方收取的法律费用。

20世纪90年代末期以前，英国对于法律援助资金一直实行上不封顶的开放式财政预算，不为法律援助资金需求设定上限。

依据专款专用的原则，在英国，法律援助经费和日常行政办公经费是分开拨付的。

根据《1999年获得司法公正法》规定，每年司法部长需要履行其法定职责，向法律服务委员会拨付其认为适当数额的法律援助经费，以支持法律服务委员会履行其与民事法律服务及刑事辩护服务有关的职能，并向法律服务委员会支付日常行政办公费用，以满足法律援助服务委员会开展日常管理工作的需要。

每年法律服务委员会的经费预算都要纳入司法部的部门预算，并以直接拨款方式拨付给法律服务委员会管理使用。

英国对法律援助的重视程度从近年来不断攀升的法律援助经费数据即可得知。

据统计，1998年法律援助费用约为14.26亿英镑，1999年16.5亿英镑，2000年20.85亿英镑，2009年26.02亿英镑。

资金增长速度大大超过同期国民经济增长幅度。

在过去二十五年里，英国法律援助已成为全国各类公共服务部门中增长最快的服务之一，每年法律援助经费开支的平均增长率达5.7%。

可见，英国法律援助是世界上经费保障最充足的法律援助制度。

（二）美国

美国的法律援助分为刑事法律援助和民事法律援助。

美国的刑事法律援助可以追溯到十九世纪中叶。

但是真正的刑事法律援助开始于1963年。

这一年美国联邦最高法院作出裁决，将美国宪法第六修正案规定“在所有刑事诉讼中，被告享有获得律师辩护帮助的权利”解释为：

“当被告人无力聘请律师时，州政府要有公共资金为其提供辩护律师”，这样才明确了刑事法律援助的政府责任，明确了资金来源，真正意义上的法律援助制度才逐步确立下来。

美国50个州的刑事法律援助经费的情况是：

22个州政府100％出资；6个州出资75—100％；3个州政府出资50％；18个州由县政府出资；2个州政府不出资。

同时，一些州建立专门委员会对法律援助进行监督，以保障法律援助的高效、协调与经费开支合理。

在22个全额拨款的州中，有14个州建立了监督机制；6个出资75—100%的州中有3个建立了监督机制。

[4]

美国的民事法律援助最早出现于1876年的纽约。

当时纽约德国移民协会建立了一个保护德国移民的组织，给穷人提供免费的法律援助。

但是早期的民事法律援助只是律师自愿的慈善或者说道义行为，只存在于一些大城市。

1974年，《法律服务公司法》通过，法律服务公司正式设立。

1975年法律服务公司得到政府拨款，按照各州贫困人口数向各州分配法律援助资金，正式运作。

国会每年都直接拨款给法律服务公司，公司再向全国各地的法律援助机构拨款。

在全国所有的民事法律援助资金中，法律服务公司提供的资金占80%多；《社会保障法》等的联邦资助占了8%；律师协会和各种信托基金（IOLTA）的利息为法律援助提供了约1.6%；州和当地政府资助近1%。

（三）日本

日本是建立法律援助制度比较早的国家之一，第二次世界大战后不久就建立了法律援助制度。

日本现行的法律援助制度分为民事（包括行政）和刑事两大类。

民事法律援助由民事法律扶助法规定；刑事法律援助规定在刑事诉讼法中，主要是国选辩护人制度。

2004年以前，法律援助经费不全由政府出资，其主要经费来源之一是日本律师联合会。

2004年《总合法律支援法》制订后，日本立法确定了司法支援中心的运作经费全部由国库补助。

因此，直到21世纪初，日本才正式确认法律援助制度是国家应担负的义务。

根据《总合法律支援法》的规定，司法支援中心的资本金全部由政府出资。

政府、地方公共团体之外的其他人不得向司法支援中心出资。

司法支援中心应于每个事业年度制作借贷对照表、损益计算书、有关利益处分或损失处理的文件，以及其他法务省命令确定的文件及其附属明细书（以下称“财务诸表”），并于该事业年度终了后三个月内向法务大臣提出并获得其承认。

