卫生监督执法中问题及对策定稿.docx
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卫生监督执法中问题及对策定稿
湖北省高等教育自学考试本科毕业论文
论文题目：
XX市卫生监督执法中的问题及对策
主考学校：
武汉大学
专 业：
行政管理
准考证号：
XX
学生姓名：
XX
指导教师：
XX
工作单位：
XX
二○一四年九月
郑重声明
本人呈交的论文，是在导师的指导下，独立进行研究工作所取得的成果，所有数据、图片资料真实可靠。
尽我所知，除文中已经注明引用的内容外，本论文的研究成果不包含他人享有著作权的内容。
对本论文所涉及的研究工作做出贡献的其他个人和集体，均已在文中以明确的方式标明。
本论文的知识产权归属于培养单位。
本人签名：
日期：
摘要
卫生监督执法是公共卫生监督体系的重要组成部分。
由于我国卫生行政执法起步较慢,加之外界对执法的干预以及群众法律意识的淡薄,直接阻碍了依法行政的进程。
新形势下，环境不断发生变化,对卫生行政执法工作带来新的挑战,同时也给理论研究提供了新的课题和方向。
本文从卫生监督执法的现状出发，对卫生监督执法的法制体系建设，人才队伍建设，政府财政投入等方面进行了深入浅出的研究。
以XX市卫生监督执法为例，结合专题调研法、定量分析法、收集资料法，发现卫生行政执法中存在的问题,进行原因分析，并提出一些相应对策,为完善卫生行政执法工作提供借鉴和启示。
加大卫生法律法规的执法力度，提高应对突发公共卫生事件的能力，为确保公共卫生安全和促进预防卫生事业的发展，发挥了积极作用。
但目前在开展卫生监督执法过程中却存在许多问题，这些因素的存在严重地制约了卫生监督执法的正常开展，同时，也由于我国的卫生监督执法体系建立较晚，对监督执法的研究还很少，卫生监督执法暴露出了一些问题，监督监督执法体制尚不能满足现实的需要，因此，有必要对如何完善我国卫生监督执法体制加以研究，为群众提供安全、高效、方便的保障，保持社会秩序的有序运行。
关键词：
卫生监督执法；问题；对策；
一、绪论
1.研究背景………………………………………………………………………1
2.研究现状………………………………………………………………………1
3.研究内容和研究方法………………………………………………………2
（1）研究内容…………………………………………………………………2
（2）研究方法…………………………………………………………………2
二、卫生监督执法的概念
1.卫生监督执法的内涵………………………………………………………3
2.卫生监督执法的基本原则…………………………………………………3
3.卫生监督执法的基本要求…………………………………………………4
三、XX市卫生监督执法的情况
1.XX市卫生监督执法的历史沿革…………………………………………4
2.XX市卫生监督执法的现状………………………………………………5
四、XX市卫生监督执法的问题
1.卫生监督执法依据不足……………………………………………………5
2.执法人员政治素质参差不齐………………………………………………6
3.卫生监督执法工作经费不到位……………………………………………6
五、XX市卫生监督执法的原因分析
1.卫生监督执法立法滞后……………………………………………………7
2.卫生监督执法队伍不完善…………………………………………………7
3.地方政府财政投入不足……………………………………………………7
六、解决XX市卫生监督执法问题的对策
1.健全卫生监督执法法律法规………………………………………………8
（1）积极建言献策……………………………………………………………8
（2）强化宣传教育……………………………………………………………8
（3）加强业务知识培训………………………………………………………9
