（论文）云南省农村抗旱存在的问题及对策.docx

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云南省农村抗旱存在的问题及对策

（云南省社会科学院农村发展研究所，昆明650034）

摘要：

从干旱对农村造成的生产困难、饮水困难出发，以确保安全饮水为首要任务，通过合理开发利用地下水、

送水等措施，保障早区群众生活用水；同时，通过调整种植结构、生物抗早、避开重灾期等方式，力保早区农业生

产，缓解广大群众因灾造成的减产的农村抗早基本经验。

针对存在的水利基础设施建设、抗旱机制、物资储备

落后等问题，提出了完善抗旱服务体系、建立干旱安全应急保障机制、加大抗旱投入等提高全省性抗旱能力

关键词：

农村抗早；“五小“水利；云南省

云南地处长江上游，自古就是一个“无灾不成年”的

省份，无雨旱、有雨滂，旱滂交替，且频率高、强度大、持

续时间长、影响范围广、损失程度深。

2009-2010年的

秋、冬、春、初夏连旱，造成云南50％的人口受灾，直接经

济损失173亿元以上。

2011年，全省平均累计降水为

841mm，比历年同期平均水平少211mm、偏少20%，比

2010大旱之年同期少133mm、偏少14%，是有气象记录

以来同期降雨次少的年份。

干旱造成全省大春农作物受

旱1232万亩、成灾590万亩、绝收91万亩1全省225.8

万人因灾需救助，农业直接经济损失80亿元。

面对干

旱，云南采取了切实可行的措施，取得了抵御干旱的经

验，但目前仍然存在一些问题亟待解决。

抗旱的基本作法及经验

在抗旱中，云南自上而下成立了抗旱领导小组，由

各级政府一把手负总责，分管农林水的领导为指挥长，

水利或水务主要领导为副指挥长，组织成员包括水利、

农业、气象等部门，全盘统筹区域内抗旱工作。

抗旱一

线的乡（镇）领导具体负责，分管农林水的副乡（镇）长

带队，与村”两委“干部组成一线抗旱工作组，制定具体

抗旱措施。

全省加强自上而下的抗旱领导，使各种抗旱

指令迅速传递到基层，同时，加强自下而上的旱情传

送，使各种旱情迅速传递到省防汛抗旱办公室。

1.2加强水利基础设施建设，提高抗旱的物质保障

一是大力发展“五小”（小水窖、小水池、小塘坝、小

泵站、小水渠）水利，2010年实施24万件，2011年实施40

万件。

”十二五”期间，云南计划完成山区中小水利工程

建设230万件。

农户每兴建一口小水窖，政府补助1500

元的物资1此外，各级党组织积极号召党员捐款修建

“爱心水窖＂，每个“爱心水窖＂补助2000元。

二是修

复病险水库。

三是实施灌区配套建设。

四是实施水源

工程建设，2010和2011年，启动82件骨干水源工程建

设心011年还启动了150件重点水源工程建设。

1.3推进小型水利管理体制改革，提高水资潦管理效率

2009年11月，云南开始了小型水利工程管理体制

改革，改革的措施及内容有三个方面：

一是明确产权，

为水利设施找主人。

二是建章立制，规范产权所有人与

其他主体之间的权利义务关系。

三是划定改革范围，小

（1）型由县级管，小

（2）型由乡级管，小坝塘、小泵站、小沟

渠由村管，小水窖由村民自己管。

目前，云南省农村小

型水利工程管理体制改革工作已进入验收阶段。

改革放

活了农村小型水利维护与管理的积极性，提高了畜水、

节水的效率。

1.4合理开发利用水资源

一是开发利用地下水。

针对一些没有水源的旱区，

积极筹集资源打深水井。

通过合理开发地下水，来缓解

