美国对华并用反倾销反补贴措施问题分析.docx

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美国对华并用反倾销反补贴措施问题分析

美国对华并用反倾销反补贴措施问题分析

陈立虎赵艳敏

2012-01-1216:

49:

56　　　来源：

WTO法学会

作者简介：

陈立虎，苏州大学法学院教授，博导。

赵艳敏，苏州大学法学院讲师。

学科分类：

世界贸易组织法律制度

摘要：

对来自市场经济国家的产品，美国并用反倾销反补贴措施具有合理性和合法性。

美国在反倾销调查中通过调整涉案产品的出口价格和结构出口价格来避免对出口补贴的重复计算。

市场经济国家产品与非市场经济国家产品产生补贴重复计算的根源不同，补贴的形式也有差异。

在美国对华并用反倾销反补贴的案件中，DOC对华适用反补贴法存在巨大的法律障碍。

DOC拒绝给予中国市场经济地位或市场导向产业待遇，在反倾销调查中所采用的生产要素方法不可避免地导致了对中国铜版纸国内补贴的重复计算。

对此，我国的救济方式主要为启动WTO争端解决机制和进行美国国内救济。

关键词：

并用反倾销反补贴措施重复计算出口补贴国内补贴非市场经济国家

Abstract：

ItisreasonableandlegitimacyforUnitedStatestoapplybothCVDandADdutiestoproductsfrommarketeconomycountries.IntheADinvestigation,UnitedStatesadjustsitsantidumpingdutiescalculationinordertoavoiddoublecounting.ProductsfromMarketeconomiesornon-marketeconomycountrieshavedifferentcausesofdoublecountingandtheformsofsubsidiesarealsodifferent.InCoatedFreeSheetPapercase,therearehugelegalobstaclesforDOCtoapplyCVDlawtoPRC.TheDOCrefusestograntChinamarketeconomystatusormarket-orientedindustriestreatmentADinvestigationsandhasleadedinevitablytodoublecountingofdomesticsubsidies.ChinashouldchallengetheunfairdeterminationofDOCthroughusingWTOdisputesettlementmechanismandU.S.court.

Keywords：

applybothCVDandADduties;doublecounting;exportsubsidies;domesticsubsidies;non-marketeconomycountries

反倾销一向是美、欧狙击中国产品的利器，比如世贸组织秘书处在2007年的报告中指出，中国仍然是受到反倾销调查“最频繁”的国家。

对反倾销，西方国家的一般做法是：

（1）将我国视为非市场经济国家而在单一的反倾销调查中大量和随机使用替代国，从而十分容易认定我国出口产品存在倾销；

（2）一般允许我国涉案企业申请个别待遇（欧盟）或单独税率（美国）；（3）一般对中国出口产品不进行反补贴调查。

然而，在反倾销的基础上，美国于2006年开始对中国的产品适用反补贴税法，即对同一产品同时发起反倾销反补贴调查，铜版纸案是美国第一次对一个非市场经济国家并用反倾销反补贴措施的案件。

此后，2007年和2008年，“双反”俨然成为美国产业界又一“新”的贸易救济方式，而中国产品腹背受敌，处境困窘。

一、美国对华发起双反调查概况

2006年10月31日，美国新页纸业集团对原产于中国、韩国和印度尼西亚的铜版纸向DOC（以下简称DOC）申请反倾销和反补贴立案调查。

2006年11月20日，DOC对中国的铜版纸启动反倾销和反补贴调查程序。

2006年12月15日，美国ITC（以下简称ITC）做出存在实质性损害和损害威胁的肯定性初裁。

2007年3月29日和5月29日，DOC分别对铜版纸做出反补贴和反倾销初裁，2007年10月17日，又分别做出反补贴和反倾销终裁，决定对源自中国的铜版纸征收7.40%—44.25%的反补贴税和21.12%—99.65%的反倾销税。

