唐代中书门下体制下的三省机构与职权兼论中古国家权力运作方式的转变.docx
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唐代中书门下体制下的三省机构与职权兼论中古国家权力运作方式的转变
唐代中书门下体制下的三省机构与职权——兼论中古国家权力运作方式的转变
【内容提要】开元十一年改政事堂为中书门下，标志着唐代政治体制发生了重大转变。
中书门下作为宰相裁决政务的机构，是最高决策兼行政机关，是超然于三省之上的相府。
中书门下系由以三省为依托的政事堂改变而来，改政事堂为中书门下之后，三省依然存在，但其机构建制和职权性质都发生了很大变化。
从中国古代帝国体制演进过程看，中书门下体制的建立及三省机构和职权的变化，体现了中古时期国家权力运作方式的重大转变。
【关键词】唐代/中书门下/三省/政治体制一 引言唐代政治体制以开元十一年中书令张说奏改政事堂为中书门下为标志，发生了重大的转变。
这个转变的意义不仅在于唐朝宰相制度的变化，还标志着中古时代国家权力运作方式的重大变化。
关于张说奏改政事堂为中书门下的背景，学界已有广泛的关注，并刊布了不少研究成果。
最新探讨这一问题的专论是刘健明的《张说改政事堂为中书门下的因由》，文中对孙国栋、雷家骥、陈仲安、王素、袁刚、罗永生等此前的相关论着提出了批评，跳出从三省关系的演变分析这个事件的思路，着重从开元时期的相权及张说的政治生涯与政治理想去分析其奏改政事堂为中书门下的因由。
刘健明的分析，为我们理解这个事件提供了具体而详实的有关官僚行为和政治斗争的背景资料，体现了作者从政局着眼分析制度变化的学术取向。
吴宗国则认为张说奏改政事堂为中书门下是唐代政治体制不断演进的结果，“中书门下不仅继续具有原来政事堂决策的权力，而且由于办事机构的设立，开元初年政事堂兼掌行政的权力也从法律上肯定下来，并在制度上得到了保证。
中书门下掌握了从决策到执行的全部权力，成为最高决策兼行政机关。
唐初以政务处理程序分工为特征的三省制名存实亡”关于以改政事堂为中书门下为核心的唐代政治体制转变的性质，日本学者较早提出了律令制破坏的观点。
他们认为使职的出现和发展是律令制破坏的结果，谓使职为“令外之官”。
雷家骥在此基础上进一步提出“柔性体制”的概念，将唐代政治体制的变化称为“律令制度的破坏与柔性体制的出现”。
这种以律令制为中心进行的分析，较少顾及政治体制的实际运作。
关于唐后期政治体制的运作，砺波护、陈仲安等学者提出了中唐以后行政体制以使职差遣为主的观点，并广泛地被学界接受和进一步发挥。
但使职差遣制仍不足以概括唐后期政治体制的总体特征。
袁刚试图对唐代中后期的整体政治体制进行新的建构，提出了唐代中后期形成了由翰林、枢密和中书门下构成的新中枢，并取代了三省旧体制。
这种观点实际上是按照三省分工签署制敕的机制勾画出的由三个新机构组成的旧体制，对于唐代中后期政治体制的概括还有待深入。
在近年发表的论着中，有不少对于唐代中后期的政治体制都有所涉及，但由于史料的限制和研究角度的局限，许多具体问题还未能有一个明确的解释，整体政治体制的运作程序还没有完整地揭示出来。
本文提出了“中书门下体制”的概念，以与唐代“三省制”的概念相对应。
不过，如果要对唐代中后期的政治体制进行总体研究，全面论述中书门下体制的结构和运作机制，则需要从中书门下的机械建制和权力职掌、中书门下与皇权的关系、中书门下与三省六部及使职系统的关系、中书门下与地方行政体制的关系、以中书门下为中心的政务文书的运作程式等方面进行深入研究。
本文主要分析改政事堂为中书门下后三省与中书门下的关系，尚书都省和中书、门下两省机构建制及其职权性质的变化，希望对进一步认识唐代政治体制的转变有所补益。
