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福利多元主义视角的社区居家养老问题研究
福利多元主义视角的社区居家养老问题研究
——以XM市XG街道为例
【摘要】从福利多元主义的视角考察XM市XG街道的社区居家养老，可以发现社区居家养老的多元供给主体已经形成，但多元供给机制尚未建立。
政府是唯一稳定但仅承担有限责任的参与方，营利部门的参与具有选择性和随意性，志愿部门的参与则更具象征性，三方并未构建起基于民主协商和妥协精神的伙伴关系。
在多元化的福利供给体系中，政府必须更具管理和监管能力，防止类似于政府购买服务中因道德风险而导致的低效率；社区居家养老服务具有“重社区、轻家庭”的认识误区，放任家庭养老的脆弱化而不是采取制度支持或经济激励的方式予以固化。
同时，鉴于中国的社区居家养老与西方国家的发展路径不同，西方国家的起点是“去机构化”，而中国的起点是“去家庭化”，因而福利多元主义在中国社区居家养老服务的改革实践中，应发展出突显中国家庭养老文化的多元供给机制。
【关键词】社区居家养老；福利多元主义；多元供给机制；购买服务；家庭养老
【文章结构】
一、引言
二、福利多元主义的研究视角
三、个案研究
（一）个案描述
（二）主要供给主体的参与行为
四、相关问题的讨论
（一）多元供给主体的出现不等于多元供给机制的形成
（二）政府购买服务的道德风险及其规避
（三）给予脆弱的家庭保障更有利的政策支持
五、简要结论
一、引言
社区居家养老是指是以家庭为核心、社区为依托、专业化服务机构为载体，通过政府购买服务、社会参与、非政府组织实体承办的运作方式，采取上门、日托或邻里互助等服务形式，为居家养老的老人提供以生活照料、医疗保健、心理慰藉等为主要内容的社会化服务（章晓懿、刘帮成，2011）。
社区居家养老服务面向全体老年人，但优先保障低收入的高龄、独居、失能等养老困难的老年人，是一种“限价公共服务”，在一定程度上具有福利性质（郭竞成，2010）。
西方国家的养老服务经历了一个从机构化到去机构化而走向居家养老服务的过程。
20世纪50年代，英国率先开始反思机构照顾的程式化服务和科层制管理，认为机构养老或院舍化照顾使老年人缺乏正常的人际交往和人性化的生活环境，容易造成社会疏离感（WongL.，1992）。
同时，机构养老的庞大开支也带来了沉重的财政负担（ChowN.，1993），从而提倡养老服务的社区照顾模式。
20世纪80年代，英国政府面对福利国家的危机、人口老龄化的压力、向右转的福利政策以及基督教的人文主义精神复兴，社区照顾的养老模式在英国已相当普及（何雨、王振卯，2009）。
去机构化的养老服务在西方国家大体经历了三个阶段：
第一是“在社区照顾”（careinthecommunity）阶段。
“在社区照顾”是指老年人在自己的家中和居住的社区内享受照料和服务，由专业或专门的人员为居住在自己家中的老人提供服务（BayleyM.，1973）。
第二是“由社区照顾”（carebythecommunity）阶段，即动员社区内部的人力资源，如初级群体中的家人、亲戚、朋友、邻里以及志愿者等，运用社区支持体系如非专业或非专门人员志愿地或半有组织地为老年人提供照料和服务，给予人文关怀（VictorCR，1987；BayleyM.，1973）。
第三是“对社区提供照顾”（careforthecommunity）阶段，也就是向社区照顾者提供帮助和支援，联结社区内部的非正式及正式网络为老年人提供最适当的照料和服务，如个案管理者，即在个案管理过程中所扮演的老年人及其家庭和正式服务之间的居中协调的角色（Kosberg，1992）。
“在社区照顾”既是社会组织参与社区福利服务的主要途径，也是社会组织介入正式的社区福利服务提供的重要方式。
“由社区照顾”则是对社区内有需要的人提供福利服务的非正式制度，表现为一种由家人、亲朋、邻居、社区内志愿者等组成的非正式网络提供。