不过，2007年12月6日，美国ITC作出了倾销和补贴的否定性损害终裁：

原产于中国、印度尼西亚和韩国的铜版纸未对美国国内产业构成实质损害或实质损害威胁，也未对美国国内产业的建立产生实质阻碍。

这样，铜版纸案似乎“化干戈为玉帛”，中国企业和政府赢得了胜利，出口企业不必交纳反倾销和反补贴税，并获得退还的临时反倾销及反补贴抵押金。

但铜版纸案仅仅是个案的胜利，事实上，该案开创了美国对非市场经济国家发起反补贴调查的先河，接踵而至的是DOC与ITC对其他原产于中国的产品所进行的高频率双反调查。

截止2008年11月24日为止，在铜版纸后，美国对原产于中国的产品发起了12起反倾销反补贴调查，DOC已对其中6起涉案产品发布征收反倾销税、反补贴税命令。

具体如下：

1、环状焊接碳素钢管（CircularWeldedCarbonQualitySteelPipe）案

2007年6月7日，美国联合钢管和管道公司（AlliedTube&ConduitCorp.）、伊普斯科钢管公司（IPSCOInc.）、西北管道公司（NorthwestPipeCompany）、沙龙管道公司（SharonTubeCo.）、西部钢管和管道公司（WesternTube&ConduitCorp.）、韦特兰德钢管公司（WheatlandTubeCompany）和美国钢铁工人联合会共同向DOC和美国ITC提出申请，要求对原产于中国的环状焊接碳素钢管进行反倾销和反补贴调查。

2007年6月27日，DOC启动反倾销和反补贴调查程序。

2007年7月23日，在ITC作出补贴、倾销损害的肯定性初裁后，DOC相继作出存在补贴、倾销的肯定性初裁与终裁，2008年7月15日，美国国际贸易委员作出损害的肯定性终裁，认定原产于中国的环状焊接碳素钢管的倾销和补贴行为给美国国内产业造成了实质性损害。

DOC2008年7月22日在《联邦公报》上发布反倾销税和反补贴税令，对中国企业征收69.20-85.0的反倾销税和29.62%-616.83%的反补贴税，本案成为美国首起对中国产品征收反补贴税的案件。

2、某些新充气工程机械轮胎（NewPneumaticoff-the-RoadTires）案

2007年6月30日、7月9日，DOC对原产于中国的新充气工程机械轮胎分别立案进行了反倾销和反补贴调查。

2008年7月7日，DOC作出终裁，裁定中国的涉案轮胎产品存在倾销和补贴，最高倾销幅度和补贴率分别为210.48%、14%。

8月28日，ITC裁定中国的涉案轮胎产品对美国国内产业造成实质损害。

DOC2008年9月4日在《联邦公报》上发布反倾销税和反补贴税令，对中国企业征收12.91%至210.48%的反倾销税和2.45%至14%的反补贴税。

3、薄壁矩形管（Light-WalledRectangularPipeandTube）案

2007年7月17日，经美国国内产业申请，DOC对来自中国的薄壁矩形钢管反倾销和反补贴合并调查。

2008年6月13日，DOC作出肯定性终裁，认定中国涉案企业存在倾销行为并获得了政府补贴，倾销幅度为249.12%至246.64%，补贴率为2.17%-15.28%，而青岛祥兴钢管有限公司因中中途退出调查而被裁定高达200.58%的补贴率。

2008年7月28日，美国ITC做出肯定性损害终裁，2008年8月5日，DOC发布反补贴税令、反倾销税令，对中国企业征收249.12%至246.64%的反倾销税，以及2.17%-200.58%的反补贴税。