二 唐代中书门下体制的建立从专制主义中央集权的总体特征上看，中国帝制时代的政治体制2000多年间似无实质性的重大变化，但在国家权力的运作方式上，却因社会政治、经济形势的变化呈现出不同的动作机制。
从魏晋南北朝到隋唐之际，中枢政治体制演变的基本趋势是，中书、门下两省逐渐从内廷侍从机构演变为辅助君主进行决策的国家权力机构，与尚书省一起构成一个按职能和政务处理程序分工的有机整体，三省分工制衡，共同组成最高政权机关，三省制因此确立。
三省制运作的基本特征是：
三省长官共为宰相，宰相集体在设于门下省的政事堂议事；三省职权合并在一起才构成完整的宰相权力，中书省具有出令权和勘议权，门下省则署颁制敕、裁决庶政，尚书六部成为政务执行的主体，其中门下省在日常政务的处理过程中处于枢纽地位。
高宗、武则天时期，三省制开始发生变化。
由于统治形势的变化，导致地方体制和中央行政体制的变化，尚书六部直接领导地方的体制面临着越来越多的不适应，使职应运而生并迅速发展。
对于三省六部体制来说，使职是体制外的差遣性的职掌。
使职因为有皇帝的特别授权，在处理具体事务的过程中可以跨越尚书六部，“不缘曹司，特奉制敕”，并直接“入奏天阙”。
由于使职的这种特性，首先产生了一个归属问题。
使职系统既是旧有体制所不能包容的，它作为一个行政系统，不能接受作为最高行政机关的尚书省的领导；但它又必须要一个上级机关来进行统领，纳入中央行政体制之内，而不可能直接由皇帝决断使职上报的政务，也不可能在皇帝之下另立一个行政系统。
这就一方面对三省制下尚书省和门下省分层裁决政务的体制形成冲击，另一方面使新的中枢体制有了产生的必要性。
使职的这种特性，还使其形成了不同于尚书六部向上汇报政务的机制。
使职最初是以个人身份参与政务处理的，他们是“特奉制敕”的皇帝的近臣。
而近臣向上汇报工作，是以状的形式进行的，所谓“其近臣亦为状”，而不走律令制规定的以行政机构为文书主体的奏抄渠道。
如开元初派往山东检查驱蝗工作的监察御史刘沼，一改此前驱蝗使的软弱依违，采取强硬措施，驱使百姓灭蝗，并“回改旧状以奏之”。
所谓旧状，是指此前驱蝗使所上的状，刘沼在此基础上进行修改然后上奏，说明驱蝗使所上的文书为状。
后来宇文融为劝农使进行括户，玄宗令其“并量事处分，续状闻奏”，其所上文书亦为状。
随着使职所掌政务范围的扩大，其所上状的内容范围不断扩大，性质也逐渐发生变化，从一些礼节性或建议性的文书转变为针对地方具体政务的汇报性文书。
而状不经门下省申奏，或直接进呈于皇帝或通过中书省进呈。
如此，则随着使职的发展及其职权范围向行政事务的延伸，尚书省的行政职权在萎缩，以审驳尚书省奏抄为核心职能的门下省的职权也必将随之萎缩，地位随之下降，中书省的地位上升，三省平等制衡的机制在使职的发展过程中逐渐被破坏。
高宗时北门学士的设立，开启了内廷近臣在禁中参决谋议的机制。
弘道元年裴炎移政事堂于中书省，完成了中书省在三省关系中居于主导地位的变革。
这两方面的变化，都对中书省职权的转化起了促进作用。
三省制下，中书省并不负责裁决政务，政务的裁决在尚书省和门下省。
随着高宗以后议、表、状等文书的大量增加和中书省地位的改变，以及皇帝上朝议事的减少，中书舍人“侍奉进奏”的职掌逐渐发展为参议表章，从而逐渐获得裁决政务的职权。
《唐六典》卷9所谓中书舍人参议表章，即指在门下、中书两省处理由下通上的文书的分工中，议、表、状等上于中书省，由中书省官员商量可否，连署而进奏与皇帝。
中书舍人的这种权力，是在武则天以后逐渐取得的。
政事堂移到中书省后，中书省成为政务运作的中心，正适应了议、表、状等奏事文书大量增加的形势。