2.加强卫生监督执法队伍建设………………………………………………9
3.加大卫生监督执法财政投入………………………………………………9
结论……………………………………………………………………………………10
参考文献……………………………………………………………………………11
致谢……………………………………………………………………………………12
一、绪论
1.研究背景
2003年“非典”之后,党中央、国务院多次指出,要加强公共卫生建设,力争用3年时间,基本建成覆盖城乡功能完善的疾病预防控制体系、医疗救治体系和公共卫生监督体系。
卫生监督执法是公共卫生监督体系的重要组成部分,是执行国家法律法规、维护公共卫生秩序、保护人民群众健康、促进经济社会协调发展的重要保证。
随着近年来改革的深入和卫生监督工作专业的细化，我国卫生监督执法体系建设逐步完善、执法队伍不断扩大、法制建设日趋完善、程序建设不断规范、法制宣传深入人心。
截止2012年,全国98%以上的市和96%以上的县已建立卫生监督机构,卫生监督员近15万人。
目前一个从中央到省、市、县四级,并且逐渐覆盖农村地区的卫生监督执法体系框架已基本形成,卫生监督执法力度不断加大,公共卫生秩序和医疗服务秩序得到进一步规范,人民群众的健康权益得到了较好的保障。
XX市的卫生监督执法工作由XX市卫生监督局负责，在现有在职职工30人,依法监督管理全市餐饮服务、保健品、公共场所、化妆品、消毒产品、生活饮用水、学校、职业、放射、母婴、传染病、医疗机构、采供血机构及其执业人员的执业活动、整顿和规范医疗服务市场、打击非法行医和非法采供血行为、预防性卫生监督工作,同时承担卫生行政审批和食品安全综合协调工作。
在保障全市人民健康、维护社会稳定和促进XX市经济发展方面发挥着重要作用。
2.研究现状
最近几年来，我国学者对卫生监督执法问题讨论愈加热烈，研究资料愈加丰富。
学者们的研究主要集中在卫生监督执法过程中存在的问题以及如何解决这些问题两个方面，理论方面，张贻厚所长在其《我国卫生行政执法存在的问题与对策》①一文和张艳春在《浅谈基层卫生监督执法工作中存在的问题及对策》②中对卫生行政执法的特点和卫生监督执法责任制的内容进行了阐述；张志雄、温月梅两位医师在《加强卫生监督执法队伍的职业道德建设》③—文中对卫生监督职业道德建设的标准、要求及其重要性进行了论述。
卫生监督执法过程中存在的问题是众位学者普遍关注的热点，研究成果十分显著。
通过研究，大家普遍认为，问题主要集中在卫生监督执法依据不完善、卫生监督执法主体不规范、卫生监督执法体制不顺畅及卫生监督执法监督不力等方面，另外《社会因素对卫生行政执法公正性的影响及对策》④重点论述了社会因素的影响，文中提到了体制问题、社会不良风气等因素的影响，作者针对卫生监督执法工作中存在的问题进行了总结阐述。
3.研究内容和研究方法
（1）研究内容
笔者对改革开放以来XX市卫生监督执法工作的内容进行了分析研究，发现了XX市卫生监督执法工作中存在的问题，并对于这些问题产生的原因进行剖析。
明确问题之后，笔者研究了其它县、市关于卫生监督执法工作的经验和借鉴，从中得到有益的启示。
通过对这些内容的研究，笔者总结出了实际工作中遇到的问题，为解决这些问题，笔者将从以下四个方面着手。
第一，完善卫生立法，对于XX市而言，从基层执法角度应该多为国家立法进言献策，不断适应新形势工作的需要。
加大宣传工作，提高相对人的法律意识，使其知法、守法、懂法。
第二，加强监督队伍建设、重视人才培养，定期举行法律法规知识的培训，提高卫生监督执法人员的职业技能和执法能力，科学配置监督执法人员，通过完善监督机构建设，将行政执法和内部管理相结合，加强社会和舆论对执法队伍的监督。
第三，加大财政投入，提高卫生监督等公共卫生资源配置的比例，保障卫生监督执法经费。
（2）研究方法
笔者采用四种方法来进行研究。
一是专题调研法。