4、复合编织袋（LaminatedWovenSacks）案

2007年6月28日，美国复合编织袋委员会向DOC申请，要求对原产于中国的复合编织袋启动反倾销和反补贴调查程序。

2007年7月18日，DOC决定进行反倾销和反补贴立案调查。

2008年6月16日，DOC作出双反肯定性终裁，认定中国涉案企业的倾销幅度为64.28％至91.73％，补贴率为29.54％至352.82％。

7月30日，美国ITC在终裁中认定原产于中国的复合编织袋的倾销和补贴行为给美国国内产业造成了实质性损害。

8月7日，DOC在《联邦公报》上发布发征收反倾销税、反补贴税令。

5、亚硝酸钠（SodiumNitrite）案

2007年11月28日，DOC对原产于中国的亚硝酸钠发起反倾销和反补贴调查。

2008年6月30日，DOC作出反倾销和反补贴肯定性终裁，认定中国涉案企业存在倾销行为，倾销幅度为190.74，并获得补贴率为169.01的补贴。

8月20日，ITC作出反倾销反补贴肯定性损害终裁，认定原产于中国的亚硝酸钠的倾销和补贴行为给美国国内产业造成了实质性损害。

8月27日，DOC在《联邦公报》上发布发征收反倾销税、反补贴税令，对中国涉案企业征收190.74%反倾销税以及169.01%的反补贴税。

6、低克重热敏纸（lightweightthermalpaper）案

2007年9月19日，美国低克重热敏纸生产商阿普莱顿纸业公司（AppletonPapers,Inc.）向DOC提出申请，要求对进口自中国、德国和韩国的低克重热敏纸进行反倾销和反补贴调查。

2007年10月29日，DOC决定对原产于中国的低克重热敏纸进行反倾销和反补贴调查。

2008年9月25日，DOC作出反倾销和反补贴肯定性终裁，裁定中国涉案企业存在倾销行为，倾销幅度为19.77%至115.29%，并获得补贴率为0.57到137.25的补贴。

11月17日，ITC作出反倾销反补贴肯定性损害终裁，认定原产于中国的低克重热敏纸的倾销和补贴行为给美国国内产业造成了实质性损害威胁。

近期，DOC将根据ITC的终裁结果，对我国涉案产品发布征收反补贴税和反倾销税的法令。

7、未加工橡胶磁（RawFlexibleMagnets）案

2007年10月11日，应美国麦格拉姆公司（MagnumMagnetics）公司的申请，DOC对原产于中国的未加工橡胶磁进行反倾销和反补贴立案调查。

2008年7月2日，DOC作出反倾销和反补贴终裁，裁定中国的涉案企业存在倾销和补贴行为，倾销幅度为105.00%至185.28%，补贴率为109.95%。

8月25日，ITC作出反倾销反补贴肯定性损害终裁，认定原产于中国的未加工橡胶磁的倾销和补贴行为给美国国内产业造成了实质性损害威胁。

9月17日，DOC在《联邦公报》上发布发征收反倾销税、反补贴税令。

8、其他正在进行中的案件

（1）环状不锈钢焊接压力管（CircularWeldedAusteniticStainlessPressurePipe）案

2008年2月19日，美国对原产于中国的不锈钢焊接压力管进行反倾销、反补贴立案调查。

2008年6月30日，DOC初步裁定自中国进口的环状不锈钢焊接压力管产品获得了补贴，补贴率为1.47%至106.85%。

8月27日，DOC作出倾销初裁，裁定产自中国的环状不锈钢焊接压力管产品存在倾销，各涉案企业反倾销税率均为22.03%。

目前，DOC尚未作出倾销和补贴终裁。

（2）环形碳素管线案（CircularWeldedCarbonQualitySteelLinePipe）

2008年4月23日，DOC决定对原产于中国的环形碳素管线管进行反倾销调查、反补贴调查。

11月18日，DOC对涉案产品作出补贴成立的肯定性终裁，认定中国的生产商和出口商获得了35.63%到40.05%的补贴，而倾销终裁则预计于2009年3月20日作出。