所谓“六押”和“五花判事”，就是对各种议表状的参议申奏。
地方官上奏的表状原本必须经过中书省呈奏，但中书省的职权也只是“侍奉进奏”。
随着地方事务的增加，地方官上奏的表状类文书越来越多，而且向具体政务的处理和裁决发展。
景龙三年二月有司奏，诸州刺史都督以及京官五品以上在外者所上之贺表，“令礼部整比，送中书录帐总奏”；又说，“诸奏军国事者，并须指陈实状，不得漫引古今。
凡须奏请者，皆为表状，不得则牒中书省”。
这里强调“不得则牒中书省”，说明事实上已经有不少地方官直接向中书省汇报政务，这是中书省兼掌行政的开始。
在中书省逐渐获得政务裁决权的过程中，尚书都省会决政务的职权在逐渐丧失。
尚书左右仆射从贞观十七八年以后就长期缺置，尚书都省会决政务的制度实际上成为虚设。
长安四年以后，仆射从制度上退出宰相行列，三省长官共为宰相的制度发生转型。
开元以后，中书、门下两省长官兼任六部尚书的情况越来越普遍，六部官员拜相出席政事堂会议的人数也越来越多，原本由尚书都省会议裁决的政务，也就逐渐移至政事堂裁决。
甚至出现了姚崇以中书令的身份牒报汴州刺史倪若水进行灭蝗之事。
开元四年，汴州刺史倪若水抵制姚崇领导的灭蝗工作，姚崇乃牒报若水，强令其采取灭蝗措施。
面对朝廷的喧议，姚崇又对玄宗说“此事请不烦出敕，乞容臣出牒处分。
”姚崇的这种做法，正是中书省及政事堂政务裁决权的实际体现。
在三省制下，这种事情无疑是由尚书左、右仆射进行处理，地方要将情况向尚书省汇报。
以中书令为首的政事堂逐渐改变了过去作为宰相议事之所的性质，成为宰相裁决政务的机关，中书令也成为了掌庶政的行政首脑。
开元元年十月姚崇担任中书令时，玄宗对高力士说“朕任元之以庶政，大事当奏闻共议之；郎吏卑秩，乃一一以烦朕邪！
”以中书令为首的宰相，在皇帝看来是任之以庶政的行政长官，完成了由“掌军国之政令”到“佐天子而执大政”的转变。
至开元十一年中书令张说奏改政事堂为中书门下，标志着中书门下体制的建立。
中书门下是宰相裁决政务的实体化常设机构，有自己独立的印、公文和僚属，其印称为“中书门下之印”，其独立裁决政务的公文称为“堂帖”和“堂案”，其僚属称为“五房”、“堂后官”。
这是一套与唐前期三省制有着重大不同的政治体制，本文称为“中书门下体制”。
相对于三省制来说，中书门下体制的基本特征是宰相有了裁决政务的常设机构，中书门下成为超然于三省之上的最高决策兼行政机关，使职和使职化的六部寺监成为政务执行的主体，涉及国家政务的公文书形成了新的上传下达程式。
由于这个转变是唐代政治制度不断演进的结果，而且许多体制结构和运行机制方面的关系都没有随着政事堂改为中书门下就彻底改变，在开元、天宝年间还处于一种模糊不清的过渡状态，所以当时人们并未对此予以特别的关注。
《唐六典》编撰完成于开元二十五年，尽管其中有的地方体现了改政事堂为中书门下之后的体制特点，但没有关于这次体制变革的正面记载。
造成这种情况的另外一个原因，可能还与李林甫等吏治派官僚与张说、张九龄等文学派官僚的分歧有关。
现存关于此事的正面记载，最早见于《通典·职官三》宰相条，云“旧制，宰相常于门下省议事，谓之政事堂。
至永淳二年七月，中书令裴炎以中书执政事笔，其政事堂合在中书省，遂移在中书省。
开元十一年，张说奏改政事堂为中书门下，其政事印亦改为中书门下之印。
”《旧唐书·职官志二》门下省侍中条注曰基本与此相同。
《新唐书·百官志一》对此有更为详细的记载“初，三省长官议事于门下省之政事堂。
其后，裴炎自侍中迁中书令，乃徙政事堂于中书省。
开元中，张说为相，又改政事堂号中书门下，列五房于其后：
一曰吏房，二曰枢机房，三曰礼房，四曰户房，五曰刑礼房，分曹以主众务焉。
