我国社会福利制度的现状和问题1.docx

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我国社会福利制度的现状和问题1

我国社会福利制度的现状和问题

（1）

　　在社会保障学界，人们往往把社会保障与社会福利两个概念混同使用。

在这里，我们将社会福利作为社会保障法律体系之下五个项目中的一个项目来使用。

　　在社会保障法律体系中，社会保险旨在为人们的例如生老病死这些一般生活风险提供保护；社会补偿旨在为人们在遭遇例如战争、暴力行为这些特殊的生活风险而受到损害时提供保护；社会救济旨为那些不能从社会保险或者社会补偿中获得待遇或者从社会保险或社会补偿中获得的待遇不能维持其基本生活需要的人们提供的保护。

而社会福利旨在为提高和改善人们的生活质量以及人们的全面发展而提供的物质帮助和服务设施，例如住房津贴、教育津贴、青少年津贴、老年公寓、博物馆等。

　　我国传统福利制度的建立和内容

　　我国的社会福利制度建立于20世纪50年代，1951年8月发布了《关于城市救济福利工作报告》，报告由政府民政部门负责组织实施，保障对象主要是无依无靠的城镇孤寡老人、孤儿或弃婴、残疾人等。

民政部门通过设立福利机构为这些孤老残幼人员提供保障。

福利机构分为社会福利事业和社会福利企业两类。

福利事业机构包括各种收养性的福利院、精神病院等；福利企业主要是通过为残疾人提供就业机会，解决残疾人的生活保障问题。

民政部主管的这些福利只覆盖了城镇极少数特殊人群。

1950年6月颁布的《工会法》、1953年劳动部公布的《中华人民共和国劳动保险条例实施细则修正草案》对企业职工的生活困难补贴、探亲补贴、取暖补贴作了规定，还规定企业应设立食堂、托儿所，所需费用由企业行政或资方负责。

1953年5月财政部、人事部发布《关于统一掌管多子女补助与家属福利等问题的联合通知》、1954年3月政务院发布了《关于各级人民政府工作人员福利费掌管使用办法的通知》、1956年国务院发布《关于国家机关和事业、企业单位1956年职工冬季宿舍取暖补贴的通知》、1957年1月国务院发布了《关于职工生活方面若干问题的指示》，这些法规对国家机关、事业单位职工的冬季取暖、生活困难补助、职工住宅、上下班交通、职工家属医疗补助、生活必需品供应等问题作了全面的规定。

由此，绝大多数企业职工以及国家机关和事业单位工作人员的福利需求按规定由其所在单位提供，并且是我国社会福利的主体。

企业职工的福利由劳动部负责和管理，而国家机关、事业单位工作人员的福利由政府人事部门负责。

可以看出，我国的社会福利是由民政福利、企业职工福利和国家机关、事业单位职工福利三部分组成。

　　从20世纪50年代初建立社会福利制度至90年代末期的整个计划经济时期，城镇居民能够享受到的福利待遇在不断增加，从职工的生活困难补助、冬季取暖补贴、探亲补贴、交通补贴、休假疗养，到为职工建立托儿所、幼儿园、食堂、洗澡堂、医务室、阅览室、体育场，再到为所有城镇居民提供粮油以及副食品价格补贴，一个企业或者一个单位就是一个无所不管、无所不包的小社会。

此外，教育和住房分配也是福利待遇。

在教育方面，从小学到高中教育是免费的，高等教育不仅免交学费、住宿费等费用，而且学生还可以享受到能够解决吃饭问题的助学金；在福利分房方面，企业或者单位按照职工的工龄和年龄等条件以及家庭人口数目，为职工分配住房。

总之，计划经济时代的50年，我国的社会福利是以职业为依托、以城镇职工为主体、关怀职工生活方方面面、所需经费几乎全部由国家财政提供的福利制度。

　　我国的福利制度自建立以来，尤其是在建国后的十来年，在解决城乡无家可归、无依无靠、无生活的社会成员的生存问题上，作出了有益的贡献。

据民政部门的统计，1959年民政部门管理的福利院收养了64454位孤老、27964位孤儿和14627位“三无”精神病患者。

[1]在农村，按照1960年4月二届全国人大二次会议通过的《1956-1976年全国农业发展纲要》第30条确立的对农村中的孤老残幼实行“五保”的制度，许多地区建立了养老院，收养农村中的孤寡老人。

到1994年，全国已有33584个乡镇统筹供养了273万“五保”人口，农村敬老院约4万所，收养56万老人。

[2]民政福利制度的实施就使得那些社会上最脆弱群体的生存有了保障，由此极大地显示出新生的社会主义制度的优越性，保障了社会稳定。

　　在计划经济时期的“高就业、低工资”的就业和分配制度下，城镇职工所享受到的无所不包的福利待遇，不仅极大地填补了职工由于低收入而造成的生活上的亏空，改善和提高了他们的物质和精神生活水平，而且使他们切实地感受到当家作主的满足和自豪。

