公共广播体制下的市场结构调整韩国个案.docx
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公共广播体制下的市场结构调整韩国个案
公共广播体制下的市场结构调整：
韩国个案
摘要：
本文概括了韩国广播电视业的结构特征，以此为基础，分析其进行市场结构调整的内容和特点，并对其功效进行了初步探讨。
结论是：
韩国广电业的市场结构调整，是在公共广播体制框架内藉法律规范和市场机制的双重作用进行的；主要内容包括“制播分离”、发展有线电视和卫星电视；其目标是打破垄断、活跃市场和提高效率；就功效而言，结构调整仍有长路要走。
关键词：
市场、结构调整、制播分离、节目配额、公共广播体制
引言
20世纪90年代，数字化和全球化浪潮兴起，媒介工业的资本扩张和市场拓展运动不断加剧。
面对新的世界潮流――放松规制、媒介融合、跨国竞争和自律的市场机制，世界各国包括那些历来注重自身广播电视国有和公共属性的国家和地区，都在增强自身传媒实力、参与全球竞争的目标下，以提高效率为导向，引入或强化市场机制，进行结构调整。
韩国是一个采行公共广播体制的国家。
1980年，韩国政府在“电波属于公共财产，不能一味用于商业利益”的口号下，对广电业进行了以“统一合并”为特征的结构调整，将所有民营广播电视收归公营的韩国广播公司（KBS――KoreanBroadcastingSystem）麾下，韩国公共广播体制至此确立。
1990年，韩国广电业又进行了一次“有限开放”式的结构调整，在对公营广播低效率弊端的反思和抨击声中，民营的汉城广播公司（SBS――SeoulBroadcastingSystem）正式开播，一度被逐出业外的民营广播电视被再次纳入广电业结构中。
从那时起，韩国广电业一直在公营与民营并存的二元结构中成长，也在公益性与商业性的竞争中寻求平衡；电视市场格局则由两强（KBS和MBC，后者为非民营的文化广播公司）独占，逐渐演变而为三足（KBS、MBC、SBS）鼎立，并一直延续至今。
与世界上不少实行公共广播体制的国家相同的是，韩国一直允许公营台播出广告，不过，韩国专门成立了一家名为韩国广播广告公社（KOBACO――KoreaBroadcastingAdvertisingCorporation）的机构，全权代理KBS、MBC和SBS三家机构的广告业务。
换言之，广告公社将营利性广告业务从三台的主干业务中剥离出来，实行集中调控，垄断经营，并预留公益基金。
这样做在很大程度上把住了各台的生存命脉，也在一定程度上约制了各台的赢利冲动，并从制度上保障了公共广播特点的显现。
这是韩国公共广播体制的独特之处，也是它区别于其他公共广播体制的关键之点。
一直以来，韩国公共广播体制下的市场垄断，不断遭人诟病。
事实上，正如韩国一些学者所言，那种试图以公共领域的垄断经营来确保广播电视公共性的观点，只是电波短缺时代的认识，在多频道竞争的今天，将所有频谱资源视为公共资源的物质基础已经不复存在，固执于这一观点会妨碍广播电视的多样化发展，也无助于激活竞争、提高效率[1]。
按照媒介经济学者欧文和怀尔德曼（BruceM.Owen&StevenS.Wildman）的观点，一般来说，竞争性市场趋于高效，专控性市场趋于低效；而市场低效的原因之一，便是“限制――通常是政府鼓励实施的限制，禁止某些产品或业务的交易，或者禁止在这些业务中存在完全的市场”[2]。
进入90年代特别是90年代中后期以来，韩国政府开始在广电领域推行放松规制、增加行政透明度、扩大私营活动领域等政策[3]，并围绕打破垄断和培育市场进行一系列结构调整，包括倡导制播分离、加大力度推行节目配额制；放宽有线电视经营；推动卫星电视广播等等。
这些都是韩国广电业面对时代潮流所作出的富于本土色彩的回应，也是韩国广电业在公共广播体制下进行市场结构调整的一次独特实践。