”相关的记载还有一些，如《资治通鉴》等，但大体为同一史源，不烦赘引。
改政事堂为中书门下之后，三省依然存在，但从机构建制到职权范围都发生了重大的改变。
这是研究唐代政治制度史不易澄清但又必须澄清的关键问题之一。
三 尚书都省机构和职权的变化及其与中书门下之关系尚书都省的变化是三省制向中书门下体制转变的一个重要方面，这一变化是个曲折的过程。
三省制下的尚书都省，是左右仆射会决庶务的政务裁决机关，也是政务文书上下的收发总署和勾检总署。
在唐代政治体制转变的过程中，尚书都省的地位不断下降，成为以左右丞为长官的中书门下下属的制敕下发过程中签署转发的机关，在国家政务的实际运作中不占重要地位。
改政事堂为中书门下后，中书门下取代尚书都省成为政务裁决的中心。
在尚书左右仆射退出宰相行列的背景下，尚书左右丞成为都省的实际长官。
《资治通鉴》卷212开元十三年春正月“上自选诸司长官有声望者大理卿源光裕、尚书左丞杨承令、兵部侍郎寇泚等十一人为剌史，命宰相、诸王及诸司长官、台郎、御史饯于洛滨，供张甚盛”。
这是将尚书左丞作为台省长官看待的。
如果说这是司马光的语言，还不足以说明问题；那么，唐人自己将尚书左右丞看成都省长官，则见于陆贽《请许台省长官举荐属吏状》“今之台省长官，皆是当朝华选，孰肯徇私妄举，以伤名取利耶？
所谓台省长官，即仆射、尚书、左右丞、侍郎及御史大夫、中丞是也。
陛下比择辅相，多亦出于其中。
今之宰臣，即往日台省长官也，近之台省长官即将来之宰相也。
”需要指出的是，这种情况并不是左右丞对尚书令和仆射职掌的简单取代，而是随着中枢体制的变化，尚书都省的机构设置和工作性质发生了变化。
在中国古代政治体制的演进过程中，不断有某个机构或官职的职权被削弱并被另外机构或官职所取代的现象。
以往的研究往往过分强调了权力之争的作用，实则是由于社会政治、经济的变化引起体制的转换，从而带来权力运作机制或职务内容的变化，导致了官职权力重心的变化。
职权被削弱的官职还执掌其原有事务，只是这些事务的重要性降低了，职权加强的官职则是其所掌事务的重要性提高了，而不是对其他官职职权的简单取代。
将制度史的研究视角做如此转换，有利于进一步解释有关制度演进的问题。
从实际情况看，左右丞要承担起尚书都省长官的职责，一般都要入相即带同中书门下平章事衔。
如果左右丞没有带宰相衔，则需要以他官知尚书省事，尤以仆射和六部尚书知省事为多。
唐代以尚书左右丞入相的仅有十余人，大部分时间里都有仆射或某部尚书知省事。
以代宗时期为例，代宗初，颜真卿以检校刑部尚书知省事；永泰年间以侯希逸为检校尚书右仆射，知省事；大历二年检校尚书右仆射、判左仆射田神功知省事；王昂永泰元年正月检校刑部尚书，知省事，大历五年六月复检校刑部尚书，知省事。
其他时期以左右仆射或六部尚书知省事的情况也很普遍，不必备举。
对于左右仆射或六部尚书知省事的意义，似应从维护三省制的形式加以理解，而其未必就是尚书省的实际长官，也不能说明尚书都省地位的提升。
尚书都省的变化，与其说是左右丞地位上升，还不如说是尚书都省地位下降。
以左右丞为长官的都省是作为中书门下之下签署转发制敕文书的机关，其地位自然不能与尚书左右仆射为长官的作为部分行使最高行政机关职权的尚书都省相比。
尚书都省的职官设置，除了左右仆射成为虚宠勋臣节帅的加官之外，左右丞、左右司郎中员外郎及以尚书都事为首的主典和吏员的变化不是很大，因为他们行使的还是尚书都省作为签署转发制敕机关的职能。
这种职能是此前一直存在的，只是其统属关系发生了变化。
以上只是尚书都省变化的一种趋势，其间经历了反复曲折。
安史之乱结束后，在对安史之乱进行反思的背景下，出现了一种回到开元以前制度的思想潮流。