（3）柠檬酸和若干类柠檬酸盐（CitricAcidandCertainCitrateSalts）案

2008年5月5日，DOC决定对原产于中国的柠檬酸及柠檬酸盐进行反倾销和反补贴立案调查。

2008年9月12日，DOC对原产于中国的柠檬酸及柠檬酸盐作出反补贴初裁，裁定中国的涉案企业获得了1.41%至97.72%的补贴。

11月12日，DOC作出反倾销的肯定性初裁，裁定中国输美的柠檬酸及柠檬酸盐生产商和出口商存在倾销行为，倾销幅度为119.41%至156.87%。

DOC反倾销、反补贴的终裁分别预计于2009年4月3日和1月28日作出。

（4）若干类后拖式草地维护设备及其若干零件（CertainTow-BehindLawnGroomersandCertainPartsThereof）案

2008年7月15日，DOC应美国内产业申请对原产于中国的后拖式草地维护设备产品及相关零部件发起反倾销反补贴调查。

11月17日，DOC作出反补贴初裁，裁定中国的涉案企业获得了0.95%至254.52%的补贴。

目前，DOC尚未作出反倾销初裁。

（5）厨房用搁板和网架（CertainKitchenApplianceShelvingandRacks）案

2008年8月20日，DOC对原产于中国的厨房用搁板和网架发起反倾销反补贴调查。

9月15日，美国ITC作出肯定性初裁，裁定有合理迹象表明，美国内产业遭受在美国销售的厨房用搁板和网架的实质损害。

以上十三起案件的共同的特点是：

第一，DOC及ITC对原产于中国的产品启动了反倾销和反补贴调查，而非发起单一的反倾销或反补贴调查。

第二，DOC及ITC摒弃了对非市场经济国家不适用反补贴法的做法，而正式对原产于中国的产品采取反补贴措施。

第三，DOC在反补贴调查中，以市场经济方法对待中国产品，而在同时进行的反倾销调查中，又将中国视为非市场经济国家，寻找替代国计算涉案产品的倾销幅度，导致对中国产品征收的关税畸高。

比如，在前述的亚硝酸钠案中，中国所有的涉案企业面临的是190.74%反倾销税以及169.01%的反补贴税。

第四，十三起案件中，DOC认定的我国政府提供的补贴项目大同小异，主要有：

所得税收优惠、国有商业银行发放的贷款、增值税退税等。

十三起反倾销反补贴案案件进程见下表：

二、美国能否对同一进口产品并用反倾销反补贴措施？

美国国内产业在申请反补贴调查时，通常会同时提起反倾销调查申请。

从1995年到2004年，美国申请方向DOC和ITC对来自25个国家的43种产品提起了72起反补贴调查指控，其中69起伴随着反倾销指控。

其中近半数案件在立案调查后，并用了反倾销反补贴措施。

在其他国家，这种做法也屡见不鲜，如加拿大2004年就曾对中国的产品发起了三起发倾销反补贴调查。

简言之，对来自同一个国家的同一产品同时发起发倾销反补贴调查、以至最终并用反倾销反补贴措施是西方国家的通行做法。

对这种做法，我国有的学者认为其违反了世界贸易组织规则GATT1994第6条5款，还有学者认为尽管世贸组织没有对同时提起反倾销和反补贴调查做出禁止性规定，但同时征收反倾销税和反补贴税有悖“法理上一事不能二罚的规定。

”这样以来，美国并用反倾销反补贴措施是否具有合理性，是否违反了WTO规定？

（一）市场经济国家倾销与补贴相分离，美国并用反倾销反补贴措施具有合理性

尽管补贴与倾销同属于不公平的贸易做法，但二者性质不同。

补贴是政府提供财政资助或价格支持并将此项利益给予生产者或出口商，属于政府的行为，而倾销是一种企业自身的行为，“反倾销对付的是私人企业（出口人）的行为”。

在市场经济国家中，补贴与倾销是可分的。

甄别某一产品之上存在倾销还是补贴的一个方法是看产品价格的降低是获取了企业还是由政府提供的利益。

比如，一个日本生产商在美国市场上以低于生产成本1美元的价格销售电视机，此一美元差价如果以提高日本国内市场售价的方式来弥补，则构成倾销；但如果该差价是获得了政府的资助，则该产品存在补贴。

