PPP模式定义及在国内外发展情况概述.docx
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PPP模式定义及在国内外发展情况概述
PPP 模式定义及在国内外发展情况概述
PPP 是公共部门（通常为政府部门）和私人部门为提供公共产品和服务而形成的
各种合作伙伴关系。
其定义有广义和狭义之分，中国将 PPP 定义为政府部门和社会资本在
基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系，属于广义 PPP 的范畴。
不同国家和机
构对 PPP 的分类也有所差异，依据社会资本的参与程度、项目资产产权归属、商业风险归
属等因素，并结合中国实际我们认为 PPP 可大致分为局部外包类、特许经营类和私有化类。
PPP 模式兴起于英国，后在全球范围内被广泛应用于公共管理的各个领域。
1985~2011 年全球基础设施 PPP 名义价值为 7,751 亿美元，其中，欧洲处于领先地位，约
占全球 PPP 名义价值的 45.6%。
英国、加拿大和澳大利亚的 PPP 模式成功案例较多，也有
其自身的特点。
PPP 模式在中国发展大致经历了三个阶段，即探索阶段、快速发展阶段和调整阶
段；预计随着中央政府对 PPP 模式的重视和推广，预计未来三年 PPP 模式将进入快速增长
期。
前期中国有收益的基础设施采取 PPP 模式以特许经营类的 BOT 为主，社会资本方以外
资为主，境内民营资本参与相对较少；准经营和公益性项目投融资主要以政府融资平台为
主。
历年来中国政府出台了多项 PPP 相关的政策文件，2013 年以来政策密集出台以及政府
和社会资本合作中心的成立将加速 PPP 模式在中国的发展。
PPP 模式的推广有利于提升公共产品和公共服务水平，有利于控制和防范地方政
府债务风险，符合公共财政和政府治理的内在要求。
结合中国 PPP 模式的发展现状，同时
参考境外成功经验，我们认为在中国推广 PPP 模式需要确保 PPP 监督管理机构的独立性；
加快完善 PPP 工作机制、配套政策、法律等制度建设；引入创新理念，探索多元化的 PPP
模式；简化 PPP 项目审批程序，引入公众监督。
一、PPP 模式的定义及分类
广义的 PPP 泛指公共部门与私人部门在提供公共产品和服务的过程中建立的各种
合作伙伴关系；狭义的 PPP 指公共部门和私人部门合作项目一系列融资模式的总称
PPP 是 Public -Private Partnerships 的缩写，即“公私合作伙伴关系”。
PPP
是公共部门（通常为政府部门）和私人部门为提供公共产品和服务而形成的各种合作伙伴
关系。
PPP 模式的广泛应用开始于上世纪八十年代，PPP 术语也随之被人们熟知。
广义的
PPP 作为公共部门和私人部门合作伙伴关系的统称，其本身就是一个宽泛的概念；加之受
意识形态和经济成分划分不同的影响，各国和不同机构对 PPP 的定义也存在一定的差异
（见表 1）。
狭义的 PPP 指公共部门和私人部门合作中一系列项目融资模式的统称，如：
BOT（建设-运营-移交）、BOO（建设-拥有-运营）和 TOT（转让-运营-移交）等，狭义的概
念更加侧重公共部门和私人部门合作项目的运作模式、风险分担机制、投融资职能分配和
项目监控评估等方面。
正确理解 PPP 的定义，首先要明确公共部门和私人部门的界定；其
次需要明确 PPP 的目的是为了提供公共产品和服务；第三，公共部门和私人部门通过合同
文本等形式明确约定各自的职责和权利。
依据财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金
[2014]76 号），中国将 PPP 定义为政府部门和社会资本在基础设施及公共服务领域建立的
一种长期合作关系，属于广义 PPP 的范畴。
但对 PPP 的通用模式进行阐述时则主要针对狭