它是有目的、有计划、有系统地研究有关对象现实状况或历史状况的材料的方法。
调研方是解决问题和研究对象最基本的方法之一，通常采取座谈、走访、慰问等方式，对问题产生的现象进行有计划的、周密的和系统的了解，并对搜集到的大量资料进行分析、综合、比较、归纳，从而为领导决策提供有针对性的意见。
二是收集资料法。
收集资料法是根据一定的研究目的或课题，通过调阅历史文献或影音来获得资料，从而全面地、正确地了解掌握所要研究问题的一种方法。
三是定量分析法。
在科学研究中，通过定量分析法可以使人们对研究对象的认识进一歩精确化，以便更加科学地揭示规律，把握本质，理清关系，预测事物的发展趋势。
四是经验总结法。
通过对实践活动中的具体情况，进行归纳与分析，使之系统化、理论化，上升为经验的一种方法。
二、卫生监督执法的概念
1.卫生监督执法的内涵
卫生监督是指卫生行政部门执行国家卫生法律、法规，维护公共卫生和医疗服务秩序，保护人民群众健康及其相关权益，对特定的公民、法人和其他组织所采取的能直接产生法律效果的卫生行政执法行为。
这个概念有四层含义。
①卫生监督的主体是卫生行政部。
根据卫生部《关于卫生监督体制改革的意见》、《关于卫生监督体制改革实施的若干意见》以及《关于卫生监督体系建设的若干规定》的规定，卫生行政部门设立卫生监督机构和卫生监督员，行使卫生监督职责。
②卫生监督是依据卫生法律、法规和规章的规定，对涉及人民群众健康的各种行为或活动所实施的卫生行政执法行为。
③卫生监督的相对一方是特定的公民、法人或者其他组织，即在卫生法律、法规和规章的执行过程中处于被监督的当事人。
④卫生监督的目的是维护正常的公共卫生和医疗服务秩序，保护人民群众健康及其相关法定权益⑤。
卫生监督执法是一项卫生法律制度，在食品卫生法中规定，国家实行食品卫生监督制度,经国务院批准，卫生部颁布的《关于卫生监督体制改革的意见》、《关于卫生监督体制改革实施的若干意见》以及《关于卫生监督体制建设的若干规定》规定了卫生监督执法的性质、目的及任务，确定"卫生监督体系是公共卫生体系的重要组成部分，是执行国家卫生法律、法规、维护正常的公共卫生和医疗服务人市中山区卫生监督执法问题研究秩序，保护人民群众健康，促进经济社会发展的重要保证"；同时,"卫生监督执法"得到社会广泛的认同，能够充分体现出卫生行政执法的性质和特点。
2.卫生监督执法的基本原则
近几年来，卫生监督体制改革一直在有计划、有步骤、有成效地逐歩推进。
与此同时，按照依法行政的要求，卫生监督工作也卓有成效地深入开展。
把坚持依法行政与提高行政效率统一起来，做到既严格依法办事，又积极履行职责。
从我国的执法实践和现状来看，执行法律比制定法律更为艰巨。
其主要原因之一是，不能将依法办事与高效履行职责统一起来，时常发生为了"效率"而不惜损害"依法办事"或者为了依法办事而不惜抛弃"效率"的矛盾。
这种现象在卫生监督中并不少见，是一直没有得到较好解决的一对矛盾。
这里既有认识上的问题，也是一项值得研究的课题。
无论如何，卫生监督执法应当在严格依法办事与积极履行职责之间寻找最佳效果的结合点，合法、便民、高效地开展卫生监督工作。
3.卫生监督执法的基本要求
卫生监督执法要做到三点：
一是要做到合法行政，合理行政。
在卫生监督执法活动中，执法主体有两部分构成，一类是法定的行政执法主体，一类是间接行政执法主体。
对于在法定行政执法主体来说，要做到严格依照法律规定的权限执法，切实行使好自己的权力，确保法律得以有效实施。
对于间接行政执法主体來说，有两个基本要求：
第一必须依法通过接受委托等方式从而获得行政执法权；第二卫生行政执法行为必须在委托权限范围内进行，严禁越权执法。
二是要做到公平公正，程序正当。
卫生监督中应适用法律准确，这就要求执法人员不仅要有卫生知识的专业背景，同时也应具备相关的法律知识，才能真正做到执法不偏不倚。
三是要高效便民，诚实守信，权责统一。