饮水和灌溉困难。

二是开发利用雨洪。

全省采取“应引

尽引、应蓄尽蓄＂措施，抓住有效降水时段河道、沟渠、

地表有水可引、可提的时机，采取“预、增、管、引、提、

拉”等方式抓紧蓄水，村子、农户的小水池、小水窖，采

取人背、马驮、拉水等措施增加蓄水。

楚雄彝族自治州

由州财政筹措资金1500万元，按照每引水10000m3,

补助500元，每提水10000m3补助2000元，每灌满一个

小水池（窖）补助20元的标准，增加蓄水。

全州库塘蓄水

从2011年8月28日的3.48亿而增加到12月3日的

5.27亿m3，增加蓄水量1.79亿ffil。

全州31.17万个水

池、水窖，8月底时只有9.52万个蓄满了水，到2011年

底，已有30.34万个水池、水窖实现满蓄。

1.5补助农民蓄水抗旱

在抗旱中，云南突出广大农民在抗旱中的主体作

用，一方面，宣传发动广大农村群众存蓄雨水、节约用

水1另一方面，通过适当的补助，鼓励广大群众修建小

水窖、到有水的地方拉水。

通过两方面的工作，调动广

大农民的主体积极性，发挥广大农民行动主体、受益主

体的主体作用。

红河哈尼族彝族自治州泸西县对没有水

源的山区，采取政府补助、群众自救的方式，支待鼓励

农户对小水窖实行运水补蓄，山区1.8万口小水窖2012

年春节前就能蓄满。

文山壮族苗族自治州砚山县对蓄满

每口水窖补助IO元，鼓励群众蓄水，2011年底22万口小

水窖已蓄水469万m30

1.6分类确保人畜饮水安全

针对一些交通不便、饮水困难的村庄，由政府组织

人员如武警官兵送水。

干旱严重之时，全省每天有上百

万辆各种车拉水抗旱。

针对特殊人群，采取定期排查送

水办法。

以自然村为单位，由村干部定期走访排查五保

户、留守老人、儿童等饮水困难群体，组织人员为其送

水，确保这些饮水困难中的重点人群能够喝上水，同时

优先保证学校用水。

曲靖市把山区作为重点和难点，距

水源点5km以内的，组织群众采取互助自救等形式运

水，距水源点5km外的，由当地党委、政府负责无条件

送水1对无力购买运水工具的贫困群众，由当地党委、

政府负责组织配发1五保户、老弱病残等特殊群体和学

校、医院等单位，由当地党委、政府组织力量及时送水，

确保不让一个村、一户人家断水。

1.7合理调配水资淙

云南各地在抗旱中，采取限时供水的措施，来调节

水资源的分配。

部分乡镇深水井供水不足时，对深水井

供给的管网内村庄进行限时供水，早上供一个村1下午

供一个村。

楚雄州以“总量控制、以供定需、合理分配、

有保有压、强制节约＂，调整生活用水定额，城镇从每人

每天100~150L的标准调整为80~100L,集镇从每人

每天100~150L的标准调整为50~60L，农村从每人每

天60~70L的标准调整为35L，双柏县采取节水、限水

措施，加大管网维护力度，最大限度节约水资源，将正

常日供水量3300而降至2400ffi3。

红河哈尼族彝族自

治州建水县实行以供定需，减少跃进水库供水量，由每

夭供水2万m3减为每天供水1.2万m3，对县城经营性洗

车点和高耗水企业限量供水。

文山壮族苗族自治州砚山

县实行限时限量供水，县城日用水量从原来的7400ffi3

下降到了5000m勹广南县则计划将县城供水量从每日

IO000m3降到7000ffi30

1.8科学缓解因灾损失

一是合理躲避重灾期。

根据气象部门的中长期预

报，引导广大农民根据雨季安排耕种，如2010年干旱持

续到春末，各级政府根据气象部门的预报，引导广大农