义的 PPP，即“通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工
作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础
设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。
”
在理解财政部关于 PPP 的定义时需要注意：
第一，PPP 中的公共部门明确为政府
部门，并未包含其他非政府公共部门（如：
社会团体、行业协会、民办非企业单位等），
即财政部关于 PPP 定义中公共部门的范围相对较小。
第二，PPP 定义中私人资本范围放大
为社会资本，私人资本不再以所有制性质来定义，泛指以盈利为目的的建立了现代企业制
度的境内外企业法人（见财政部《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的
通知》（财金[2014]113 号），以下简称《操作指南》）。
第三，社会资本的范围中排除
了本级政府所属的融资平台公司及其他控股国有企业。
表 1：
世界各国机构对 PPP 的定义
机构名称定义内容
公共部门和私人部门之间的一种合作经营关系，基于双方各自经验，
加拿大 PPP 国
通过适当的资源分配、风险分担和利益共享机制，以满足事先清晰界定的
家委员会
公共需求
美国 PPP 国家
委员会
联合国培训研究
介于外包和私有化之间并结合两者特点的一种公共产品提供方式；表
现为充分利用私人资源进行设计、建设、投资、经营和维护公共基础设施，
并提供相关服务以满足公共需求
两层含义：
1、为满足公共产品需求而建立的公共和私人之间的各种合
院
作关系；2、为满足公共产品需求，公共部门和私人部分建立的伙伴关系
机构名称 定义内容
欧盟委员会 为提供公用项目或服务而形成的公共部门和私人部门之间的合作关系
政府和社会资本合作模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长
中国（财政部、
政府和社会资本合作
中心）
期合作关系。
通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设
施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理
投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公
共利益最大化。
PPP 模式可以在公共产品和服务全生命周期的各个环节实施，因此可依据社会资
本在 PPP 项目中的参与程度、项目资产产权归属、投融资职责分配、商业风险归属（社会
资本承担的风险大小）等因素对 PPP 项目进行分类。
世界银行结合 PPP 项目资产所有权归
属、经营权、投资等要素将 PPP 模式分为 6 种模式，加拿大 PPP 国家委员会依据私人部门
在 PPP 项目中承担风险的大小将 PPP 模式划分为 12 种模式（见表 2）。
表 2：
世界银行和加拿大 PPP 国家委员会的 PPP 分类情况
世界银行加拿大 PPP 国家委员会
Contribution Contact（捐赠协议）
服务外包
Operation and Maintenance Contract（O&M，委托经营）
Design Build（DB，设计-建造）
管理外包Design Build Major Maintenance（DBMM，设计-建造-主要维护）
Design Build Operation（DBO，设计-建造-运营）
租赁
Lease Develop Operate（LDO，租赁-开发-经营）
Build Lease Operate Transfer（BLOT，建设-租赁-经营-转让）
特许经营