　　我国现行的社会福利制度

　　20世纪80年代开始的经济体制改革带来了社会结构的巨大变化，传统福利制度日益暴露出一系列不适应新社会环境的弊端：

首先，国有企业改革必然使企业成为自主经营的经济实体，它们要与所有企业一起参与市场竞争，在这种情况下，企业尤其是一些老企业，由于背负沉重的职工福利负担，所以难以与新生企业公平竞争，面临更大的破产风险，而且职工所在的企业一旦破产，职工极其家庭能够获得的福利待遇将没有了着落，生活将立即遇到极大困难；其次，企业的福利待遇将企业与职工紧紧地栓在一起，不同企业或单位，职工的福利待遇会有很大差异，有些单位职工的福利甚至高于工资，这就阻碍劳动力的合理流动和市场经济所需要的统一劳动力市场的形成；第三，优厚的福利待遇由于是平均分配，所以不但没有发挥它激励劳动者积极性的功能，反而助长了人们的懒惰和依赖心理，影响企业的效率和发展；第四，经济体制改革带来经济结构多元化，农村人口流入城镇，进入不同所有制企业和单位就业，他们连应当享受到的社会保险待遇都享受不到，何谈享受社会福利待遇，这种从制度建立之初就对农民实行的不平等待遇，在社会主义市场经济下不能再延续下去，否则会继续扩大城乡差距，城乡隔离的二元社会经济结构也无法打破。

可以看出，在市场经济下，传统福利制度不但不能适应不同社会成员的需求，而且直接对企业的发展，最终也对整个经济的发展产生影响，也会酿成社会不稳定因素。

改革传统的福利制度势在必行。

　　1993年4月，民政部发布了《国家级福利院评定标准》，同年8月，民政部又发布了《社会福利企业规划》。

1994年12月，民政部发布了《中国福利彩票管理办法》。

1997年4月，民政部与国家计委联合发布《民政事业发展‘九五’计划和20XX年远景目标纲要》，指出，残疾人可以由过去单一的在福利企业就业改变为在福利企业或分散就业。

1999年12月，民政部颁布了《社会福利机构管理暂行办法》。

从这些法规可以看出，无论是社会福利院和社会福利企业的发展，福利资金的筹集，还是残疾人就业，社会福利机构的管理等，民政部门作为我国福利事业的主管机构将把我国的社会福利事业逐步从官方举办引向社会举办，并按福利需求设立福利项目，例如将原来单一的以集中收养孤寡老人的养老院，按照老年人的不同需求设立养老院、老年公寓、老年护理服务、老年家政服务等福利项目，并面向所有有福利需求的老年人。

民政福利的社会化不仅使民政福利走出封闭，而且提高了民政福利机构的效率。

与此同时，社会办的福利机构也在迅速发展。

尤其是社会办的社会福利企业，其发展势头甚至超过了官办福利企业，有数字表明，到20世纪90年代末，官办福利企业占福利企业总数从65%下降到14%，社会办的福利企业从35%上升到86%，就业的残疾人数占到福利企业就业残疾人总数的84%。

[3]

　　企业职工福利改革，在初期，通过实行承包责任制，将企业的福利设施对外开放。

到了20世纪90年代，在大力发展第三产业的社会背景下，在承包责任制的基础上，绝大多数企业和单位打破过去封闭运行的模式，成立了面向社会、有偿服务的劳动服务公司，并逐渐与原单位脱钩，成为独立的经济实体并参与市场竞争。

例如，绝大多数的房修公司、托儿所、幼儿园、理发店等都是从原来的企业或单位剥离出去的、自负盈亏的经济实体。

　　住房福利改革，1989年国务院颁布《关于在全国城镇分期分批推行住房改革的实施方案》后，城镇居民福利分房开始向住房商品化、私有化方向改革。

1994年国务院发布《关于深化城镇住房制度改革的决定》，规定以标准价出售公房，1998年底，中央政府宣布停止企事业单位的福利分房后，职工按标准价购买了住房。

同时确立了由单位和职工各缴费50%的住房公积金制度，并为职工建造和出售经济适用房。

有些城市为居民提供廉租房或房租补贴。

　　教育福利改革，让人们感到压力的是从20世纪80年代开始将原来高等院校的助学金制度改为贷学金制度，后来高校学费一路攀升，城市重点中小学校也要收取赞助费。

农村义务教育由于失去集体经济的支持而将负担转嫁到了农民身上。

由于计划经济时期平均主义的分配制度被打破，人们的收入出现了差距，一部分人先富了起来，收费昂贵的私立学校应运而生，先进的教学设备、优秀的师资、独特的教学方法，为富人的子弟提供了优越的就学机会。