民间组织在非正式的社会福利制度中主要起到辅助和补充作用，包括为非正式社会福利服务提供部分资金或物质帮助，向社区内参与自我服务的人员提供专业服务指导和培训，鼓励社区内本机构成员业余参与非正式社会福利服务等。
与西方国家的去机构化发展路径不同的是，中国的社区居家养老正在经历的是“去家庭化”的过程。
在传统的中国社会，家庭和宗族是社会的核心，它们不仅是与生俱来的社会照料机构，是其成员福利的主要提供者，而且有道德义务承担神圣的职责（WongL.，2013），因而家庭养老的观念在中国可谓根深蒂固。
但随着社会的变迁，中国的家庭结构和功能发生了显著变化，家庭规模小型化以及作为家庭养老主要人力资源的女性普遍就业，使得家庭的养老功能逐渐退化，加之人口老龄化的不断加剧，家庭养老功能的脆弱性更加凸显。
鉴于西方国家机构化养老所历经的重重弊端，以及养老机构投资的高昂成本，中国政府将发展养老服务的重心放在了社区居家养老。
民政部制定的《社会养老服务体系建设规划2011—2015》中，明确了“社会养老服务体系建设应以居家为基础、社区为依托、机构为支撑”，由社区服务承载家庭养老中溢出的养老责任，实现从传统家庭养老向社区居家养老的转变。
传统家庭养老与社区居家养老的根本区别在于养老服务责任主体的变化，社区居家养老服务引入了政府责任，构建起家庭、社会与政府的共同责任理念（丁建定，2006）。
本文的研究旨在从福利多元主义的视角考察社区居家养老服务的中国样本。
本文选择一个在社区居家养老服务方面并没有先进经验的普通街道——XM市XG街道作为研究个案，基于该个案的研究发现来检视中国社区居家养老的功败得失。
本文写作的资料获得主要来自于2014年1—4月间对XG街道的访谈资料，访谈对象一是街道、社区的社区居家养老服务工作人员，主要以座谈会和小组访谈方式进行；二是居住在XG街道的老人，重点是接受过社区居家养老服务的老人，主要采取入户深度访谈的方式进行。
所有的访谈都由至少两名访谈员组成，对访谈结果的整理独立进行，互相比对，有疑问的地方再次与访谈对象确认，最大可能地保证访谈资料的信度和效度。
二、福利多元主义的研究视角
20世纪中期是福利国家重要的成长时期，国家干预社会问题解决的凯恩斯-贝弗里奇的社会政策范式开始占据主导地位。
然而，20世纪70年代中后期开始，社会和经济上的失败给福利国家带来严重的政治后果，无论左派还是右派都对福利国家持批判态度，以哈耶克、熊彼特为代表的新右派认为一个理想的社会应该把政府的干预限制在最低层面，让市场发挥更大的作用；而以伊恩·高夫（IanGough）和克劳斯·欧菲（ClausOffe）为代表的新马克思主义学派则认为福利国家只是资本主义制度合法化的工具（彭华民、黄叶青，2006）。
在左派和右派一致对福利国家的批评中，福利多元主义（welfarepluralism）应运而生。
福利多元主义主张超越政府与市场二分的传统思维，将政府和市场之外的第三种力量整合进社会福利体系中，建构多元的社会福利框架。
福利多元主义要求减少政府在社会福利直接供给中的角色，强调福利服务可以由公共部门、营利组织、非营利组织、家庭和社区等多个部门共同来负担，政府角色逐渐转变为福利服务的规范者、福利服务的购买者、物品管理与仲裁者，以及促使其他部门从事服务供给的角色（林闽钢、王章佩，2001）。
首先对福利多元主义进行理论阐释的是罗斯（Rose）。
他认为福利国家的概念被公众误读，将福利国家等同于政府是唯一的社会福利提供者。
而事实上，国家在提供福利上确实扮演重要角色，但绝不是对福利的垄断。
福利应该是全社会的产物，市场（包括雇员）、家庭和国家都应参与福利的提供，但市场、家庭和国家作为独立的福利提供者都存在一定的不足，三者应协同合作，互为补充（Rose，R.，1986）。
伊瓦斯（Evers）在罗斯对福利多元主义解析的基础上，提出了福利三角（welfaretriangle）的研究范式，将福利三角分析框架放在文化、经济和政治的背景中，并将三角中的三方具体化为对应的组织、价值和社会成员关系（彭华民，2006；Evers，A.，1988）。