Build Transfer Operate（BTO，建设-转让-经营）
Build Own Transfer（BOT，建设-拥有-转让）
BOT/BOOT
Build Own Operate Transfer（BOOT，建设-拥有-经营-转让）
Build Own Operate（BOO，建设-拥有-经营）
剥离
Buy Build Operate（BBO，购买-建设-经营）
依据上述分类情况同时结合中国存量的广义 PPP 项目情况，可将 PPP 归纳为外包
类、特许经营类和私有化类（见表 3）。
表 3：
结合中国实际的 PPP 分类
大类具体运作模式具体案例
Management Contract（MC，管理合同）—
外包
O&M，委托经营—
类
Building Transfer（BT，建设—移交）南京市城市快速内环东线项目
大类具体运作模式具体案例
广西来宾 B 电厂、各地威立雅
BOT，建设-拥有-转让（移交）
水厂项目
中国化学工程总公司承接的印
BOOT，建设-拥有-经营-转让（移交）
尼南苏门达腊省巨港燃气—蒸汽联
特许
合循环电站项目
经营类
Transfer Operate Transfer（TOT，转
让-运营-移交）
Rehabilitate Operate Transfer（ROT
，改建-运营-移交）
合肥市王小郢污水处理厂
—
私有
BOO，建设-拥有-经营 —
化类BBO，购买-建设-经营—
从中国城市基础设施投资的运作情况来看，主要有两种方式，即 BT 和 BOT。
其中，
BT 项目的承担主体多为政府所属融资平台或其控股国有企业；BOT 项目社会资本参与较多，
主要集中在供水、污水处理和城市燃气等公共事业领域，以赋予社会资本特许经营权的方
式开展。
由于大多数 BT 项目的投融资都在政府部门或其所属的国有企业内部，社会资本参
与程度很低，其内涵同《操作指南》所指的 PPP 模式具有本质的差别；而 BOT 项目多基于
一定期限的特许经营权，社会资本参与程度较高，同现行 PPP 的内涵一致。
因此，从严格
意义上讲中国存量的政府部门和社会资本合作的项目以特许经营类的 BOT 项目为主。
依据《操作指南》，中国拟推广的 PPP 模式包含项目识别、项目准备、项目采购、
项目执行和项目移交等环节，也就是说 PPP 项目资产所有权最终都要被政府部门或其指定
的机构收回。
虽然《操作指南》在 PPP 项目运作方式中，列举了 BOO（建设-拥有-经营）
模式，但我们预计这种将公共产品和服务私有化，把所有权最终留给社会资本的模式不会
成为 PPP 项目的主流模式，未来推广仍将以特许经营类模式为主。
二、PPP 模式在国内外的发展
（一）国外 PPP 模式发展情况
PPP 模式兴起于英国，在随后的二十多年里，这种公共产品供给的新模式在全球
范围内被广泛应用。
根据全球 PPP 研究机构 PWF（Public works Financing）的统计数据，
1985~2011 年全球基础设施 PPP 名义价值为 7,751 亿美元，其中，欧洲处于领先地位，约
占全球 PPP 名义价值的 45.6%，亚洲、澳大利亚占 24.2%，美国、加拿大分别占 8.8%、5.8%，
墨西哥、拉丁美洲、加勒比海占 11.4%，非洲和中东地区占 4.1%。
1、英国 PPP 模式的运用
英国是 PPP 模式的国际先驱，也是至今 PPP 模式运用较为成熟的国家之一。
英国
最早的 PPP 模式运用于保障性住房领域，即上世纪 30 年代部分英国地方政府通过私人主动
融资、政府产权转让等方式吸引私人资本参与保障性住房的建设和运营管理。
1992 年英国
保守党财政大臣罗曼·莱蒙特考虑利用私人资金来支持日益增长的公共支出，并首次创立
了 PPP 的典型模式——私人部门融资计划（PFI，Private Finance Initiative）。
在
1997 年以前，由于受到其他政党的激烈反对，这种模式的使用非常有限，工党在执政之后