从幼儿园到大学的多种办学模式，开辟了教育领域的竞争局面，为培养出适应时代发展要求的学生提供了可能。

　　随着国有企业改革的不断深入，国有企业及其职工的数量有了较大的减少，加之国有企业和国家机关、事业单位职工的福利事业逐步走向社会化，因而，单位和企业对于社会福利事业的投入大大减少，负担大大减轻。

与此同时，国家和社会举办的福利事业在迅速发展，不断满足不同社会成员对于福利项目的需求。

我国社会福利事业的改革虽然没有社会保险改革进展快、步伐大，但是它正在缓慢地朝着社会化、规范化的方向发展。

　　应当加快建立适合我国国情的社会福利制度

　　1．应重新建立适合我国国情的教育津贴和住房津贴制度。

教育津贴和住房津贴都是为人们的全面发展和提高人们的物质和精神生活水平提供条件所采取的政策，属于社会福利范畴。

我国在教育方面，大学由过去的助学金制改为现在的贷学金制，城市中小学和幼儿园的费用也比较昂贵；在住房方面，由过去的福利分房改为现在的住房货币化。

这样以来，国家将上学和住房方面的负担几乎全部转移到了老百姓身上。

但是，由于相关的工资制度和收入制度不配套，酿成了一系列的社会问题。

在经济体制改革以后，相当一部分社会成员进入低收入阶层，而且在比较长的时期内不可能改变，由此他们子女的上学问题，尤其是上大学，给他们带来很大的经济负担和思想压力。

据教育部门统计，西部地区考上大学的学生20%左右来自贫困家庭，，安徽省高校有贫困生4万余人，，北京高校24万在校生，其中贫困生占15%-20%，有些学校达到40%。

[4]各地虽然颁布了“经济适用房”的政策并建造了经济适用房，但真正有资格的购买者由于囊中羞涩而不能购买，反被有钱而没有买房资格的富人买走用于出租收取租金，这不但使立法的初衷没有得到实现，反而进一步拉大了贫富距离。

因此，在教育福利和住房福利改革方面，我们不能采取过去和现在的这两种极端的做法，而应当制定适合我国国情的、按一定条件提供的教育津贴和住房津贴法规，以减轻人们在教育和住房方面的经济负担，最大限度地体现社会公平。

　　2应尽快建立青少年援助制度。

青少年援助制度适用于那些父母因死亡、离异、被判刑等原因，无人照管而流落街头的未成年人群体，应当是社会福利中的一个组成部分。

进几年来，在我国出现了许多有社会良知、社会责任感的人士，他们利用自己办企业赚来的钱或者从国家慈善机构争取来的资金，收养那些流落街头的未成年人，为国家承担了责任，使无家可归或有家不能归的未成年人生活有了保障，也得到了教育。

[5]但是，由于这些从事慈善事业的人经济能力有限，使得所从事的有益事业常常处于困境甚至难以为继。

每当这样的时候，当地政府又不能接手，使本来有意义的事情变得非常被动。

这不仅不利于那些未成年人的成长，而且给以后愿意做善事的人造成恐惧和担心，使他们不再敢重蹈覆辙。

在我国，流落街头的未成年人比较多，所以，需要尽快制定青少年援助法，为那些不属于残疾遗弃，但又无人照管、流落街头的青少年提供生活和教育援助，使他们能够与其他青少年一样健康成长，成为对国家和社会有用的人才。

青少年援助所需资金应由国家财政支付或者从福利彩票收入或社会募捐中拿出一部分支付或在主办人遇到比较大的困难时国家财政予以一定支持，这样才能鼓励人们积极从事类似的慈善事业。

　　3．分离福利与就业的内在联系，使职工与企业和单位之间只具有劳动工资关系，使职工用自己的劳动收入、根据需要和可能购买从社会福利中分离出来的市场化服务。

在计划经济时代，国家以及企业和单位为职工提供的平均分配的隐性收入，价值与工资相当甚至超过工资水平，福利待遇将单位与职工紧紧捆在一起，甚至无法分离。

在市场经济下，应当将这种隐性收入中的相当部分体现在人们的工资收入中，让人们在获取比较多的劳动报酬后，根据自己的经济实力和需要选择购买适合自己的服务产品，比如老年公寓、托儿所、幼儿园、体育设施、餐馆等会有不同档次，人们都可以自主选择。

为了得到收费较高的优质服务，人们需要积极努力工作，这又激发了人们的工作热情；人们有了较多的收入，就会购买更多更好的社会服务，这反过来又推动了第三产业的迅速发展，由此形成一种良性循环。

