当代大学生对于扶贫政策的观点.docx

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当代大学生对于扶贫政策的观点

当代大学生对于扶贫政策的观点

中国农村的贫困问题是历史上长期形成的。

贫困面积大、贫困人口多、贫困程度深是过去相当长一个时期中国贫困地区的主要特征。

基于对本国国情的把握，特别是对贫困地区和贫困人口实际情况的认识，中国政府制定了符合国情的扶贫开发政策，把扶贫开发的基本目标和中心任务放在主要解决农村贫困人口的温饱问题上，从最紧迫的问题入手，量力而行，确保重点，分阶段推进。

但是此举是否得到所与人的认可呢？

针对这一问题我对部分大学生进行了调查，80%的大学生认为此举是治标不治本，解决了贫困人口的温饱问题并不能从根本上推动经济发展；20%的大学生认为中国现状能解决贫困人口温饱问题已经很好，也体现了中国的平等的民族政策。

一、大多数认为中国出现扶贫政策的原因有以下几点：

（1）中国历史上遗留的问题较多，例如人口庞大且增长过快等。

（2）解放初期走了很多弯路，对国家造成了一定的影响。

（3）中国正处于社会主义初级阶段，自身的很多问题还未得到解决或者还存在缺陷。

二、在扶贫政策的实施上出现了一系列制约因素，大多数人认为主要与以下几点：

（1）基础设施薄弱。

贫困地区较为集中的西部地区，虽然土地面积占全国的三分之二以上，但铁路、公路和民航设施所占比重却相对偏低。

（2）人口增长过快，教育、卫生等基本社会服务水平低。

与经济落后成为对比的是，贫困地区往往又是人口增长最快的地区。

办学条件差，教育设施落后，适龄儿童失学和辍学率较高，青壮年文盲比例较大。

卫生保健水平也很低。

（3）农业生产条件差，财政收入水平低，公共投入严重不足。

1986年国家重点扶持贫困县人均拥有农业机械总动力仅为全国平均水平的50％。

三、扶贫过程中会出现很多问题，大多数人认为会有以下问题：

（1）扶县不扶产、扶富不扶贫、贫富一起扶的偏差现象始终没有得到彻底的改变，扶贫资金也缺乏良好的管理。

（2）扶贫项目选择不当，扶贫资金渗漏和损失严重，使用效益不高。

（3）扶贫资源传递系统不畅，资源在运行中被大量截留和转移。

（4）资金回收机制缺位，还贷率低。

上述问题确实存在，也是中国的现状，而且短期内很难得到根本的解决。

虽然从改革开放到现在一直在实行扶贫政策，但是由于中国的国情扶贫政策的变化呈现出了明显的阶段性特征。

１.1979-1985年时期：

以单纯的生活救济和财政补贴为主要特征

　　中国的贫困地区不仅是其原材料、能源、交通等基础产业的主要公布地带，且是少数民族聚居地区。

历史上广大少数民族不被统治阶级所重视，相反，深受压迫和歧视。

新中国成立以来，政府十分关心少数民族地区的经济发展，且十分同情少数民族及其穷人所受的遭遇，在这种背景和条件下，政府帮助穷人的政策及措施主要是"钱--粮--棉"式的援助。

表现出单纯的生活救济和财政补贴之特征。

　　据《人民日报》报道（1987年11月8日），从1980-1985年，中国用于贫困地区的财政拨款总额达400亿元。

"二五"时期，中央用于内蒙、新疆、贵州、广西、云南和宁夏6个省区的财政补贴仅为１.６２亿元，可"六五"时期中央补贴猛增到284.28亿元；西藏自治31年间，工农业总产值增加了4倍，中央财政补贴却增加了65倍，工农业总产值以年均5.45％的速度递增，中央财政补贴却以14.79％的速度递增。

　　２.1986-1995年时期：

以区域经济开发为主要特征

　　在中国，扶贫作为一项全国性政策的提出则是80年代初的事。

它与以往做法的根本区别在于对穷人的帮助不单纯实行生活救济，而是与区域经济发展联系起来，通过发展生产、扩大就业和增加收入，管理体制上也相应地改扶贫资金的财政拨款救济为主为银行贷款扶贫为主；改资金的分配、平均使用为适当集中重点作用；改单纯的政府扶贫为政府与各有关部门、各行各业、社会各界共同扶贫；改资金、物资的单项投入资金、物资、技术人才、信息的综合投入。