同理，如果该1美元的差价，其中0.5美元是由生产商提高国内售价来弥补损失，而另外0.5美元由政府予以支持，则该1美元的差价同时包含了倾销和补贴因素。

在市场经济国家中，政府和生产商是不同的主体，从理论上讲，可以在反倾销和反补贴的过程中将二者剥离，同时征收反倾销和反补贴税。

对于同时受出口补贴和倾销影响的进口产品，如果仅仅适用反倾销措施，并不能完全阻止其产生的不公平竞争优势。

比如，对某一来自市场经济国家的涉案产品，DOC在反倾销调查中，采取了结构价格的方法计算其正常价值。

DOC需要考虑该涉案产品的生产成本、合理的销售和管理费用以及利润等因素。

该涉案产品的主要原材料市场价格本来是每吨100个单位，但出口国政府提供了20个单位的出口补贴。

这样以来，出口生产商实际仅需支付80个单位就可以购买到原材料。

换句话说，80个单位的原材料是受过补贴的，补贴额为20个单位。

在计算正常价值时，DOC会以80个单位计算出口生产商的实际成本，则导致倾销幅度降低20%。

可见，对于倾销和补贴共同作用的同一涉案产品，单一采取反倾销措施并不能有效地救济国内产业，其根本缺陷在于没有考虑到已经隐含于生产成本中的补贴。

因此，DOC会在反补贴调查中，将20个单位的补贴计算在补贴额内。

这样以来，因补贴而降低的20%倾销幅度、少征的反倾销税，将通过征收反补贴税来弥补。

因此，对来自市场经济国家的涉案产品，一先一后适用反倾销、反补贴法是必要，也是合理的。

（二）GATT1994第6条5款是否禁止成员并用反倾销反补贴措施？

GATT1994第6条5款规定“在任何缔约方领土的产品进口至任何其他缔约方领土时，不得同时征收反倾销税和反补贴税以补偿倾销或出口补贴所造成的相同情况”。

笔者认为，理解该条含义的关键是正确把握“倾销或出口补贴所造成的相同情况”以及“补偿”的含义。

1.何谓“倾销或出口补贴所造成的相同情况”？

尽管补贴与倾销具有不同的性质，但出口补贴的结果往往与倾销的结果相同，都能使一国产品在国外市场上得以低价竞争，并会给进口国国内工业带来损害。

因此，这里的“相同情况”应当是指倾销和出口补贴均能造成的产品的低价销售及国内工业损害。

该条文可解析为：

不得对进口产品同时征收反倾销税和反补贴税以补偿倾销或出口补贴所造成的产品的低价销售（损害）。

该条似可进一步将分解为：

不得对进口产品同时征收反倾销税和反补贴税以补偿倾销所造成的产品低价销售（损害），以及，不得对进口产品同时征收反倾销税和反补贴税以补偿出口补贴所造成的产品低价销售（损害）。

这是否意味着，单一由倾销因素或出口补贴因素造成的产品低价销售（损害），只能采取单一的反倾销反补贴措施，而由倾销和补贴共同导致的产品低价销售（损害）则不受约束，进口国可以任意征收反倾销税和反补贴税？

从理论上讲，在补贴或倾销的作用下，某一产品在进口国表现出的低价，粗略划分，存在三种可能：

第一，由倾销造成；第二，由补贴造成；第三，由倾销和补贴共同导致。

但在实践中，倾销与补贴的界限并不总是泾渭分明，比如，在第二种情形下，某一进口产品的低价由出口补贴造成，即出口补贴降低了该产品的出口价格，但同时并不影响其国内市场价格，如果以其国内市场价格作为正常价值，就会出现出口价格低于正常价值的结果，产生倾销。

简言之，该产品低价销售的原因是出口国政府提供的出口补贴，但它同样可以倾销的形式出现。

这种由出口补贴造成倾销的情况与第三种情形很相似，是否要和第三种情形一起排除在该条的适用范围之外呢？

笔者认为，“倾销或出口补贴所造成的相同情况”应当涵盖以上三种低价情形，而不能简单地分解为“倾销造成的相同情况”和“出口补贴造成的相同情况”，换言之，不论低价产生的原因是倾销、出口补贴还是两者共同作用，对由此造成的同一损害结果，成员都不能同时征收反倾销税和反补贴税进行补偿。