卫生监督执法应不违背立法目的，卫生监督人员执法的根本目的在使得卫生行政立法得以贯彻实施，如果违背立法目的，执法行为就是没有意义的。
三、XX市卫生监督执法的情况
1.XX市卫生监督执法的历史沿革
1982年11月《食品卫生法》（试行）正式实施，原卫生防疫站承担着卫生监督执法职能。
1983年，卫生防疫站新设立了食品卫生监督科，随着国家法律法规的不断完善，卫生防疫站担负的卫生监督职能越来越多，《公共场所卫生管理条例》、《传染病防治法》、《职业病防治法》、《医疗机构管理条例》等卫生法律法规相续出台，卫生监督队伍也由几人发展到三十几人，但各项卫生监督工作发展不快，已落后于社会经济发展的需要。
随着国家对卫生监督体系改革的不断深入，根据卫生部《关于卫生监督体系改革实施的若干意见》（卫办发[2001]112号）文件，经XX市委、市政府批准，XX市卫生监督局于2003年9月批准成立，由原卫生防疫站划分人员和原卫生局卫生执法大队协调人员组成，是隶属XX市卫生局管理的行政执法机构，为副科级全额拨款事业单位。
通过职能调整，XX市卫生监督局承担着全市食品卫生、职业卫生、放射卫生、公共场所卫生、学校卫生、生活饮用水卫生、化妆品卫生及消毒产品、涉水产品和医疗服务市场等领域的综合卫生监督执法职能，全局内设10个职能科室，即办公室、财务科、稽查监督科、审查办证科、场所卫生监督一、二、三科、职业卫生监督科、医疗市场监督一、二科。
按照国家和湖北省政府的要求，XX市已建立成了结构合理、运转协调、行为规范、程序明晰、执法有力、办事高效的卫生监督新体制，为XX市人民群众的身体健康和经济发展作出了积极贡献。
2.XX市卫生监督执法的现状
随着国家对卫生监督体系改革的不断深入，2003年9月，XX市卫生监督局正式成立，并快速发展壮大。
卫生监督局成立之初，由于人员多、底子薄，加上参加统筹养老保险和原卫生防疫站划分的债务共背负70余万元债务，运行举步维艰。
通过全体卫生执法人员的共同努力，卫生监督事业逐年稳步发展，办公条件、执法条件、人员素质等各方面取得了显著成效，卫生监督执法手段得到提高。
原来卫生监督执法被人形容为“游击队”，都是“一张嘴，两条腿，就像在收卫生费”，社会形象差，执法力度小，执法手段落后，没有得到社会认同。
为彻底转变这一现象，XX市卫生监督局通过自筹资金和争取上级业务主管部门的支持，目前已有三台卫生监督执法车，有二支录音笔、一台摄像机、三台照相机等调查取证设备，有食品卫生现场快速监测仪、职业卫生现场检测仪等价值达6万元的卫生监督仪器设备，有力地保障了卫生监督执法工作的开展。
四、XX市卫生监督执法的问题
1.卫生监督执法依据不足
目前,XX市卫生监督执法所依据的法律法规丄要有《中华人民共和国执业医师法》、《中华人民共和国献血法》、《屮华人民共和国母婴保健法》等9部法律、《医疗机构管理条例》、《公共场所卫生管理条例》等21部法规,以及《生活饮用水卫生监督管理办法》、《XX市医疗机构管理办法》等40多个单位规章和政府规章,以《医疗机构管理条例》为例，虽然国家及地方出台了很多法律条规，但是出现的问题层出不穷，找不到法律依据，并且我国的卫生法律、法规大多在80年代末90年代初制定,不能适应社会主义市场经济的迅速发展所带来的新问题、新现象,达不到行政处罚应有的惩罚、教育目的。
部分卫生法规缺少具体的实施办法和细则,对违法事实的认定标准和处罚措施等方面不够明确和缺少针对性,使一些监督工作无法可依。
2.执法人员政治素质参差不齐
现在卫生监督对象涉及面广、情况复杂,服务内容的技术性、社会性、法律性愈来愈强,要想胜任当前卫生监督工作是相当困难的,有些甚至是不可能的。
因此,加强业务、政策理论和法律知识的学习,提高自身素质是适应当前卫生监督工作的需要。
目前，XX市卫生监督执法人员配备严重缺乏,人员编制有限,卫生监督工作量大而卫生监督执法人员配备比例严重失调。