为此，建立专门的扶贫机构，建立专项基金用于贫困地区经济开发；此外，各省建立有用于省定贫困县的专项基金；并且从1995年开始以工贷赈，以期有效地改善贫困人口的特别集中地区的基础设施，其中主要是交通和水利。

在资源条件许可的地方，加强资源的合理开发和利用，以期代替原来的单纯救济式的扶贫措施，实现区域经济增长；在缺乏基本生存条件的地区实行异地开发的扶贫形式；在资源严重匮乏的贫困地区，则实行人口迁移和劳务输出扶贫策略。

此外，还采取一些其他扶贫形式，如中央、地方部门及其干部包贫困县或贫困人口帮助脱贫。

各部门投入到贫困县的资金每年约有30亿元。

　　1994年，中国政府又制定了著名的《八七扶贫攻坚计划》，其目标是"一是到本世纪末，使绝大多数贫困户的年均纯收入按1990年不变价格不算达到500元以上，并形成稳定解决温饱、减少返贫的基础条件，二是加强基础设施建设，基本解决人畜饮水困难，使绝大多数贫困乡和有农贸市场、有商品基本的地方通路、通电；三是改变文化、教育卫生的落后状态　，基本普及初等教育，积极扫除青壮年文盲，大力发展职业教育和技术教育，防止和减少地方病，把人口自然增长率控制在国家规定的范围?

由此可以看出"中国政府实选择是以促进贫困人口集成电路区域自我发展能力的提高和推动区域经济发展来实现稳定减缓和消除贫困的扶贫战略"，且这一政策表一出明显的区域性扶贫特征。

然而，事实的另一方面又表现为，现行扶贫政策方式所扶贫的主要对象是贫困地区面貌而非贫困地区的贫困人口，或者说，国家一行扶贫工作的直接受益者不是贫困地区的贫困人口，而是贫困地区的各级政府。

中央和省级政府按照"公平原则"把扶贫资金分配给各个贫困县，而贫困县又按照"利润原则"使用和分配扶贫资金。

这种扶贫方式对于贫困地区贫困人口的生活状况的根本改善收效甚微。

而且，这种区域性扶贫开发策略在具体实践中表现出明显的矛盾特征。

　　（１）扶贫贷款资金主要用在项目开发上。

尽管要求项目开发要抓住有助于尽快解决群众温饱的开发项目，重要是抓种植业、养殖业和以种养为原料的加工业。

可是，实践中，主要由于还款和经济效益的问题的原因，项目开发重点及其扶贫资金主要投向于工业。

60％的资金用于工业项目，个别地区这一比重可能达到70％、80％"。

如1990年，国家下拨给贵州省望谟、罗甸、普安、织金、丹寨和册亨6个县的各项扶贫开发资金总额达到2980万元，其中，贷款有275万元；占92.5％，而用于农业和基础设施建设的投入不到8％。

再如，陕西丹凤县每年需要向国家申请扶贫资金6289.2万元，而仅工业一项就占用4933.万元，约占78.5％。

"不少研究表明，在贫困地区，工业发展速度与贫困人口减少速度呈负相关关系……，工业发展速度与政府财政增长速度之间很强的正相关性反映出发燕尾服工业的最大受益者是地方政府，而不是贫困人口。

”

　　（２）区域性开发扶贫在实践中，主要集中在贫困县或贫困县的基础设施和开发条件较好的地区。

这些地区主要分布在分路沿线、乡镇所在地，以及水源较好，有灌溉条件，适宜发展所谓县支柱工业的地方。

而没解决温饱产、交通不便、社会经济技术文化整体条件差的贫困地区很少或没有安排扶贫开发项目。

这是非常现实的矛盾，产业开发投资，要求具有良好的投资环境和条件，而计划规定的扶贫目标即主要是社会经济技术整体条件差的贫困地区，从而势必形成目前"扶富不扶贫"的局面。