民推后大春耕种，有效躲避了重灾期种苗枯死的问题。

2011年，根据气象部门的预报，重旱发生在夏末，各地

积极引导广大农民抢种小春，在重旱来临之前抢收，有

效地躲避了重灾期，大大降低了因灾损失。

二是采取生

物抗旱。

在抗旱中，云南大面积推广生物抗旱法，引导

广大农民使用“旱地龙”来提高农作物抗旱时间，缓解

因灾损失。

三是调整种植结构，种植耐旱作物。

针对待

续性的连年的干旱，各级政府积极引导广大农民调整

种植结构，原来种稻谷的改种玉米、种植玉米的耕地种

植高粱等耐旱作物。

1.9修复生态保持水源

一是加大植树造林力度。

云南进一步加大了植树造

林的力度，以期通过植树造林来保持水土，涵养水源。

仅2011年的前10个月，全省就完成营造林750.3万亩，

超额完成年初确定的650万亩年度目标任务，全年完成

营造林900万亩。

二是加大水源林保护力度。

云南各地

以村庄为基础，进一步加大了水源林保护力度。

1.10推进节水型社会建设

一是加大节约用水宣传。

利用干旱警示的水资源短

缺问题，各级各部门加大节水宣传力度，采用灵活多样

的方式，如以广播电视、中小学课堂、农村赶集时的集

镇为载体，向广大旱区、非旱区农民，以及城市居民宣

传节约用水的意义。

二是分类循环利用有限水资源。

在

干旱面前，云南各级政府倡导、群众自觉、自愿形成了

分类循环利用有限水资源的良好习惯。

广大农村群众利

用洗菜水、淘米水来喂牛、羊，用洗脸水来洗衣服，并将

用剩的水用来浇庭院旁的菜地。

旱区的城市居民，也自

觉将洗脸水、洗菜水储蓄起来，用来冲厕所。

城乡居民

分类循环使用水资源，使云南旱区有限的水资源得到了

充分利用，一定程度上缓解了水资源短缺之不足。

2抗旱面临的问题

2.1水利基础设施仍然落后

云南山地高原占国土面积的94%，山区、石山区水

利建设难度大，加之近年来工程建设成本不断增加，受

地方财力限制，云南省水利工程欠债较多。

山区群众居

住分散，抗灾能力弱，群众自发修建的“五小“水利工程

投人少、标准低，水来留不住、旱时用不上，抵御旱滂灾

害能力弱。

目前，云南农村水利化程度仅达到38%，比全

国平均水平的50％低了12个百分点，至今仍有3000多

万亩基本农田得不到有效灌溉，1400多万农村群众饮

水不安全，农村抗旱水利基础仍然较弱。

一些地方”最

后1公里”问题突出，使大部分水库没有发挥出应有的

抗旱能力，全省水利基础设施仍然落后。

2.2抗旱服务机制落后

抗旱服务机制落后，主要体现在两个方面：

一是常

设机构只有水利部门的防汛办，兼具防汛抗旱的职能，

没有常设的自上而下的抗旱组织体系。

二是基层没有组

织保障，村一级没有抗旱组织机构，加之经费投入不

足，基层旱情监测、抗旱活动没有专人负责，缺乏组织

保障。

2.3抗旱物资、人才储备不足

目前云南还没有建立完备的抗旱物资、人才储备机

制，干旱来临时，必要的抗旱设备如小型抽水机、送水

车、打井器材等物资上的储备不足，同时，普遍缺少水

保、水勘、水利设计专家。

抗旱物资和人才储备不足，对

抗旱效果造成了较大的影响。

2.4抗旱投入不定

一是各级政府没有专项抗旱经费，抗旱经费主要从

水利和应急预算中分割，加之近几年来云南旱情一年比

一年严重，抗旱投入需求大，抗旱投入明显不足。

二是

云南农民对水利建设和抗旱的低投入现状短期不会改

变。

2010年，云南农民人均纯收入仅为3952元，比全国

5919元低1967元，2011年4722元，比全国6977元低