在承担全市范围大量的卫生监督执法工作中,被监督管理单位数量众多,卫生监督人员严重缺乏,导致监督频次不够,监督管理不到位,繁重的工作任务,虽常超负荷工作,还是难以达到上级要求的监督管理效果。
而当前卫生监督管理工作的要求越来越高,社会及广大人民群众对健康的需求也越来越高,同时执法单位问责制的进一步强化,使当前的卫生监督工作按规定要求来完成,显然是力不从心,优质高效的卫生监督执法力度更难以体现。
3.卫生监督执法工作经费不到位
执法装备落后和不足,造成了轻监督,重收费,卫生监督执法工作质量下降,制约了卫生监督执法工作的顺利开展,成为阻碍卫生监督执法的瓶颈,导致卫生监督机构只重视经济效益,轻社会效益的现象,造成群众在心理上对监督机构的误解,严重影响了卫生监督机构的社会形象。
同时也影响了工作范围的扩展与业务水平提高,卫生监督执法是代表政府的行政行为,必须体现公正性,其监督执法行为必须与其利益脱钩,但执法办公经费的短缺,执法的趋利性就不可避免,因为考虑生存问题肯定是必然,忽视了监督执法的公正和规范,限制了卫生监督工作的有效开展。
五、XX市卫生监督执法的原因分析
1.卫生监督执法立法滞后
卫生立法滞后于社会经济发展,卫生执法存在盲区和死角,如现行的《公共场所卫生管理条例》颁布实施于25年前的1987年4月,在2006年4月进行修订,但随着社会的发展,亟需调整公共场所的种类、服务内容、违法的处罚力度以及公共场所经营单位的职责、义务及卫生管理等内容。
又如《职业病防治法》于2011年修订已经3年,但是我国职业病防治形势依然严峻,其原因是多方面的。
首先,国家职业病防治监管体制混乱,对职业卫生工作职能划分事权不统一,造成管理无力。
根据有关规定,卫生系统不再负责作业场所职业卫生监管,不再履行管理职责;而安监系统又没有实行现场监管所必需的人员、设备和技术支撑体系,无法履行职责,这就使得职业病防治监管工作处于无人负责的无力状态。
目前全国由人大常委会通过的卫生法律有9部,由国务院发布或批准发布的卫生行政法规有27部,由卫生部制定发布的部门规章有400余件,分散在各个卫生单行法中,法律、法规之间缺乏协调,存在“头疼医头,脚疼医脚”的现象。
2.卫生监督执法队伍不完善
XX市卫生监督执法存在“两张皮”现象,执法主体是卫生行政机关,执法具体却是执行机构（事业单位）,行政监督执法人员基本上都是事业编制,不符合行政执法和公务员法的要求。
卫生监督执法队伍和执法手段难以保证执法工作质量。
一是执法人员数量少。
卫生监督行政的执法人员大多来自于医学院校,由于传统教育体制的原因,医学教育中普遍不设法制课程,因而卫生行政执法人员尽管业务水平较高,但法律意识相对较差。
在执法力度方面相对软弱。
另外,卫生监督执法队伍编制严重不足。
目前XX市共有卫生监督执法人员约有200人,最少的乡镇仅2人,而卫生监督执法人员人均监管对象为一比几百,这些人不仅承担着众多法律、法规赋予的执法任务,同时还承担着政府部门交办的各类临时性工作。
3.地方政府财政投入不足
XX市卫生监督执法的经费主要来源于地方政府的财政拨款,按照人头来拨款的,包括办公经费的和工资,由于地方财政对卫生监督的投入严重不足,卫生监督机构经费缺乏,导致各种硬件设施的缺乏;经费不足只好去靠创收补充人头费的现象普遍存在。
首先，政府财政对卫生监督的投入严重不足，卫生监督机构经费缺乏。
由于政府财政对卫生监督投入的胜少，XX市卫生监督机构仍存在办公场所条件不足，用于执法的交通、取证工具等硬件设施的不足局面。
这些问题在一定程度上制约了卫生监督执法工作的顺利开展，致使部分被监督的单位和行业监管不到位；其次，卫生监督执法经费来源结构不合理，靠创收补充人头费的现象普遍存在。
卫生执法机构为了弥补经费不足，不得不开展有偿服务，造成了有收入的工作多做，没收入的工作少干或不干，这对于部分满足卫生行政执法，开展日常卫生监督监测工作，起到了积极的补充或保障作用，但这种状况严重违背了公共卫生监督执法的根本宗旨，影响了卫生执法的公正性、严肃性。