从"八五"计划实施以来，"扶贫贴息贷款作为扶贫资金的主要形式在使用方法上出现了新的动向。

减少了对贫困户直扫贷款的数量，增加了经济实体或能人办的企业贷款数量，然后通过他们再带动贫困农户发展经济……。

在实行这项贷款政府过程中，有一些起成功的实例"。

但是，过多的则是出现严重偏离即定扶贫目标的问题。

主要表现在真正贫困户，由于贫困难以享受到此类扶贫贷款建立的工业项目所产生的经济效益。

贫困农户及其子女仍然难以获得就业机会。

因此，用此类扶贫贷款所建立的工业之最大受益者却是能人或非贫困农户。

　　（３）扶贫资金投入慢，不能全部到位，以及利效果差。

据有关部门统计，在区域性扶贫开发方式下，相当比例的扶贫资金并未用到既定的贫困县，而是通过其他形式，如银行拆借、投资等形式流失到非贫困地区及其沿海发达地区。

而真正到达既定地区的扶贫资金，其使用效益又不高，且大部分成为了呆滞资金“八五"期间，贵州省每年１亿元的扶贫资金有约2000万元左右投放不出去。

到1990年，国家共投入贵州的专项贴息款5.89亿元，但实际是累计投放只达到4.94亿元，其中还有9000万元属收回再贷部分，也就是说，到"七五"期末，贵州省全省有近１个亿的专项贴息贷款没有使用出去1991年，全省由农业银行发放的扶贫专项贷款共计1.57亿元，直到10月底止，只发放出6300万元，还有9400万元没有发放出去，而国家既定下拨给贵州省的近1亿地专项贴息贷款当年2月份就已到位省农业银行。

其他扶贫资金与存在类似的问题。

如人民银行1991年发放给"老少边穷"地区的3700万元贷款。

到10月底，只发1300万元，仅占35％。

　　（４）扶贫资金贷款回收率低。

区域性扶贫开发实践表明，扶贫资金贷款回收率普遍较低。

有人调查测算，国家扶贫贴息贷款的正常还贷率1980-1989年为14.3％，1990年为38.03％，1991年为；45.43％，1992年为41.3％，其中，乡镇企业、县办企业的扶贫贷款的还款率最低。

约占33％，农业次之，46.7％，农户贷款还款率最好，约为72％。

　　（５）贫困农户难以获得贷款。

随着金融机构企业化改革的推进，其贷款投向趋于利润最大化。

而农户急需的贷款资金，由于风险大而比较效益低下则难以获得。

尤其是贫困或特困农户，由于贫困没有资产可以抵押，也没有人愿为他们担保。

加之其他的人为因素，更难获得贷款。

全国平均而言，每年能获得贷款的农户不到35％，获得贷款的贫困户则更少。

中国农业银行1990年在12个省市就１万多农户的抽样调查显示，1000元以下和1000地以上两个收入组年获得贷款分别为280元和458元，又据1996年7月30日《人民日报》刊载波陕西省子洲县农调队反映的情况是干部贷款容易，而农民贷款较难，该县农业银行的一个基层营业所，1991-1993年所发放的扶贫贴息贷款中，约80％以上的贷款者为县、乡、村级干部其亲朋好友；其次，富者贷款容易，贫困者贷款难。

当地群众感叹地说“要贷扶贫款，难于上青天"。

问其原因是奉承们愤慨地说，现在你在想贷点扶贫款，首先要送得起一份厚礼给发贷人，其次要有相庆的存款或是有价债券作为抵押担保。

我们可以试想，对于还款摆脱的贫困的农户和集体来说谎，具备上述贷款条件是相当困难的。

对于扶贫政策的转变所有参与调查的大学生都表示更为支持区域性扶贫政策。

而事实也证明区域性扶贫政策更有利于经济发展，减少贫困人口。

1986年以前的以单纯生活救济为主要特征的扶贫政策之根本缺陷在于忽视穷人自身的主动性和创造性，以及摆脱贫困是多种要紧及有效措施综合作用的结果之事实。

因此，"钱、粮、棉"式的无偿救济扶贫并不能真正使穷人摆脱贫困，相反，使部分穷人陷入越扶截止分的恶性循环之中，穷人自尊心和自信心受到某种程度的伤害，有些人甚至丧失了"中国人民勤劳勇敢"的这一闻名中外的美德和性格，而形成一种"等、靠、要"的惰性，靠他人的施舍度日，也就是说，无偿的生活救济和财政补贴的扶贫，其效果是不尽人意的：