法务大臣在根据该规定承认财务诸表时，应事先听取评价委员会的意见。

司法支援中心在获得上述承认时，应毫不迟疑地在官方报纸上公示财务诸表，且将财务诸表及第二款的事业报告书、决算报告书和记载监事及会计监查人意见的书面材料备置于各事务所内，在法务省命令规定的期间供一般性阅览。

对于各项核算，遇有每事业年度、损益计算中发生利益的，在补偿前事业年度遗留损失后仍有剩余时，般应将该剩余金额定为公积金；遇有每事业年度、损益计算中发生损失的，在从公积金中扣除相应金额后仍不足以弥补时，一般应将该差额定为遗留亏损金。

日本的法律援助经费来源主要是两个渠道：

一是由国家财政拨款，这是经费的主要来源。

由协会每年向法务省提出预算，经法务省审查批准后，列入国家财政支出计划。

二是社会损赠，这部分经费来源较少。

（三）香港

我国香港地区的法律援助制度由其《法律援助条例》加以规范，其中规定，法律援助署由香港特别行政区政府全额拨款资助，以支付审查申请及进行诉讼的法律援助费用、员工酬薪及部门支出等三部分开支。

在上述拨款中，法律援助费用的拨款没有财政限制，不受立法会财政预算案的限制。

而且，如预算资金不能满足当年的法律援助资金需求，法援署可向政府申请追加拨款，以确保法律援助署在提供法律援助时，不会因财政限制而受到不利影响。

也就是说，法律援助署在执行普通援助计划时，不受立法局财政预算案的限制。

据统计，2000—2001年度，香港地区法律援助经费开支达到8.83亿港币，加上政府拨给当值律师服务计划的0.99亿港币，政府投入总数为9.82亿港币，占当年度我国香港政府总财政支出的0.45%。

[5]2007—2008年度，香港法律援助经费7.22亿港元，人均约100元。

这种高额政府财政投入在世界各国和各地区也是少有的，充分表明了香港政府对法律援助活动的重视和对法律援助署工作的肯定。

除了政府拨款，法律援助计划的另一个资金来源是法律援助费用的分担制度。

在财政收入上虽然超过了普通法律援助计划所规定的上限,但仍没有足够能力负担聘请私人执业律师进行诉讼所需高昂费用的人士可以申请辅助计划，凡申请辅助计划所提供法律援助的申请人,必须在申请时交纳登记费1000港元，如果申请失败,此款项不予退还。

如果申请人获得了辅助计划所提供的法律援助，则须再交纳1000港元。

当申请人获得法律援助后，其进行的诉讼最终归于失败，他必须支付的费用只限于上述已支付的2000港元。

如果申请人胜诉，则须将获得的赔偿额中的15%拨入法律援助辅助基金内，以协助其它受援人在日后进行的诉讼。

[6]

因此，香港的法律援助经费大部分是来自政府拨款，除此之外还有来自社会的捐助，另外就是法律援助辅助基金。

三、我国法律援助经费的困境

2008年9月，国务院批准司法部成立法律援助工作司，截至目前，全国已有25个省（自治区、直辖市）的法律援助管理机构纳入司法行政机关序列，法律援助制度改革取得了明显成效。

司法部还专门制定下发了《关于加强和改进法律援助工作的意见》等文件，促进了法律援助工作的制度化、规范化。

各地制定实施了“三项标准”，即公民经济困难标准、法律援助事项补充范围和法律援助办案补贴标准，把与民生问题密切相关的权益保障事项逐步纳入法律援助事项范围，进一步降低法律援助门槛，扩大了法律援助的覆盖面。