约翰逊（Johnson）在市场、家庭、国家的“福利三角”基础上加入了志愿组织。
具体而言，约翰逊将社会福利提供者分为四部分：
一是公共部门（publicsector），即政府所提供的直接或间接福利；二是非正式部门（informalsector），即由亲友或邻里所提供的社区服务家庭照护；三是志愿部门（voluntarysector），主要包括邻里组织（neighborhoodorganization），自助或互助团体（self-helpormutual-aidgroups），非营利机构（Non-profitorganization）等；四是商业部门（commercialsector），即企业提供的职业福利和市场上的购买服务（JohnsonN，1987）。
吉尔伯特（Gilbert）认可约翰逊的“四分法”，并强调这四个部门嵌入福利国家市场的公共和私人领域，既独立存在又彼此交织。
同时，吉尔伯特还区分了社会市场和经济市场提供福利的不同原则和动机，社会市场在福利分配中基于需求假说，以利他情结为主要动机；而经济市场的福利分配，则基于支付能力假说，以生产效率和消费者自由选择为主要动机（GilbertN，1998；2000）。
福利多元主义希望在“左”与“右”的意识形态争论中寻找一个妥协的、折中的政策方案，关注福利的多元来源、供给、传输的结构，纠正了过分强调国家提供福利的错误认识，为陷入困境的福利国家改革带来新的希望，一度成为西方社会政策的理论主流。
然而，自福利多元主义诞生之日起，对其质疑的声音也一直持续。
对福利多元主义最大的质疑，就是认为政府对福利多元主义的偏好，实则是政府期望借此摆脱自身的责任。
事实上，福利多元主义的支持者并不否认这点，但认为这种转变是积极的，不仅打破了长期以来在福利国家中存在的国家与市场二元对立的观念，而且由于在福利生产中引入了更积极的公民参与，淡化了福利安排的政治色彩，因而有助于实现社会团结和社会整合（PestoffV.，1995；Evers，A.，1988）。
但反对者认为，政府和市场以外的其他福利来源，并没有坚实而牢固的基础，一味强调福利供给中的分权（decentralization）和参与（participation），可能强化社会阶层结构，甚至使两极分化更加严重，并可能导致一些群体缺乏安全保障而利益受损（JohnsonN.，1987；Chen，S.，2003）。
因为，需要社会服务的居民比例较高的社区通常也是社会问题最集中的社区，福利需求最强的家庭同时也是福利功能最弱的家庭（吉尔伯特，2003；王家峰，2009），针对这样的家庭或社区，不仅因购买力不足而存在市场缺失，家庭和社区的福利供给也存在内生性困境，志愿失灵，如慈善的特殊主义（集中关注特殊亚群体）、慈善的家长式作风（捐赠者或者说是富人决定组织的偏好）、慈善的业余主义（志愿性质和低工资难以吸引专业人才加入）等问题也会更加突出（萨拉蒙，2008）。
福利的社会分工，甚至福利多元主义在中国的福利文化中似乎不是新鲜事物。
中国的福利服务一直重视家庭、邻里等非正式部门；而改革后随着单位制的消失，大量社会职能和责任开始回归社区，事实上福利多元主义已经嵌入了中国福利供给网络。
学者的研究表明，中国公共福利支出相对较低，在社会保护和医疗以及教育等方面的支出占GDP的比重，不仅低于发达国家的平均水平，而且低于发展中国家甚至落后地区国家的平均水平，在社会福利支出方面属于“落伍者”（LiXW.，2007）。
但如果用联合国人类发展指数（HumanDevelopmentIndex，HDI）这个综合性指标来度量中国的福利状况，中国的HDI指数的排名甚至超过中等收入国家平均水平。
这意味着中国政府利用相对较少的社会支出获得了相对较高的福利效果，这种“两全其美”的结果无疑得益于市场化改革后形成的福利多元化路线（黄晨熹，2010；FlynnNetal.，2001）。