山河未改，贫困依旧。

其表层原因是政府投入贫困地区的大量资金和物资并未有效地用于发展生产，更未使广大真正的贫困户获得益，而大多数则是用于维持被援助地区的表面繁华。

　　事实表明，具有明显的区域性扶贫特征的中国扶贫政策的贯彻实施，对于贫困地区的基础设施建设，加速地区的经济发展，特别是各级政府财政收入的增长均起到不可低估的作用。

扶贫开发资金的注入是特困县经济增长的主要推动力，对贫困的缓解起了决定性的作用，扶贫开发对特困县城济增长的贡献，突出反映在扶贫开发资金是这些贫困或特困县开发建设资金的主要来源。

据国务院扶贫开发办公室对贵州省8个特困县的调查结果表明，晴隆和贞丰两县1990年共获各地开发资金总额为5290万元，其中，国家直接拨款资金2980.7万元，占开发资金总额的56.3％，地方资金和国外援助资金为2309.3万元，占43.7％。

国家下拨资金中，扶贫开发资金又占90％以上，扶贫资金投入的多少，直接决定了各县经济开发和缓解贫困的进度。

而谈及当代大学生是否愿意支持扶贫政策时，70%表示愿意用实际行动支持，，剩下的30%认为不会。

但是中国政府对此制定和实施了一系列有效的政策。

2000年我国八七扶贫攻坚计划结束，基本完成了既定的扶贫任务。

2001年公布的《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010年）》是新世纪中国扶贫的重要指导文件，文件指出，新世纪前十年我国扶贫工作的措施和途径主要为：

重点支持发展种养业、推进农业产业化经营、增加财政扶贫资金、改善贫困地区的基本生产生活条件、加大科技扶贫力度、提高贫困地区群众的科技文化素质、扩大贫困地区劳务输出、推进自愿移民搬迁、鼓励多种所有制经济组织参与扶贫开发。

扶贫的投入继续保持上个世纪的投入方式，主要有财政发展资金、以工代赈资金和信贷扶贫资金，在各项扶贫资金的投向上也没有太大的变化。

为了进一步提高扶贫效果，取消了国定贫困县，重新确定了扶贫工作重点县。

新世纪我国的扶贫工作最大的改变就是开始以村级瞄准代替县级瞄准，其实现的技术手段就是在全国范围内确定扶贫工作重点村，制定参与式村级发展、村级扶贫规划。

在过去自上而下的扶贫开发方式下，贫困群体的知情权、参与权被剥夺了，而现在贫困群体参与扶贫活动无论是形式上还是程度上都比过去要多要高。

针对制定和改善扶贫，大多数人的观点为：

扶贫应该以政府为主导，而我们大学生也应该做到自己力所能及的事。

建立什么样的扶贫组织、采取什么样的扶贫方式和管理方法实现　"八七"计划所规定的扶贫目标问题，这是扶贫理论研究工作者面临的重要研究主题。

由于社会、经济等原因，不同地区，甚至相同地区的不同乡村的贫困程度和贫困原因是不尽相同的，加之贫困总是的复杂性。

因此。

任何一种单一的扶贫模式均不可能使一国的贫困状况根本改变，以及彻底消除贫困人口。

在中国，尚未摆脱贫困的6500万贫困人口，其贫困程度较深，主要居住在"老、少、边、山、穷、库区及其地方病多发区。

"脱贫难度较大。

对于这些贫困人口，如果没有特殊性的扶贫政策和措施。

依旧仅靠一般的区域性开发扶贫政策，是难以使其根本摆脱贫困的。

因此，扶贫还须完善瞄准穷人群体并使扶贫贷款资金和效益真正落实到穷人头上的直接扶贫到哀悼的有效措施。

然而，人所共知，农业、水利、通讯和交通等基础设施的建设和条件的改善，是区域整体经济发展及其贫困人口规模脱贫的根本基础和条件；加之，直接扶贫到户的扶贫政策和措施主要对有发展能力而无发展机会的穷人最有效，而相对排除发展能力的贫困户，而在现行的6500万贫困人口中，有相当部分人口属于"老弱病残"的特困户即民政部门救济对象。