法律援助经费短缺的问题没有得到有效解决，许多贫困地方的法律援助机构没有必要的经费，或者数量很少，无法满足经济困难群体对法律援助的需要[7]。

现阶段，我国法律援助经费主要存在以下几个问题：

第一、法律援助经费人均经费过低。

人均经费过低是实施法律援助遇到的最大问题。

2009年的全国人均法律援助财政拨款为0.56元。

资料显示，青海省2010年的法律援助人均经费是省级0.4元、州（地、市）县级0.5元；宁夏回族自治区2010年的法律援助人均经费接近1元。

四川省2010年的法律援助人均经费不足1元。

全国多个省市区的法律援助经费都徘徊在1元上下。

以2008年为例，我国财政拨款102亿元用于全国各地诉讼和非诉讼法律援助案件，而美国当年除了刑事法律援助由政府全部出资外，联邦政府出资6亿美元用于民事法律援助；英国人均民事法律援助为32美元，美国人均民事法律援助为2.25美元，而我国人均法律援助资金总量不足0.2元。

尽管两年来各级政府对法律援助的投入在逐年增加，但日前人均法律援助资金仍然小到0.3元。

法律援助经费的不足严重制约了法律援助工作的实施。

过低人均法律援助经费导致了各级法律援助机构无法受理大量的符合援助条件的案件，只好将部分案件拖到下一年度再行受理或者不予受理，引发部分困难群体对国家法律援助这一制度产生怀疑。

第二、法律援助经费增长额不固定。

从历年全国办案经费的增长情况来看，《法律援助条例》颁布前一年，即2002年，全国法律援助经费为8444.33万元，2003年达到了16456.84万元，2009年达到75760.37万元（见图一）。

[8]

图一：

2002—2009年全国法律援助经费情况

数据显示，2003年比2002年增长94.89%，是历年增长最大的一次，究其原因，主要是在2003年《法律援助条例》颁布实施，经费问题得到了响应的重视。

2003年以后，增长速度开始放缓，2004年比2003年增长了49.34%，2005年增长了14.14%，2006年增长了32.0%，2007年迎来第二个增长高峰，达到41.87%，此后又开始放缓，2008年增长为30.11%，而2008年共批准办理法律援助案件数为546859件，比2007年增长30.2%。

[9]到了2009年则只剩下10.84%，而2009年全国法律援助全国法律援助机构共办理案件641065件，提供法律咨询4849849人次，分别比2008年同期增长17.2%和12.2%。

[10]法律援助经费的增长跟不上案件数量的增长速度。

从数据可知，我国法律援助经费增长没有固定的模式，也没有一个明确的计划，随意性很大，不利于法律援助事业长远规划与发展。

第三、法律援助经费主要靠财政拨款。

2002年，全国法律援助经费为8444.33万元，其中财政拨款7804.61万元，2003年达到了16456.84万元，其中财政拨款15211.66万元，2009年达到75760.37万元，其中财政拨款74875.03万元（见图二）。

图二：

财政拨款占法律援助经费总额比例示意图

数据显示，财政拨款占了整个法律援助经费的绝大部分，2003年至2009年的8年里，所占比重最大的是2009年，达到98.83%，所占比重最小的是2004年，也达到了88.34%，其余年份，均在90%以上。

由此可见，我国现阶段法律援助经费的主要来源是财政拨款，经费来源十分单一，这也间接造成了法律援助经费增长缓慢。

第三、法律援助经费地区分布不平衡。

在政府财政拨款方面，全国地区之间差异很大。

我国东部沿海地区经济发达，当地政府有财力承担较多的法律援助经费，而群众需要法律援助的反而相对较少；中西部地区经济落后，政府无力承担过多的法律援助经费，而这些地区偏偏又是贫困人口相对集中的地区，反而需要更多的法律援助资金。

2009年，在法律援助财政拨款中，同级财政拨款额为62937.41万元，占整个法律援助经费财政拨款总额的82.2%，同级财政拨款最多的省份是广东省，拨款额达到7322.94万元，其次是山东省（4296.04万元）、江苏省（4084.94万元）、浙江省（3769.89万元）、河南省（3392.01万元）。

同级财政拨款额超过2000万元的省份还有上海、四川、辽宁、重庆、湖南、湖北、福建等。

[11]广东、江苏、浙江、河南四省同级财政拨款达到15542.88万元，占全国法律援助同级财政拨款总额的24.7%。

同时，法律援助经费在省、地市、县三级分配也不平衡。

2009年法律援助县级平均财政拨款额为13.61万元，地市级平均为45.47万元，省级平均为197.94万元，县级为省级的6.88%，地市级为省级的22.97%，而恰恰是县、地市两级承担着绝大部分法律援助案件的办理与法律援助咨询的开展工作。