三、个案研究
（一）个案描述
XM市SM区XG街道地处老城区，辖区面积1.76平方公里，下辖7个社区，常住人口有3.5万人，流动人口36000多人。
2013年，XG街道共有户籍人口3.5万人，其中60岁以上老年人口有7300人，约占户籍人口数的20%；65岁及以上人口为3921人，约占户籍人口数的11.2%；80岁及以上高龄人口数为1077，占老年人口的14.8%。
2013年XG街道共有低保人员331人，其中60岁以上老人有111人，占低保人数的33.5%。
根据在街道的调查了解，可以将XG街道社区居家养老的发展大致分为三个阶段：
第一个阶段是2007年以前，街道主要以社区为单位，通过邻里互助的形式，为老人提供“十代三帮”的生活服务。
第二个阶段是2007—2013年，政府开始以购买服务的方式为XG街道老人提供名为“安康计划”的养老、助老服务，符合条件的“三无”老人、低保老人、重点优抚老人等每星期还可享受免费的1小时医疗服务和3小时家政服务。
这些政府购买服务一直到现在仍在开展。
第三阶段是2013年年底到现在，在“安康计划”的基础上，XG街道以提供综合性服务的街道老人服务中心为依托，为老年人提供日间照料、保健按摩、文化娱乐、生活照料、居家管理等包括一般性服务在类的五大类14项服务。
2013年11月开始运营的XG街道老人服务中心，占地180平方米，划分了智能监控、休闲娱乐、生活服务、日间休息、保健康复五大功能区，老年人可以先到中心体验服务，满意的话可以到居住社区办理爱心卡，凭卡在中心享受低于市场价的优惠服务。
XG街道将接受社区居家养老服务的老人分为三类：
其一，享受无偿服务的老人，包括“三无”老人、空巢老人、独居老人等共124人；其二，享受低偿服务的老人，包括低保、低收入老人共253人；其三，享受限价服务的老人，包括具有XM市SM区户口的所有老人。
具体服务项目参见表1。
截至2014年4月30日（中心正式运作5个月），在XG街道老人服务中心办卡享受服务的老人有220人，共有1130多人次接受中心服务。
XG街道“安康计划”所覆盖的老人有60人，街道每月需支付12000～16000元的救助金和数额不等的医疗救助金。
（二）主要供给主体的参与行为
近年来，XM市一直在探索构建社区居家养老的多元供给机制。
2009年下发的《XM市居家养老服务试点工作指导意见》中明确指出，应尝试引进社区组织、志愿者组织和社会养老服务机构等多种服务供给主体，并通过公开招标的市场化方式形成与社会养老服务机构的合作。
2011年出台的《关于推进居家养老服务工作的实施意见》和2013年出台的《关于加快社会养老服务体系建设的实施意见》中，都明确提出要按照“政策引导、政府扶持、社会兴办、市场推动”的原则，逐步建立起多元化、多层次的城乡养老服务体系。
政府一直是社区居家养老的重要供给主体。
在XG街道，政府的作用主要体现在三个方面：
其一，确定享受免费或低偿社区居家养老服务的老人，并为其非自付的费用“买单”。
其二，为社区居家养老提供场地，出资建设居家养老服务基础设施，包括居家养老服务中心（站）、社区老人服务中心等。
其三，鼓励、支持开展社区居家养老服务，通过优先供地、税费优惠、资金补贴、信贷支持、开放市场等政策扶持措施，引导和支持社会力量参与社区居家养老服务。
作为基层政府的街道和政府派出机构的社区居委会，直接承担着社区居家养老的管理和监督工作。
在XG街道的社区居家养老服务体系中，政府并不直接提供服务，市场化组织和志愿者组织承担着服务供给的责任。
市场化组织提供社区居家养老服务的方式可归纳为三种：
其一，政府通过内部评选、外部招标等方式，选择或购买商业性服务。
如XG街道与XS集团、JH家政服务公司签订服务协议，为老人提供餐饮和家政服务。
与QXQ社会工作事务所签订服务协议，为老人提供个案工作、心理咨询等社工服务。
其二，爱心企事业单位提供免费的养老服务。