对于这些特困户的脱贫，显然是单纯的直接扶贫到户的小额信贷扶贫措施所不能及的。

所以，如何调整宏观的扶贫思路和方法，把区域扶贫开发政策与直执着扶贫到户的政策有机地结合起来，以及制定什么样的扶贫措施，是否行之有效的问题，则是探索和研究中国适宜的信贷扶贫战略及措施的基本指导思想及其思维框架，为此，我个人提出以下建议：

　　１.重新认识扶贫现实中两个相关的重要问题

　　（１）穷人是否值得信贷的依赖的问题。

人们通常认为，穷人是不能增加收入的。

因为。

穷人没有创造性收入的特殊劳动技能，仅有体力劳动可以提供给社会市场。

穷人要能增加收入，首先需要通过培训获得新工种的技能。

穷人不经过这种培训。

就如同一块泥土，他们得不到社会的承认，其劳动力市场十分低下。

然而，若要对穷人进行培训。

要求政府做大量的努力工作，这显然又是不现实的。

因此，穷人只能无职业和无收入，依然贫困。

　　然而，GB信贷扶贫模式创始人穆罕默德·尤诺斯（MuhammadYunus）博士认为，以上看法是严肃的，且比较重要，但却是错误的，而且是常识性的错误。

他指出，如果穷人完全没有创收　能力，那么穷人就根本不能生存了。

　　尤诺斯进一步认为，穷人不仅靠自身的技能和艰苦的劳动生存，而且有些穷人靠自身的技能和艰苦的劳动获得丰富的资产及财富。

国民收入中的较大部分都是穷人创造的。

当然，穷人无力保证拥有自己的所生产的全部，并且不能为和平的目的充分发挥自己的所有技术，只能根据资本拥有量来使自己的技能。

因此，穷人只要能够获得独立应用自身能力所需的资本，朝着充分发挥自身生产能力的方向发展，就可能保证自己的资产和收入的持续增加。

由于资产的增加，资本金就会更加雄厚和增值，从而较大限度利用技能而增加更多铁收入。

所以说，穷人是值得信贷的！

　　穷人因为贫困而难以获得其他种类的贷款，因此，会额外珍惜来这不易的获贷机会。

因而显得更守信贷纪律。

GB20年的实践经验充分证明这一点。

更重要的是乡村银行的经验向世人证明了穷人是值得信贷和可以信赖的。

　　（２）穷人贷款的利息率问题，穷人扶贫贷款利息率问题是扶贫实践最敏感、最重要，且争议低息。

且认为扶贫贷款高息的思想和做法是与帮助穷人摆脱贫困的目标和宗旨相悖的。

可是，中外扶贫实践表明，低利率正是阻碍穷人获得扶贫贷款的一种主要因素，"世界上许多地方，真正阻碍穷人从为他们服务的各类贷款项目中获得代码的正是这种贷款的低利息率。

这类扶贫贷款常常被非贫困人口凭自身的较强大的政治背景和势力所占有--直到金融机构面临损失及其崩溃时才会被迫放弃这种不现实的利息率。

因此，对穷人实行市场利率则是让其能够获得为他们服务的扶贫贷款以增加收入的一种办法”。

（参见《尤诺斯教授对中国河北易县GB模式的考察》）要认识和理解上述看法的前提和基础即是真正认识扶贫方式为什么要从单纯生活救济转向有偿贷款的关键内涵所在。

此外，应充分认识到，扶贫贷款实行市场利率是专为穷人提供信贷服务的操作机构，能够持续向穷人提供贷款的根本物质保证（详见徐鲜梅《小额信贷扶贫项目的利率问题探讨》），同时，是信贷金融机构完全地、有效地参与扶贫战略实施的重要前提条件。

　　２.适当调整县级扶贫办在扶贫实践中的作用

　　在以往扶贫资金的使用和管理上，县级扶贫办主要是负责安排扶贫项目，而银行负责安排资金的使用。

如果我们将上述资金使用政策作一适当的调整，即银行把扶贫贷款资金直接贷给县扶贫办，扶贫办再接有偿的原则把资金贷款给贫困农户　，也就是扶贫办直接参与银行的扶贫贷款信贷业务活动，以上政策调整，加上两个先决条件（一是县扶贫办拥有较优的领导班子及其适宜原贷款制度；二是建立健全有效的操作监督和管理机制。