本文拟概括韩国广播电视业的结构特征，在此基础上分析其进行市场结构调整的内容和特点，并对调整的功效进行初步探讨。
需要指出的是，这里所谓广电业结构，是指组成广电业的管理、生产、交换流通和播出等机构的总体构成及其相互关系形式。
一、“二元并存”、“三分天下”与“制播合一”：
韩国电视业结构特征分析
韩国电视业1961年起步，历经80年代初的体制重构和90年代初的结构改组，形成了“二元并存”、“三分天下”和“制播合一”的结构特征。
韩国广电业兼有公营和民营两种不同的所有制成份，这种“二元并存”并非韩国公共广播体制所独创，但是保留相当多的政府对广电业的政策主导和行政掌控权，以及经营上的垄断性，却颇具有韩国特色。
韩国公共广播体制是在全斗焕军人政权时期推行的，先天便带有某些政府主导的痕迹，执政当局一直视广播电视为传达政策的工具，相关法规也无不渗透着这一意识。
与公共广播体制一同诞生的韩国广播委员会（KBC）和广播广告公社（KOBACO），被韩国一些学者认为是“将政策宣传式广播电视模式制度化”[4]的两大机构。
通常所说的公共广播体制，除了以服务公众而非以盈利为目的，以及传播文化教育节目和兼顾多元需求外，还有一个基本要件就是，由一个代表公众利益的独立机构负责经营和管理[5]。
然而在韩国，广播委员会从一开始便隶属于政府“公报处”，接受其行政领导，负责包括制订政策、审核节目和人事管理在内的一系列事务，具有某种政府机构的性质，而非真正独立的公共机构。
至于广播广告公社，作为韩国广播委员会下属惟一的广告代理机构，被授权全权负责三大公营和民营台的时段销售、广告计划和广告费的分配等业务，并有权从中预留6％的广告收入用于广电发展基金。
理论上说，这一措施有助于遏制过份商业化的竞争倾向，并通过将广告利润的一部分向公益领域回馈，来保证公共广播体制的延续。
但是实际上，广播广告公社更象是一家管理机构，一家垄断性经营机构，而不只是维持广电业正常运行的一般广告代理，权力甚大却缺少制衡。
按照广电“公益”的涵义，公共广播应该首先将利润用来服务受众，提供优质的文化产品，可是批评者认为，广告公社常常滥用职权，在与广电文化事业不相关的地方投入过多的公益资金，对发展公益广电文化事业的帮助却相对欠缺；在调节各台商业竞争中的作用也绩效不彰[6]。
更主要的是，广告公社将公营和民营两类电视台的广告业务集中管理，使得各电视台的经营被人为地“中介”，实际上褫夺了各台自主进行收支对接的权利，压抑了其运营空间。
民营SBS开播的主旨之一，原本是为刺激公营台提高效率，改进节目的多样化水平，可是广告公社将两种不同属性、不同经营目标的电视台的广告经营一手掌控，统一调配，对于避免过度追求视听率的竞争或许有益，但是这样一来，二元结构中民营机制的活力却多少受到抑制，也间接降解了电视台对于提高效率的追求。
从经济学的角度看，“公共广播”的原意，是指不存在个人持有大宗股票的情况，就象一家公共公司一样。
然而在韩国，公共广播可以说是一个政府持有大多数股票的政府公司，对于民营资本可能的侵蚀，当局一直怀有戒虑。
事实上，公营垄断而产生高额利润（无论其目的和用途如何），与民营资本一段时期被排除在广电业大门之外，未尝没有联系。
回溯历史，当公营台的低效率和每每扮演政府宣传工具的现象不断遭到抨击，人们对为遏制商业化倾向、确保公共广播体制而实行单一公营台制度的必要性和正当性屡屡提出质疑时，1980年代末，迫于形势，韩国广电业开始向民间资本开放，但是这种开放是一种政府主导下的有限开放。
新修订颁发的《广播法》在强调“为增进公共利益作出贡献”的前提下，一面允许非公营机构进入广播业，一面加高门槛，在运营范围、经济条件如资本额等一系列方面设置种种规定[7]。
这些规定已足以令人踌躇，何况广电市场被KBS和MBC两强寡占已经多年，新来者面临的竞争态势可想而知。
结果是，那些“不合条件者”被吓阻，SBS作为惟一的民营广播台网受到接纳。