2255元，差距进一步拉大，农民对水利建设和抗旱的低

投入短期内不会改变，这也造成云南农村抗旱总体投入

不足。

2.5城乡一体化水资源利用及抗旱机制建设滞后

一是城市用水来自千农村，蓄水以农村蓄水为主，

二是城乡供水系统分割，城市集中供水，而农村一般以

村庄为基础供水，条件恶劣的地方以户用水窖供水，三

是城乡水资源调配分割，尤其是旱灾来临之时，先保城

市供水，农村生产用水和生活用水供给不足，导致部分

农民进城拉水，生活负担加重。

3提高全省性抵御干旱能力的对策措施

3.1提高水利建设与抗旱总投入水平

紧紧抓住中央水利投入快速增长，且向革命老区、

民族地区、边疆地区、贫困地区倾斜的大好政策机遇，

积极争取中央对云南水利建设的投入。

同时，在全省范

围内整合小型农田水利工程建设补助、农业综合开发、

国土整治、扶贫和以工代赈等用于小型农田水利建设的

资金，完善烟草反哺农田水利、水电开发支持水利发展

的机制，建立土地出让收益10％支持农田水利建设的新

机制，从城市用水中提取部分收益，用千农村水利建设

和生态建设补偿。

进一步巩固以政府投入为主导、农民

自愿投入为主体、其他社会投人为补充的多元化投入机

制，确保农村水利建设投入稳步增长，确保“十二五”

“十三五”的10年间，云南水利建设年均投入不低于300

亿元。

在全省水利建设投入提高的情况下，逐年提高用

千农村抗旱的投入，并在农村水利建设和抗旱过程中，

对山区群众建设抗旱基础设施给予倾斜性补助。

3.2深化改革，完善水利管理与抗旱腺务体系

在条件允许的情况下，优先考虑用水合作组织管

理，通过农民合作组织的自我管理、自我服务，健全农

村水利管理与抗旱服务体系。

在农村抗旱中，发挥各级

政府的基础性作用、农民的主体作用、其他社会主体的

辅助作用，建立多主体协作共管的农村抗旱管理及服务

体系。

紧紧依托村委会、民兵队、消防队的人员，借助消

防村建设配备的消防车，消防设备，用千可能发生的抗

旱救灾。

同时，可探索在村委会设置防汛抗旱专职人员

的做法，并给予每月200元的补贴，按照2010年云南省

12620个村委会计算，每月支出252.4万元，每年支出

3028.8万元。

当干旱来临时，能够实现自上而下，自下

而上的快速信息传递，并依托自上而下的组织保障体

系，迅速动员各级资源，投入抗旱保民生。

3.3建立干旱安全应急保陲机制

进一步完善干旱灾情预报制度，及时预报各种干旱

灾害，通过事前预防来降低灾害损失。

在全省设立干旱

救助基金，对受灾群众给予及时救助，努力挽救受灾群

众的因灾损失。

同时，进一步完善农业灾害保险，鼓励

传统旱区及干旱频繁地区农民投保，降低受灾群众的因

灾损失。

3.4建立城乡一体化水资源利用及抗旱机制

一是建立城乡一体的水资源储蓄基础设施，打破城

乡用水农村存蓄的基础设施障碍，把城市雨水引入农村

水库，保证城乡雨水的有效蓄积，二是在条件允许的地

方建立城乡一体的供水管网，打破城乡分割的供水体

系，三是建立城乡统一的水资源利用机制，打破城乡分

割的用水制度，当干旱来临时，实行统一的城乡限时供

水措施等。

3.5加强物资、人才储备

面对不可预期的干旱，积极做好抗旱物资和人才储

备。

在物资方面，应有计划地储备一批抽水机、罐车、打

井设备，在入才方面，一方面加大水勘、水保、气象、气

候专业人才培养，另一方面，有意识地引进一批水勘、

水保、气象、气候专家。

在不可预期的干旱来临之前，由

气象专家、气候学家做好事前预报，当干旱真正来临

时，做好抗旱工作。