如XM市中医院为符合条件的老人提供每周1小时的免费医疗服务，LD眼镜公司每周三个下午到街道老人服务中心为老人提供眼部护理、按摩服务。
其三，企业或公益组织出资购买社区养老服务或捐赠设备。
如XG街道老年服务中心成立后，多家企业捐赠善款25余万元用于购买社区居家养老服务，上海XH信息科技有限公司无偿为XG街道辖区130位空巢、独居老人安装了总价21.6万元的“智能居家宝”。
在XG街道，志愿者组织所提供的社区居家养老服务仍居于辅助性地位，具有专业技能为老人提供服务的志愿者数量很少（只有6人），主要是为老人提供义务修表、理发、维修电器、心理咨询、缝补衣物等技能性服务。
人数较多的是社区志愿者和大学生志愿者，社区志愿者主要在社区中开展邻里互助活动，大学生志愿者主要在街道老人服务中心提供服务，部分大学生志愿者会入户陪老人聊天、打扫卫生等。
四、相关问题的讨论
（一）多元供给主体的出现不等于多元供给机制的形成
多元供给机制形成的前提条件是多个供给主体的出现，但多个供给主体的出现并不意味着多元供给机制自动形成。
多元供给机制的形成，起码要求成熟的多元供给主体具有民主协商、妥协的精神并由此形成伙伴关系。
从XG街道的情况来看，约翰逊“四分法”中提到的四种力量，即政府、市场、家庭和志愿部门在XG街道社区居家养老服务的供给中都已出现，但街道/社区居家养老服务中心是应政府要求建立的，官办意愿强烈，同时，社会力量相对弱小，没有独立运作的能力。
市场化主体和志愿者的参与行为多是在政府的鼓励和街道、社区的动员下进行的，并不是完全主动、自愿、自发的行为。
1.营利部门的选择性参与和随机性参与
政府与私营部门合作，即公私合作伙伴关系（PublicPrivatePartnerships，PPP），一般是政府通过招标、筛选等方式选择私营部门，与其签订契约，向其购买服务，同时对该类部门提供税收优惠、政策扶持（格里姆赛等，2008）。
营利部门的参与具有明显的选择性，其营利属性决定了对社区服务的参与集中于收费型社区服务项目，而福利型的社区服务项目则极少参与。
虽然一些营利部门也参与了公益性社区服务项目和活动，但是这种参与并不稳定，常常缺乏持续性。
而且，营利部门以盈利为取向，与其他部门互动意愿薄弱。
盈利取向使得它们缺乏社区整体的观念，与社区内其他组织的互动意愿较低。
从XG街道的情况看，不少社区便利店、小吃店等商业机构参与公益性养老服务多是社区动员下的短期行为，当无利可图或服务费报销程序繁琐（商业机构先行支付，按季度向街道申请报销）时会选择退出。
企业捐赠也往往集中在大力宣传期，“一次性参与”的企业、商业机构占绝大多数。
2.社会（志愿）组织的象征性参与
社会组织参与的成熟程度和参与方式，在很大程度上依赖于政府给予社会组织和个人的空间，参与行为需要政府通过鼓励、教育、动员来推动。
政府对于社会组织的支持，一方面是政治上的支持，即为社会组织的正当性背书，而社会组织也可以借此获得社会信用，提升组织能力，拓展组织对公共政策决策的影响力。
另一方面，政府通过奖励或补助、契约委托等方式为社会组织提供经费上的支持。
从XG街道社区居家养老服务来看，广泛的社会组织参与尚未形成，社区居民普遍没有组建自我服务组织的主观意愿和热情，他们只是介入社区居家养老服务的局部过程，且不是公民自发自主的行为，并非实质性参与。
而数量更多的大学生志愿者，更是处于极不稳定的状态，具有“短期性”和“功利性”特征，与社区养老服务所要求的专业性与相对稳定性相去甚远。
之所以出现这样的问题，从根本上来说源于社区治理体制的不成熟。
在街居制向社区制的转型过程当中，我国社区治理已经体现出多元治理主体的趋势，但由于政府放权不彻底，以及社区自身力量还未成长和强大到足以支撑社区发展建设的全过程，严格来说，我国的社区治理实践既不属于完全的行政性模式，也不属于完全的自治性模式，而是处于从行政性向自治性的过渡阶段（杨海涛等，2010）。
就社区居家养老制度本身而言，则是源于制度规范的缺失。