），一定能在扶贫实践中发挥积极的作用：

①充分调动扶贫办的积极性，增强其责任感，从而确保贷款受益贫困农户经营项目的创收和还款；②使扶贫办拥有自我生存和发展的权力及其持续提供贷款的能力，从而确保扶贫的宗旨和目标的实现；③增强和扩展直接扶贫到户的力度和成效，促使直接扶贫到户的单纯非政府行为也同时转化成政府的扶贫行为。

　　３.建立健全适宜穷的特殊信贷制度

　　在规范经济学中，信贷被视为是无害的作用的因素，即信贷仅是金融、贸易和工业等效易活动中的润滑剂或为业务活动顺利服务的要素工具，信贷的作用被视为是一种辅助性的。

可是，实践证明，信贷乃是有较强的社会经济功能的要素，是一种有力的经济武器。

通过正确的信贷政策和适宜的信贷组织，可能会改变社会原有的既定格局。

为特定的人信贷即是控制资产提供一种新工具。

一个人越能获得贷款。

他的能力就会越台。

可以预料，明天将具有社会、政治和经济地位的人，自然是今天最能获得贷款的人，反之亦然。

建立适宜穷人的信贷贷款制度日趋重要。

　　孟加拉乡村银行（GrameenBark,简称GB）信贷扶贫模式是实践已证明的，且国内外有关组织及人士公认的目前世界上最大的最成功的直接扶贫到户的贷款制度。

GB的贷款目标仅指向农村贫困人口，尤其是最为贫困的妇女，旨在能使千千万万贫困农户及其穷人妇女直接获得持续稳定的生产性经营贷款，促使他们走上自我生存和发的道路，同时使为贫困农户服务的信贷机构不靠外部物质力量的弥补即可生存发展。

因此我们认为，将GB模式引入中国扶贫领域实践，可能至少可以有弥补现行扶贫贷款制度之不足的作用，同时有助于建立适宜穷人的信贷贷款制度。

　　４.进一步做好中国现行小额信贷扶贫项目的试验和评估工作为了帮助本国穷人，尤其是农村贫困妇女，世界各国纷纷出现以孟加拉GB模式为主体的专为穷人提供信贷服务的小额信贷项目活动。

为了检验这种小额信贷在中国是否具有可行性，中国也出现许多小额信贷扶贫项目活动。

其中，规模最大、试验最早的要算是中国社会科学院农村发展研究所所组建的扶贫经济合作社（FundThePoorCooperatire，简称FPC）。

这些小额信贷扶贫项目的组建和试验无疑对中国扶贫实践起到积极的推动作用，但经过实践和调查表明，中国小额信贷扶贫项目需要加强下面几方面的工作：

　　（１）统一思想和目标，实现既定的目标。

中国小额信贷扶贫的项目应是认真组建和试验项目，尽快获得中内及有关部门的理解和认可，促进直接扶贫到户的扶贫方式在中国的规模实施和推广。

　　（２）把小额信贷扶贫项目的实施规模扩展到"老、少、边、山、穷"地区。

人所共知，中国的贫困人口主要分布在"老、少、边、山、穷"地区。

然而，由于考虑到实际与策略的问题，中国的小额信贷项目却始于相对并不十分贫困的内地（如河北易县、河南虞城和南召），而非最为贫困的少数民族聚居的边远山区。

但是要全面检验直接扶贫到户的小额信贷扶贫方式在中国是否可行，能否获得最后成功以及得到国内外的普遍承认和支持，这必须把这种方式规模引入中国最贫困的地区，进行科学试验，有计划、有组织地逐步推广。

因此，中国小额信贷项目的设计者及其组织应十分重视这种扶贫方式在中国少数民族边远贫困山区的组建试验和推广。

　　（３）做好小额信贷项目活动之社会经济效益的分析和评估工作。

　　（４）建立健全的小额信贷项目的监督和管理机制。

　（５）适当集中研究力量，写出有深度且有说明力的项目报告。

09经济一

00903204

蒋长浩

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