四、我国法律援助经费的出路

虽然我国法律援助制度已经走过了十多个春秋，但经费不足依旧是目前存在和面临的主要问题。

据不完全统计，2001年，全国30多个省的法律援助机构共得到政府拨款经费5541.23万元；2002年，全国共有法律援助经费8444.33万元，其中政府拨款7804.61万元。

由于各地的法律援助机构建制不完善，导致办公经费和法律援助业务经费混同使用，所以某些地区如果扣除法律援助机构人员的工资福利、办公经费等之外，政府拨款的经费真正用在办案补贴上的很少。

我们认为，从中国的实际出发，要解决法律援助经费的出路在于尽快确立法律援助经费的拨付标准和经费保障方法，同时，在沿海经济发达地区，可以先行试点受援人费用分担制度。

（一）急需解决法律援助经费的保障方法

我国《法律援助条例》第3条明确规定：

“法律援助是政府的责任。

县级以上人民政府应当采取积极措施推动法律援助工作，为法律援助提供财政支持，保障法律援助事业与经济、社会协调发展。

”我国明确规定了法律援助是政府的责任，还明确了法律援助经费是以县级以上人民政府财政拨款为主，社会捐助为辅的模式。

但由于目前我国还没有建立法律援助最低资金保障制度，许多地区法律援助经费也没有纳入当地政府财政预算，在全国已成立法律援助机构的29个省中，仅有12个省有专项拨款。

出现上述问题的症结在于法律援助的经费保障问题没有得到切实解决。

我们认为，解决我国法律援助经费保障的方法有三种。

一是采取英国式的标准，即每年按照我国各地GDP总量的一定比例拨付到法律援助经费专用账户。

经费拨付到专用账户后，必须只进不出，滚动使用，以确保专用账户内的法律援助经费充足；二是采用“人头”式标准，即以当地政府所辖区域的人口总数为基数，按照人均法律援助经费来核定财政的年度拨款数，并一次性打入专用账户。

经费拨付到专用账户后，也必须做到只进不出，滚动使用。

必须注意的是，计算当地人口总数的时候，应当将外来流动人口计算在内。

三是采用实报实销标准，即对于年度法律援助办案补贴没有上限标准，年度办结多少案件，需要多少援助经费，政府就报销多少。

由于受地区经济差异较大，法律援助制度不够成熟，流动人口在相当长的一段时期内还难以准确统计，传统观念等因素的影响。

法律援助经费拨付专用账户后“只进不出、滚动使用”的经费管理模式还难以实行。

因此，英国式标准不适合发展中的中国法律援助经费保障要求（当我国的法律援助事业较为成熟时尚可考虑）；而“人头”式标准始终不适合中国国情（不管哪种方面的经费需要）。

所以目前较为可行的做法是采用实报实销式，即法律援助机构当年办结多少援助案件，需要多少援助经费，政府就给多少经费的法律援助经费保障模式。

（二）亟待确立法律援助经费的拨付标准

当前，全国各级法律援助机构经费不足的另一个重要原因在于法律援助经费的标准问题还没有得到很好的解决，即政府依据哪种标准来进行财政拨款是最合适的方法还没有确立。

目前较为通行的做法是成本理念。

如国务院《法律援助条例》第24条第3款规定：

“法律援助办案补贴的标准由省、自治区、直辖市人民政府司法行政部门会同同级财政部门，根据当地经济发展水平，参考法律援助机构办理各类法律援助案件的平均成本等因素核定，并可以根据需要调整”。

办案补贴根据当地经济发展水平，参考法律援助机构办理各类法律援助案件的平均成本等因素核定会造成不重视的地区办案补贴多年来都是一成不变，重视的地区，若干年后再增加一二百元。

暂且不说这种标准确定的办案补贴高低的问题，关键是所谓的成本谁来核定？

按照什么标准来核定？

事实上，这个成本没人核定，也没有依据来核定，完全是人为的自由心定，没有事实依据。

正是在这一指导思想之下，我