近年来很多省市相继出台了关于“和谐社区”建设和社区服务发展的相关政策文献，但非营利部门参与社区服务发展的各项具体的规章制度，如社区服务项目的决策、过程的监督、效果的评估等制度，都尚未建立起来，导致非营利部门参与社区服务常常处于无章可循的境地，使这种参与缺乏制度性保障。
事实上，福利多元主义并不否认政府在风险社会中对公民所负有的责任，因而在社区居家养老服务中，政府不是要逃避责任，而是要区分福利的责任与服务的生产（供给）方式，在不放弃福利责任的前提下，改变福利的方式，构建政府与其他正式、非正式组织在福利生产中的合作伙伴关系。
同时，随着福利社会实践的不断发展，福利多元主义正在经历从横向维度扩展向纵向维度扩展的转变中，横向主要是福利供给主体的扩展，纵向则经历了提供、提供——融资、提供——融资——决策/规制的发展过程（丁学娜等，2013）。
在纵向议题上，各供给主体之间在福利供给上的关系上变得异常复杂（周燕等，2006）。
因而，从这个意义上说，在福利多元主义背景下，政府在社区居家养老服务中的责任不仅体现在确定服务供给框架、筹集和协调使用资金等方面，而且在多元治理网络中，政府要具备选择合作伙伴的能力，提供治理与规范秩序的基本规则，调和各方的权利均衡，确保不同管理体制的兼容性与连贯性，形成多方参与主体下的多元治理机制。
（二）政府购买服务的道德风险及其规避
购买服务是在政府承担财政责任的前提下，由企业或NGO组织来提供具体的社会服务或管理服务。
当公共基金用于从私人部门购买服务时，市场规则就失效了，因为这个第三方设置暗中破坏了对消费者选择反应灵敏的竞争力。
接受服务的对象（老年人）并不是出资人，而由于他们所处的弱势地位，往往信息获得也不完全，因而难以对服务质量做出科学评价。
而政府虽然是购买方，但他们并未接受服务，如果缺乏有经验消费者的制约这一市场原则，政府购买服务很难保证服务输送的质量（GilbertN.，2000）。
确保服务质量的问题又引出私有化的另一个问题，即合同的交易成本较高，从而要求精密的测算以确定所购买服务的单位价格，以及对随后所输送服务的质量进行测算所需程序的昂贵成本。
在XG街道的入户调查中，接受过社区居家养老服务的老人，尤其是接受免费或低偿服务的老人，对于我们关于服务质量评价的询问，大多是对“政府的关心表示感谢”，而尽量回避对服务质量的直接评价，表示“能够享受到这些服务已经很知足”。
从老人（服务接受者）的回答中，我们并不想恶意地推测服务质量并不令老人满意，而是质疑作为“礼物”性质的公共服务，如何让服务接受者客观评价服务质量？
同时，在服务接受者评价失灵的情况下，作为服务购买者的政府如何开展评估和监督。
鉴于XG街道社区居家养老服务仍处在初级阶段，其对各服务主体提供的服务均尚未开展绩效评估。
在访谈中，XG街道负责民政事务的工作人员认为造成该现象的原因有两方面，一方面是目前街道中参与居家养老服务提供的组织较少，尚未形成竞争机制，评估的用处不大。
另一方面，目前提供服务的组织都是公益性质的，这些组织自发向社会献爱心，提供的服务一般都保质保量，因此缺少评估的必要性。
事实上，这两方面的理由都并不一定成立。
首先，竞争是购买服务的前提，竞争带来的弹性价格机制有助于节约成本与提供质量。
在关于福利多元主义的理论阐述中，约翰逊就曾指出，如果社会福利的主要提供者是商业部门，其最主要的问题是可能形成地方垄断或行业的“卡特尔”（JohnsonN.，1990）。
缺乏竞争必然导致交易成本提高，即使政府与垄断提供者有对等谈判的能力，但在确定所购买服务的单价以及对服务质量的兼顾上也将花费高昂成本，因而在一个不存在完全竞争的市场环境下，当务之急是完善监管体制。
监管的一个重要环节就是评估，基于绩效评估的支付制度设计是购买服务的关键。
对于第二点，理论上说有公益精神的
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