如有单位均未实行真正意义上的全额预算拨款，其中政策性的生活补贴和保健津贴、福利、资金、公积金等项费用支出部分，都来源于“有偿服务”。
政府“以权换钱”的现象严重，在这种政策的引导下出现了重审批、轻监督，重收费、轻工作质量，“重养人”、轻发展的不良情况。
六、解决XX市卫生监督执法问题的对策
1.健全卫生监督执法法律法规
（1）积极建言献策
XX市卫生监督局作为基层的卫生监督机构，积累了大量的监督工作经验，应该将基层监督执法中好的经验、以及监督中遇到的难点重点问题，形成书面材料上报给上级卫生行政机关，为荆门市、湖北省乃至国家制定法律、法规和规章建言献策，提出好的建议，让领导能够听到来自基层一线监督执法的声音。
（2）强化宣传教育
把宣传教育作为工作重点,充分利用新闻媒介和各种宣传方式,广泛开展卫生监督法律法规的社会宣传,提高广大人民群众的卫生安全和卫生法制意识,让广大人民群众进一步理解、参与和支持卫生监督工作,营造宽松的卫生监督工作环境。
（3）加强业务知识培训
加强卫生监督员的业务知识培训学习,提高业务能力,提高执法水平,卫生监督员不仅要精通卫生法律法规条文,同时,也要熟悉相关法律法规灵活使用,更重要的是在专业技术上要有特长,真正能起到监督指导作用。
2.加强卫生监督执法队伍建设
目前卫生监督机构执行的卫生法律法规就有近20部,承担着XX市食品卫生、公共场所卫生、职业卫生、传染病防治、放射卫生、消毒卫生、学校卫生、医疗市场监督管理等监督执法任务，此外还要承担突发事件处置、卫生保障等工作任务，现有卫生监督局所配置的人力资源难以承担这样繁重的工作任务，不能够满足目前工作的需要。
因此，为加强卫生监督体系队伍建设，一方面须提高准入标准，严进宽出，吸纳更多的专业人员，满足基本的数量需求和素质要求，另一方面针对无专业或非相关专业人员加强在岗培训和在职教育等，以点带面，逐步提高卫生监督队伍的整体素质。
同时，改善卫生监督事业的社会重视程度和经济待遇，吸引更多高学历高职称的人员流入，将更有利于完善卫生监督执法队伍，解决人力素质低下、结构不合理等问题。
3.加大卫生监督执法财政投入
卫生监督机构经费和装备现状不容乐观。
从XX市卫生监督机构情况来看，卫生监督财政投入不足，财政保障不力，快速检测设备落后，很大程度影响了改革的进程和卫生监督机构的运转。
卫生监督执法作为公共卫生事业的重要组成部分，属于典型公共产品，卫生监督体系建设是公共卫生体系建设的重要组成部分，是公共卫生服务的重要内容，政府是卫生监督体系建设的责任主体，应完全承担筹资职能，落实《关于卫生事业补助政策的意见》等文件，提高卫生监督等公共卫生资源配置的比例，保障卫生监督执法经费。
XX市卫生监督执法机构也应立足现状，争取多方筹资，添置必需的卫生执法设备，提高卫生执法整体能力。
结论
卫生监督执法关乎人民群众生命健康，与群众社会生活息息相关，对其进行研究不仅具有理论上的价值，更具有极强的现实意义。
因为卫生监督工作不但与卫生行政执法的性质、要求、原则等理论问题相关，而且与现实生活中出现的执法主体、执法监督问题相联系。
如何更大程度上实现各方利益的平衡，为完善卫生监督执法工作提供借鉴和启示，即是研究该课题的意义所在。
我国关于卫生监督执法方面的依据往往滞后于社会实践，笔者在对卫生监督执法工作中的热点与难点问题进行分析探讨，经过广泛的收集、阅读资料，分析数据和工作经验，借助于归纳、比较等逻辑方法的运用，笔者基本完成了对XX市卫生监督执法问题的研究。
本文对卫生监督执法问题进行研究，希望能抛砖引玉,引起湖北和荆门市相关部门对卫生监督执法问题的更多关注。
期待相关卫生监督执法部门能够切实解决问题，提高执法水平。
参考文献
[1]张贻厚，我
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