2.“补偿”的强调

GATT1994第6条5款的原文是“Noproduct…shallbesubjecttobothanti-dumpingandcountervailingdutiestocompensateforthesamesituationofdumpingorexportsubsidization”，中文含义是不得对进口产品同时征收反倾销税和反补贴税以补偿倾销或出口补贴所造成的相同情况。

该文句的重点并没有落在“不得对进口产品同时征收反倾销税和反补贴税”，而是在“（不得对进口产品同时征收反倾销税和反补贴税）以补偿”上，换言之，措辞中的“补偿”一词表明，该条款禁止的是对同一产品低价并用反倾销反补贴措施进行“补偿”的行为，而不是并用反倾销反补贴措施行为本身。

如果该条款的本意是要简单地禁止并用反倾销反补贴措施，为什么不直接规定为“Noproduct…shallbesubjecttobothanti-dumpingandcountervailingdutiesforthesamesituationofdumpingorexportsubsidization”（对倾销或出口补贴所造成的相同情况，不得同时征收反倾销税和反补贴税）？

可见，是否并用反倾销反补贴措施不是问题的症结，关键在于对倾销或补贴造成的损害结果，不能同时征收反倾销反补贴税进行双重补偿。

也就是说，只要能够抵消相关损害结果，WTO并不禁止进口成员针对低价进口产品征收反补贴税或反倾销税，但无论征收的是反补贴税还反倾销税，都应以抵消相关损害结果为限，不能在征收了足以抵消相关损害结果的反倾销或反补贴税的同时，再征收一遍反补贴税或反倾销税。

综上所述，美国对来自市场经济国家的产品并用反倾销反补贴措施具有合理性，只要其能够避免重复征税，就不算“一事二罚”，当然也没有违反GATT1994第6条5款的规定。

三、美国对来自中国的产品并用反倾销反补贴措施是否合理、合法？

美国的反补贴税法一向适用于市场经济国家。

在铜版纸案以前，对于非市场经济国家能否适用反补贴法，美国的实践经历了两个阶段，清楚地表明了美国适用反补贴税法的条件。

（一）GeorgetownSteelCorporation案—对非市场经济国家不能适用反补贴法

1983年11月23日，大西洋钢铁公司、大陆钢铁公司等几家公司向DOC指控波兰和捷克斯洛伐克政府通过汇率、直接捐助、税收减免等方法给予两国的制造商、生产商和出口商“资助”，构成了美国《1930年关税法》第303节之下的补贴。

该案一波三折，先是DOC于1984年5月做出终裁：

美国反补贴税法不适用于非市场经济国家，但很快该裁定又被国际贸易法院（以下简称CIT）推翻，CIT认为DOC应当将反补贴税法适用于非市场经济国家。

紧接着，CIT的判决又被美国联邦上诉巡回法院（以下简称“CAFC”）推翻，CAFC最终支持了DOC裁定。

在Georgetown案中，各方争执的两个焦点问题是，第一，在非市场经济国家是否存在美国反补贴税法所指的补贴？

第二，国会意图使美国的反补贴税法适用于非市场经济国家吗？

对于第一个问题，DOC首先将美国反补贴税法下的补贴定义为扭曲或扰乱市场秩序并导致资源错误配制、生产效率低下和世界财富减损的任何行为。

DOC认为，与市场经济国家不同，非市场经济国家的资源配制不通过市场进行，而完全由中央计划掌控。

非市场经济国家中不存在市场，因此没有意义去寻找由补贴产生的资源错误配制，也谈不上对市场秩序的扭曲或破坏。

非市场经济国家资源的错误配制，根源不是补贴而是中央计划。

因此，在市场经济之外，谈论补贴没有意义。

从衡量补贴的角度来看，在市场经济国家中