在这里，需要指出的是，政府需要大力支持民办福利机构，减少对民办福利机构的限制，包括对民办福利机构成立的条件不能要求过严，为民办福利机构提供适当的税收减免政策，扶持民办福利机构健康发展，并为民办福利机构与官办福利机构的公平竞争创造条件。

　　3、法官中立主持调解。

　　法官在民事诉讼中处于中立、公正和消极的地位，应当充分尊重当事人意愿，强化并贯彻当事人处分原则，绝不能包办当事人的工作。

庭审查明事实、分清是非后，在调解阶段法官不应一开始就发表个人意见让各方当事人接受，而是要居中主持庭审，有针对性地进行充分说理，把法言法语和群众语言相结合，摆事实，讲道理，释法律，营造一种相互信任的气氛，使当事人的主张进一步向客观化、明朗化转化，调和社会常识、法律规范、事实关系及当事人的意见，使案件事实清、道理明、人心服，促成当事人通过自愿协商达成一致意见。

鉴于我国经济基础仍较落后、国民法律素质仍不高的基本国情，现阶段如果当事人在庭上调解不成时，法官在庭审结束前可以依据有关法律法规，对当事人的请求作出评价，并帮助他们了解诉讼中潜在的有利点和不利点，征询当事人能否在此基础上达成调解协议。

　　4、调解应当公开进行。

　　公开审判是我国民事审判的一项基本制度，适用于除涉及国家机密、个人隐私或者法律另有规定的案件外的民事争议，其目的在于将人民法院的审判活动置于广大群众的监督之下，增强审判人员依法办案的责任感，促使当事人如实陈述案情，正确解决纠纷。

但由于缺乏立法上的制约和保障措施，公开审判没有被真正地贯彻执行，实践中法官由于利益或能力等原因进行暗箱操作办案，造成当事人怀疑法院办案不公，案件的法律效果和社会效果均不够好。

因此，调解应当在庭上公开进行，把当庭调解与休庭调解相结合，必要时可邀请双方信服的案外人到场参与调解，提高调解的透明度。

禁止“背靠背”调解，不公开进行的调解属程序违法行为，是引起再审程序或检察机关抗诉的一个法定事由。

对不公开审理的案件，调解也应在当事人及其诉讼代理人之间公开进行。

　　5、调解协议达成即生效。

　　民事诉讼法第八十九条规定：

“调解书经双方当事人签收后，即具有法律效力。

”在当事人达成协议后至签收调解书前这一段期间，形成了一个当事人可以滥用权利的“盲区”。

建议把该法条修改为“调解协议经双方当事人达成后即具有法律效力”。

当事人只要在法官的主持下自愿达成了调解协议，行使了对自己权利的处分，当然应受到该行为所生法律效力的约束。

　　6、调解书限期送达。

　　当前司法实践中送达调解书的问题很突出，如未送达调解书就让当事人先在送达回证上签字、迟延送达、送达不到当事人或其法定代理人、特别授权人等等，造成讼累，不能发挥调解及时、彻底解决民事争议的优点。

因此建议在民事诉讼法中增加规定：

“当庭达成调解协议的，除不需要制作调解书的案件外，应当在10日内送达调解书。

”

　　附注：

　　李浩：

《民事审判中的调审分离》，《法学研究》1996年第4期，第57页。

　　参见王怀安主编：

《中国民事诉讼法教程》，中国政法大学出版社1996年版，第169页。

　　参见李浩：

《论调解不宜作为民事审判权的运作方式》，《法律科学》1996年第4期。

　　常怡主编：

《民事诉讼法学》，中国政法大学出版社1994年版，第183页。

　　章武生等著《司法现代化与民事诉讼制度的建构》，法律出版社20XX年版，第317页。

　　20XX年8月，最高法院按照三大诉讼法的相应类别设置机构，已撤销经济庭，建立大民事审判体系。

其实，传统意义上的经济纠纷在性质上本来就属于民事纠纷范畴。

参见《最高人民法院全面实施机构改革》，《人民法院报》20XX年8月9日。

　　同前引李浩文，第60页。

　　同前引常怡主编书，第185页。

　　王红岩：

《论民事诉讼中的调审分立》，1997年中国诉讼法学会年会论文。

　　景汉朝、卢子娟：

《经济审判方式改革若干问题研究》，《法学研究》1997年第5期；王建勋：

《调解制度的法律社会学思考》，《中外法学》1997年第1期。

　　同前引，景汉朝等文。

　　参见章武生、张其山：

《我国法院调解制度的改革》，载江伟、杨荣新主编，《民事诉讼机制的变革》第369页至370页，人民法院出版社1998年版。

　　王敬藩、张灵：

《改革与完善我国民事诉讼中法院调解制度的刍议》，《政法论坛》1997年第3期第73页。

　　[日]棚濑孝雄：

《纠纷解决与审判制度》，中国政法大学出版社1994年版，第57页。