然而SBS的加入，它相对来说较低成本和较高效率的运作，虽然使它在开播三年后便占有了将近三分之一的市场份额（见表1），亦给以往完全封闭的公营广播带来一定冲击，但是并没有打破韩国广电市场高度集中的格局；相反，在被纳入既有的管理与经营框架后，民营资本虽不免遭遇掣肘和磨合，却也多少受到同化乃至滋养。
韩国公共广播体制下的市场垄断依旧，只是由“两强分噬”发展而为“三分天下”。
韩国无线电视台收视率与市场占有率比较表1（单位：
％）
KBS1
KBS2
MBC
SBS
收视率
占有率
收视率
占有率
收视率
占有率
收视率
占有率
1992
7.3
17
10.7
23
15.7
35
10.4
24
1993
7.4
16
11
24
14.4
31
13.1
28
1994
9.7
20
11.4
24
14.5
30
11.7
25
1995
11.7
24
11.6
24
12.7
26
11.8
24
1996
12.2
27
10.9
24
10.9
24
10.9
24
1997
12.9
28
10.4
23
12.3
27
9.8
21
1998
12.1
25
10.1
21
14.8
30
10.9
23
1999
10.7
23
9.4
20
13.2
29
12
26
平均
10.5
23
10.7
23
13.6
29
11.3
24
韩国广电业由韩国广播公司（KBS，包括两个频道KBS1和KBS2）、文化广播公司（MBC）和汉城广播公司（SBS）三家瓜分市场的特征，由表1可窥得一斑。
就收视率和市场占有率而言，从1992年到1999年，三家广播公司播出的4个频道中，平均收视率最高的是MBC（13.6％），SBS居次（11.3％），最低的是KBS1（10.7％）；市场占有率排序也一样。
若以广播公司为单位，则KBS以两个频道21.2%的平均收视率和46%的市场占有率，排名第一，其他两家则分享另外50％以上的市场份额，MBC平均市场占有率为29％，SBS为24％。
再看广告收入，2000年三台广告收入占韩国广电广告总收入的比例分别为26.7％（KBS）、35.4％（MBC）、18.8％（SBS）[8]，三台广告收入总和占广电广告总收入的80％以上，这个市场呈现寡头垄断之势。
一般播出广告的公共广播机构，其收入来源通常以收视费或国家拨款、团体捐款为主，广告收入大都作为补充。
而在韩国，广告收入已非补充，而是居于主导。
作为公营广播旗舰的KBS，除了每月从电视家庭的电费中固定扣取的收视费和节目销售收入外，近年来广告收入占其总收入的比重已经超过一半，接近60％（详见表2），广告收入已经成为KBS维持生存的主要来源。
另外两家广告收入占总收入的比例，则分别接近90％（MBC）和94％（SBS）。
换言之，三家广电网尽管所有制形式不同，经营目标和行为方式或有区别，但是有一点是共同的，即通过营利性广告行为赢得生存的资本。
通常人们认为，公营广播赢利是为公益，民营广播赢利是为分红。
其实不论目的怎样，赢利的正当性如何，赢利而且是在公共体制保护下寡头垄断的市场上赢利，垄断所带来的高额利润，除了滋生诸如低效、浪费等弊端外，还会令既得利益者本能地为维护旧的市场格局而对任何新来者进行排斥，甚至联手抗拒和化解新来者的“入侵”；另一方面，寡头们多年来垄断传媒市场而在政治、经济和社会影响力上所积累的资本，亦使其在追求各种利益方面，很少遭遇强有力的挑战。
三台广播电视营销比较表2（单位：
百万韩币）
收入与比例
KBS
MBC（含地方台）
SBS
1997
广告收入�M总收入
569，898�M999，915
714，663�M809，702
354，982�M377，648
比例（％）
59.0
88.2
94.0
1998
广告收入�M总收入
335，882�M774，117
506，967�M586，461
225，394�M245，718