PFI 的在英国得到了大力推广和发展。
英国的 PPP 模式大致分为两个阶段，分别是 PFI 阶段和 PF2 阶段。
在 2012 年以前
PFI 是英国应用最广泛的 PPP 模式，PFI 模式下允许私人部门参与到公共设施的设计、建造、
投融资和运营环节，旨在提高公共产品质量并更好地维护公共资产。
1992~2011 年英国累
计完成 PFI 项目 700 多个，项目资本支出合计 547 亿英镑，涉及的公共领域包括学校、医
院、公路、监狱、住房、废物废水处理设施等。
其中，伦敦地铁即为以 30 年特许经营权为
基础采取 PPP 模式建造而成的。
PFI 模式的优势之一就是充分利用了私人部门的项目管理
经验、创新意识和风控技术，但在运行过程中 PFI 也暴露出一些问题，比如成本浪费、合
同灵活性差、项目透明度低、风险收益分配不合理等。
鉴于 PFI 模式的不足，英国政府于 2012 年推出了一种新的 PPP 模式——PF2。
主
要改进之处在于：
1）股权结构方面，PF2 模式下政府持有一定的股权，作为项目小股东参
与投资；2）提高项目效率、节省项目支出成本，PF2 模式下鼓励政府进行集中采购，项目
招标时间不超过 18 个月，对项目采购制定标准化的流程和文件，加强开支监管等；3）提
高合同灵活性，如政府可以在项目运营过程中选择添加或删除一些服务可选项等；4）提高
透明度，如要求私人部门公开项目收益信息，政府每年公布其所有参股项目的财务信息等；
5）改进风险分配机制，如政府部门改进对额外开支风险的管理等；6）债务融资方面，PF2
项目有望获取长期的债务融资等。
管理方面，英国财政部是 PPP 的主管部门，财政部下属的英国基础设施局
（Infrastructure UK，IUK）全面负责 PPP 工作，为所有公共管理部门提供 PPP 的专业管
理，尤其是采购方面的知识，并负责批准英格兰地区的 PFI 交易（苏格兰、威尔士和北爱
尔兰的 PFI 交易由各地方负责审批）。
在地方政府层面，英国财政部与地方政府协会联合
成立了地方合作伙伴关系组织（Local Partnerships），独立于财政部，按公司化运营
（市场投资人占股 51%，财政部和苏格兰主管部门分别占 44%和 5%），为地方政府提供 PFI
项目技术援助和评估服务，并帮助制定标准化的合同（涉及具体项目采购与投资策略），
以市场化方式对项目和公司进行投资。
2010 年后，IUK 合并了 PPP 工作组和“地方合作伙
伴关系组织”的职能，统一管理实施 PF2 项目。
截至 2012 年 3 月，在 PFI 下共有 717 个项
目，总投资 547 亿英镑，其中，648 个处于运行阶段。
英国 PPP 的案例之一是伦敦地铁。
伦敦地铁由国营伦敦地铁公司（LUL）拥有并运
营。
上世纪 90 年代英国政府面临地铁投资严重不足的局面，英国政府在权衡后，最终选择
了以政府与私人部门合作（PPP）的模式对整个地铁系统进行升级改造，而非采取完全私有
化的模式。
经过 4 年多的论证和试行，伦敦地铁的 PPP 合约于 2002~2003 年之间正式签约，
LUL 将地铁系统的维护和基础设施供应工作以 30 年特许经营的方式交由三家基础设施公司
（分别为 SSL、BCV 和 JNP 公司）负责，LUL 仍然掌控日常运营和票务工作，并通过固定支
付和业绩支付来回报基础设施公司。
伦敦地铁公司特许经营期为 30 年，考虑到地铁的建设
标准、对运营情况的考核标准，以及一些签约时无法预料到的事情发生，伦敦地铁 PPP 模
式的合约中专门增加了定期审核机制：
约定签约各方每隔 7.5 年重组新审定合约条款，并
设定了专门的仲裁机制，以保证重新审核的公正性，确保合约的有效执行。
2、加拿大 PPP 模式的运用
加拿大是国际公认的 PPP 运用最好的国家之一，加拿大各级政府的对 PPP 模式的