比例（％）
43.4
86.4
91.7
1999
广告收入�M总收入
487，257�M950，263
674，565�M756，710
346，574�M371，829
比例（％）
51.3
89.1
93.2
2000
广告收入�M总收入
672，315�M1，157，996
892，498�M995，232
474，353�M507，213
比例（％）
58.1
89.7
93.5
与“三家分晋”式垄断格局相伴，韩国广电业的另一个明显特征是“制播合一”。
即韩国荧屏上播出的本土电视节目，绝大部分由KBS、MBC和SBS三家自行完成，它们不仅联合垄断了韩国电视收视市场和广告市场，并且各自垂直整合节目制作、流通和传播环节。
不过，三台网相互之间极少进行横向节目交流，绝大多数节目在本台播出后，国内市场便极少再有人问津。
韩国电视业起步之初，由于技术限制，“制播合一”只是一种不得已的举措，况且当时专业化和市场分工阙如，“小而全”也是一种必然选择。
然而，随着公共广播体制的推行，在从制度上和结构上用公营机构取代所有民营机构之后，作为公营垄断的逻辑结果，节目制作和流通的市场化便失去了生长的土壤，“制播合一”则成为垄断得以延续的养料。
90年代初，韩国广电业对民营资本有限开放，作为促进节目多元化和反垄断的一项措施，节目配额制度也被提上议事日程，并自上而下开始在电视界推行。
可是，无论是公营的KBS、MBC还是民营的SBS，虽然经营目标不同导致经营行为各异，但是在坚持“制播合一”方面，却无甚差别。
有韩国研究者比较说，1991年，在实行节目配额制的当年，KBS两个频道播出的节目中有大约96％由自己制作，MBC和SBS则分别为95％和93％以上；8年后的1998年，三大网播出的节目中自制节目仍然占据80％左右的份额；相比之下，美国无线电视节目中有超过70％是由独立制片商或电视网的下属部门生产的[10]。
显然，韩国电视节目制作与流通的市场化，还处在较低水平。
“制播合一”与“三强垄断”的格局是分不开的，两者的负面作用也相互关联，即缺乏竞争、效率低下和节目多样化程度不足。
理论上说，公共电视台和民营电视台在节目内容上应存在差异，然而有研究显示，公营的KBS和民营的SBS的新闻节目，不仅内容上有诸多雷同，而且表现方式上也惊人地相似[11]。
正如一位韩国研究者所指出的，“虽然韩国电视台有能力用内部制作的节目将时间占满，但是观众的满意度相对较低。
这可能是因为民营和公共电视台的节目种类非常相似的原因”[12]。
另一方面，两者客观上也窒息了节目制作与流通市场的发育。
由于生产和播出之间缺少流通网的衔接，使得电视业运转不灵，节目价值无法充分实现，造成社会财富的浪费。
三、制播分离、发展有线电视和卫星电视：
调整的内容
从某种意义上说，韩国电视业的结构调整是一次因外部压力而引发的内部改革，是被动应变，也是一种主动选择。
1997年金大中政府上台后，奉行“民主主义和市场经济”政策，对广电业从以规制为主转为追求市场经济政策[13]。
1999年12月，韩国国会通过了颇具整合色彩的新《广播法》，该法将所有的广播电视媒体统一规定在一个法律体制之中，并由一个机构统一管理，这个机构便是经过重组于2000年3月正式开始运作的韩国广播委员会（KBC）。
新组建的广播电视委员会从政府“文化观光部”独立出来，作为民间性质的公共机构，开始独立处理广播电视事务。
过去政府通过下属的广播委员会插手广电事务的历史告终，韩国公共广播体制开始迈出“独立于政府”的一步。
与此同时，新《广播法》允许设立民营广播广告代理公司，韩国广播广告公社独霸广告业务的局面将成为历史。
在上述背景下，韩国广电业结构调整的目标，开始指向打破垄断、激活市场和增强实力；调整内容也大抵集中在三个方面，即加大力度推行节目制播的专业分工、发展有线电视和卫星电视。
在韩国，“制播分离”是被强力推行的一项措施。