重视程度很高且支持力度很大。
因此，加拿大 PPP 市项目推进有力，项目运作规范，各级
采购部门经验丰富，服务效率和交易成本优势显著。
1991~2013 年加拿大累计启动 PPP 项
目 206 个，项目总价值超过 630 亿美元，项目涉及交通、医疗、司法、教育、文化、住房、
环境和国防等行业。
目前加拿大的 PPP 项目大约占所有公共领域项目的 15%~20%左右。
在加拿大的 PPP 模式中，私人部门负责 PPP 项目设计、建造、运营和维护的全过
程，以避免由不同投资人负责单一阶段带来的风险和责任推诿；政府在项目建设完成前不
承担支付责任，支付的阶段延伸至整个项目的生命周期，同时支付的前提是私人部门提供
的服务达到事先约定的标准。
管理方面，加拿大组建了国家层级的 PPP 中心（PPP Canada），即加拿大 PPP 中
心。
该中心是一个国有公司，由加拿大联邦政府所有，采取商业模式运作；专门负责协助
政府推广和宣传 PPP 模式，参与具体 PPP 项目开发和实施，审核和建议联邦级的 PPP 项目，
为 PPP 管理制定政策和最优实践，提供技术援助等，并负责与地方级 PPP 单位的合作。
为
支持 PPP 模式的发展，加拿大 PPP 中心设立了“加拿大 P3 基金”[ 基金总额 12 亿加元，
2014 年 4 月再次增加 12 亿加元。
截至 2013 年 3 月底，该基金已为加拿大 15 个 PPP 项目
提供基金支持近 8 亿美元，撬动市场投资超过 33 亿美元。
]，各层级地方政府都可以申请
该基金，用于交通、水务、能源、安全、固废处理、文化、体育、旅游、电信、海事、宇
航等领域，该基金（加上其他联邦资金）可为 PPP 项目提供最高不超过项目投资额 25%的
资金支持。
此外，加拿大各级政府制定基础设施规划，不断完善 PPP 项目采购流程。
加拿大 PPP 模式具有其自身的特点：
一、私人部门参与 PPP 项目并非单纯的为基
础设施项目融资，项目的最终目的是提供公共服务；二、具有专业技术和经验优势，加拿
大成立了专业的组织机构负责审核 PPP 项目复杂的交易结构等；三、引入竞争，加拿大鼓
励国内外的私人投资者参与到 PPP 项目的竞标中，以鼓励创新、降低成本；四、资本市场
融资，加拿大建立了为 PPP 项目提供资金的项目债券融资市场；五、注重推广和创新，加
拿大 PPP 中心与国内各省同行分享交流经验，同时借鉴 PPP 经验，根据不断变化的外部环
境做出相应调整。
3、澳大利亚 PPP 模式的运用
澳大利亚于 20 世纪 80 年代开始在基础设施建设领域运用 PPP 模式，其最普遍的
PPP 模式是投资者成立一个专门的项目公司 SPV，由 SPV 与政府就项目融资、建设和运营签
订项目协议，协议期限一般为 20~30 年。
为了促进经济增长和提高效率，澳大利亚政府在 PPP 模式的推广过程中，不断的
加大私人资本参与范围，并将项目建设和运营的风险更多得交由项目公司（SPV）承担，使
得私人资本享受的收益同期承担风险之间产生不匹配，进而导致部分 PPP 项目以失败告终。
2000 年以来，澳大利亚政府对现行法律进行修订，并制定特别法律，保障私人资本的权益，
以进一步推广 PPP 模式的发展。
管理方面，澳大利亚成立了全国性的 PPP 单位，即澳大利亚基础设施局（IAU），
负责全国各级政府基础设施建设需求和政策，业务不局限于 PPP，推广 PPP 仅是职能之一。
2008 年 IAU 会同澳大利亚全国 PPP 论坛制定了全国性的 PPP 政策框架和标准，各级政府
（州）在此基础上制定本地的指南。
上述政策要求各级政府资本金超过 5,000 澳元的所有
项目必须把 PPP 作为备选模式。
澳大利亚 PPP 模式具有代表性的案例就是悉尼奥运会主体育场、主体育馆和奥运
村。
其中，悉尼奥运会主体育场投资估算为 6.15 亿澳元，其中，政府拨款 9,120 万澳元，
政府贷款 600 万澳元，占总投资的 15.8%；其余 84.2%的资金由中标联合体组建的私人财团
（2000 年澳大利亚体育场公司）负责筹措。
中标人除投入股本金、商业银行贷款外，还通
过发行会员坐席[ 其中，发行“黄金会员”坐席 34,400 个，单价 1 万澳元，发行“白金会
员”席位 600 个，单价 3.4 万澳元。
]等方式募集资金。
奥运协调局代表州政府与中标人共
签署了 9 种合同，除特许权协议外，还有租赁协议（包括土地租赁协议）、政府贷款协议。
悉尼奥组委与中标人签署了体育场协议和商业权利协议。
政府通过协议授予中标的私人财
团负责融资、建设及在建造完成后 31 年的经营和维护权。
该私人财团委托组建两家公司分
别负责管理体育场和拥有体育场的资产。
拥有资产所有权的公司负责偿还银行本息、向地
方政府缴纳税费；负责管理的公司向持有资产的公司支付租金租用场馆，租金的多少基于
管理公司的收入规模（来源包括冠名权、场馆租用、商业集会、会所收费、商品售卖、广
告和餐饮等）。
在经过赛后最初阶段的亏损后，主体育场已开始盈利。
（二）PPP 模式在中国的发展
PPP 模式在中国发展大致经历了三个阶段，前期中国有收益的基础设施采取 PPP
模式以特许经营类的 BOT 为主，社会资本方以外资为主；准经营和公益性项目投融资主要
以政府融资平台为主；随着中央政府对 PPP 模式的重视和推广，预计未来三年 PPP 模式将
进入快速增长期
就广义的 PPP 模式而言，中国自上世纪 80 年代就开始探索利用外资在基础设施建
设领域进行合作。
从发展阶段来看，PPP 模式在中国发展大致经历了三个阶段：
探索试点阶段（2002 年之前）：
在此期间，PPP 模式以外资参与的 BOT 模式为主。
其中，1984 年香港合和电力（中国）有限公司和深圳特区电力开发公司（深圳市能源集团
有限公司，即深能集团的前身）采取合作经营方式建设的沙角 B 电厂[ 该电厂于 1988 年试
运营结束，进入商业运营；项目采取 BOT 模式，香港合和电力（中国）有限公司获取项目
10 年的特许经营权，项目已于 1999 年 8 月移交给深能集团（持股 64.77%）]，为中国第一
个实际意义上的 BOT 项目。
1995 年法国电力公司及阿尔斯通公司联合体获得广西来宾 B 电
厂 18 年的特许经营权，为国家批准的首个 BOT 试点项目。
期间 PPP 项目均为利用外资项目，
由原对外贸易经济合作部（现“商务部”）主导。
快速发展阶段（2003~2008 年）：
2002 年原建设部发布《关于加快市政公用行业
市场化进程的意见》（建城[2002]272 号），鼓励社会资本、外国资本以多种形式参与市
政公用设施的建设；2005 年“非公经济 36 条”（见表 4）提出“允许非公有资本进入公用
事业和基础设施领域。
”这在很大程度上推动了各地市政公用领域 PPP 模式的推进，期间
外资和民营资本较大规模的参与市政公共用基础设施的投资。
该阶段期间，法国威立雅环
境集团、香港中华煤气有限公司（中华煤气）、新奥燃气等境外资本以及其他社会资本以
特许经营等 BOT 模式参与各地市政公用项目投资。
其中，截至目前发过威立雅环境集团已
在中国 23 个省的 126 个城市投资以水务为主的市政项目。
此外，社会资本也通过 PPP 模式
参与到高速公路、地铁等交通基础设施项目以及大型体育场馆等项目中。
期间的代表性项
目国家体育场、北京地铁四号线，以及威立雅水务公司、新奥燃气、港华燃气等在各地区
投资的水务、燃气项目。
调整阶段（2009 年以来）：
受金融危机影响，全球和中国经济增速下滑，中国中
央政府推行积极的财政政策和刺激经济增长计划。
该经济刺激计划的投资由政府主导，但
鉴于地方政府无法以市场主体的身份参与投资，各地政府都充分利用所属融资平台进行投
融资。
2009 年以来城市基础设施等公共产品和服务
升级会员 