由于“制播合一”与“三强垄断”的历史渊源深厚，因而这一措施的推行与打破“三强垄断”的目标密不可分。
其方式具体有二，一是倡行节目配额制，规定三大网需要播出的外制节目比例；二是通过基金贷款，扶持独立制片商。
韩国从1991年开始实行节目配额制，并拟订了逐年增加配额比例的计划表，外制节目配额比例从1991年的3％，逐步增加到1999年的20％[14]。
然而，由于三大网对此一制度态度消极，致使实际效果不尽理想。
近两年来，韩国广电管理机构开始加大推行力度。
1999年，新出台的《广播法》在第72条和《施行细则》第58条中，对电视台增加播出外制节目的份额，特别是播出独立制片商制作的节目的比例，以及黄金时间播出的外制节目的比例，均作出明确规定；与此同时，对违反这些规定的处罚措施，亦加以详细说明。
这些内容包括：
首先，电视网到2001年外制节目的播出比例将增加到40％――其中，独立制片商制作的节目份额增加到30％；其次，按照韩国广播电视委员会的要求，电视网每月在黄金时间内必须播出超过15％的外制节目；第三，如果违反配额制，或者黄金时间达不到所要求的外制节目播出比例，电视网将受到处罚，罚款金额从3百万韩币到最高3千万韩币不等[15]。
除了对节目播出机构实施硬性的节目配额要求外，韩国有关部门根据《文化产业振兴基本法》（中小企业创业支援法，1999）第14条“对独立制作社的制作支援”――为激活独立制作社的制作，政府、广电法人、广播电视台……可对独立制作社进行支援――以及相关条例，采取基金贷款、专项财政贷款的形式，对独立制作社等机构的节目制作从资金上给予扶助。
资金来源包括政府文化观光部下属的“文化产业基金”，韩国广播电视委员会下属的韩国广播振兴研究院设立的“广播振兴基金”；资助对象包括独立制片机构、投资公司、动画制作社和有线电视节目供应商；资助额度从3亿到10亿韩币不等。
“放松有线电视管制，允许跨业经营”是目前韩国电视业调整的第二项内容。
90年代中期以来，韩国广播电视界逐渐认识到，在数字化多频道时代，那种视所有电视频道为公共资源的观点已经过时，那是广电业以无线电视为中心、以国内电视为中心时代的观点，以此为基础制订的政策和法规也需要进行相应的改变。
广播电视与其他许多行业一样，可以用来生产利润，应该将其作为独立的经济实体来对待。
韩国政府在所有新媒介中最先选择了发展有线电视，并将其推入市场，期望以此激活竞争，打破有线电视一枝独秀的局面。
与此同时，为防止新垄断的出现，韩国政府对有线电视实行了严格的经营限制和所有权限制。
韩国有线电视1995年正式开播，按照当时有关法令，节目供应商（PP）、系统运营商（SO）和网络运营商（NO）之间禁止跨业经营，即PP－SO－NO“三分立”，而且不同地域的SO之间，以及制作不同节目的PP之间，不允许相互进入；此外，大企业、报社和外国资本也被限制进入有线电视行业。
这样做的结果是，1999年以前，有线电视无论是系统业者（SO）还是节目商（PP），连续四年一直在亏损中挣扎；有线电视在广告市场和收视市场上所占的份额，与无线电视相比也非常之低。
一些研究者认为，韩国政府的严格限制政策失大于得，“三分立”有利于防止垄断，但不利于整个行业的生机[16]。
有线业者只有单一所有权，在单一地域传播，各自为政分散经营，在无线电视三大网联合垄断的格局下，难以打开局面，亦难以扩大市场规模和实现节目多样化，更谈不上创造经济效益。
另外，这项产业壁垒重重，横向纵向的整合都被封死，难以上规模上水平；“三分立”政策与时下放松规制、开放市场以及大资本、大市场、集团化的经营潮流也不符合。
有鉴于此，韩国政府开始实施缓和政策。
1999年新《广播法》颁布，打开了先前横亘在有线电视各业之间的壁垒。
其特点是，首先，允许有能力的有线电视转播业者成为有线电视系统商（SO）。
其次，允许系统商、网络商和节目供应商横向整合，成为多重系统商（MSO）、多重网络商（MNO）和多重节目供应商（MPP），同时允许NO、SO和PP之间打破界限，跨业经营。
第三，放宽所有权和新公司进入有线电视业的限制，允许大企业和报社持有有线广播电视台（SO）33％的股份，参与节目供应商业务则未设任何限制。
同时，对于外国资本进入上述三个领域，允许其拥有33％的股份[17]。
“发展卫星电视”是韩国广电业结构调整的第三项内容。
对于是否引入卫星直播电视，韩国舆论曾经存在两种不同的观点，一种是保留论，认为有线电视业的竞争已无法避免，再引入一种新媒介，是否会引起有线电视与卫星电视的负面效果。
因为在一些有线电视渗透率高的国家，存在一个普遍现象，即提供多频道服务的卫星广播的市场份额很低，而有线电视用户少的国家，卫星广播的需求就高，这表明有线电视和卫星广播是互相竞争的[18]。
在韩国，有线电视与卫星电视起步的时间差很小，同时发展这两种媒介便需要仔细权衡。
另一种是尽早实施论，认为引入卫星电视是一项积极的开放策略，旨在应对开放韩国广电市场的压力，既然开放不可避免，尽早引入卫星电视，以积极的开放强化国内广播电视事业的竞争力是很有意义的，卫星电视的实施也会为影像市场的扩大提供机会[19]。
最终，人们在发展卫星电视、通过多样化的节目市场来增强韩国影视业的竞争力这一点上形成共识。
1999年，韩国政府开始实施卫星电视政策，该政策与有线电视新政策类似，比如，允许大企业和报社参与卫星电视业，但持股须在33％以内；允许外国资本参与等等。
2002年3月1日，韩国卫星电视台Skylife正式开播，标志着韩国正式步入卫星电视广播时代。
Skylife是第一家经韩国政府批准成立的纯粹商业目的的卫星电视，国营的韩国通讯是第一大股东，KBS是第二大股东。
为了扶持卫星电视等新媒体，新政策还允诺包括放宽广告时间在内的一系列优惠条件。
四、法律与市场的双重作用：
调整的特点
韩国电视业这一轮结构调整，是按照法律规范和市场机制的双重力量进行的。
韩国经济的腾飞，是在集权政治体制下取得，经济优先的原则使韩国在短短时间内跨入世界经济发达国家的行列；与此同时，韩国政局出现政治妥协的渐进变化，民主化进程加快，社会吁求法制代替专制的呼声日益高涨，大众传播也由争取言论自由逐步向法制化管理方向发展[20]。
在广电领域，韩国政府近年来推行“民主化与市场经济”政策，从以规制为主转向强调市场机制。
韩国广播电视委员会从政府辖下独立出来，成为真正意义上的公共机构，相应地，法规管理的重要性也日显突出。
事实上，法规的形成过程已经成为体现民主意识和推进民主化进程的一部分，而市场经济是一种法制经济，法规本身既要体现尊重市场规律这一时代潮流，也要发挥相应的规范和保障作用。
从这个意义上说，按照刚性的法律规范和柔性的市场机制要求进行广电业结构调整，是韩国广电业的必然选择，其特点主要体现为：
首先，韩国广电业的结构调整是以法规为依据进行的。
无论是推行节目配额制、扶持独立制片商，还是发展有线电视、开发卫星电视，包括韩国广播电视委员会从政府部门独立出来、实行重组，如前所述，都是在相关法规颁布或者重新修订之后，才开始实施的。
这些法律包括《广播法》、《有线电视法》、《文化产业振兴基本法》等。
先有法律，然后行动，这种方式使结构调整有法可依；而且由于法规的产生往往需经过多次研讨和商议，以凝聚共识，避免偏差和盲目，法规本身具有一定权威性、严肃性和相对稳定性，因而有利于降低实施的成本，减少随意性。
其二，遵循市场规律推动结构调整。
韩国广电业结构调整的一大目标是打破垄断，然而完成这一任务不能靠硬性的行政手段；而要依照市场规则下的专业分工和竞争机制来逐步完成。
比如，实施节目配额制，是对制作和播出进行专业分工；贷款扶持三大网之外的独立制片机
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