代宗和德宗初期政治体制的调整，就是以恢复三省制为目标的。
这种改革的一个重要体现，在于恢复尚书都省“会府”地位以及尚书六部行政职权。
正如严耕望指出的那样，“代宗大历中及德宗初年，君相深惜旧章之坠失，屡敕规复旧章，重建尚书省之地位与职权”。
不过，代、德时期恢复尚书省职权的改革措施很快就被废弃，尤其是尚书都省始终没有恢复其早已失去的称为“政源”、“会府”的行政枢纽的地位。
所以贞元二年崔造奏请恢复尚书省职权之时，仍请将尚书省六职令宰臣分判，即将政务汇总于宰相府署中书门下。
行政枢纽还在中书门下，尚书都省始终没有恢复其行政枢纽的地位。
即如贞元四年八月吏部奏，“其状直送吏曹，不用都司发”。
是令地方将有关官员资格认定的文书直接送到尚书吏部，而不经过尚书都省。
尚书都省收转地方文书的职权也被取消。
在尚书都省地位下降的同时，尚书左右仆射逐渐与都省分离，成为重臣兼职所依托的重要头衔，故其上任的仪式往往非常隆重。
如元和三年四月丁丑，以荆南节度使裴均为右仆射、判度支。
己卯，裴均于尚书省都堂就任仆射。
尽管人们对裴均的做法议论纷纷，但他以地方藩帅的雄厚实力，还是搞了一个隆重的仪式。
不过，这件事引起了一场关于仆射上任仪式的大讨论。
由于裴均依据的是开元时张说为右丞相上任时的仪注，而那次被认为是张说恃宠妄自尊大，而非旧典。
元和六年朝廷就这种“越礼随时之法”进行了讨论，“于是修改旧仪，送都省集众官详议”。
元和七年二月，尚书左丞段平仲汇总各种议论上奏，废除了“仆射上，受侍郎、中丞等拜”之礼。
这就是《旧唐书·宪宗纪下》元和七年二月辛丑“尚书省重定左右仆射上任仪注”的过程。
据《唐会要》卷57左右仆射条的记载，可知后来关于仆射上任仪注的争论还有多次，往往与任仆射者的身份地位有关。
无论仆射上任仪注的级别高低，那都是一些礼节、仪式上的事情，与仆射的实际职掌无关，更不可因此断定尚书省地位的重要与否。
与仆射成为一种仪节之争的焦点相对应的是，尚书都省的衙署成为了一个礼仪中心。
尽管在中书门下体制下政务运作的中心已转移到中书门下，但作为国家权力象征和礼仪中心的还是尚书都堂。
一些由宰相主持的国事活动都在尚书都堂举行，如元和元年正月，顺宗去世后，宪宗停听政，以宰相杜佑摄冢宰，杜黄裳为礼仪使，右仆射伊慎大明宫留守，视事于尚书省。
元和元年三月丙午，命宰臣监试制举人于尚书省，以制举人先朝所征，不欲亲试也。
一些重大的礼仪性的宴会，一般也在都堂举行。
“左右仆射上，元和以后，悉去旧仪，唯乘马入省门如故。
上讫，宰相百僚会食都堂”。
处理一些重大的政治事件，往往也在尚书都堂。
如泾原兵变以后，“吏部甲库，有朱ｃǐ＠①伪黄案数百道，省中常取戏玩，已而藏之。
柳辟知甲库，白执政，于都堂集八座丞郎而焚之”。
因为尚书都省成为了没有实权的象征性的机构和礼仪中心，其经济状况也就难以为继。
以至正常的食堂开支都成为问题，故郑元要以河中羡余钱充助都省厨米；更不用说屋舍的修葺了，故裴均请取荆南杂钱万贯修尚书省。
以上简要论证了中书门下体制下尚书都省地位和职权性质的变化，这种变化主要体现在：
尚书都省作为左右仆射会决政务的行政中枢地位的丧失，以及原本作为一般程式性工作的签署制敕文书的职权成为都省职权的重心，尚书左右丞因此成为都省的实际长官，都省的地位下降，左右仆射则成为尊崇大臣的虚衔，仆射地位的高低与尚书省的实际地位无关。
造成这种变化的主要原因在于唐代政务裁决的中心转移到了中书门下，国家最高权力的行使不再通过三省分工制衡的机制，而是以中书门下为核心形成了新的运作机制。
四 中书省机构和职权的变化及其与中书门下之关系唐前期中书省的结构，按四等官制以中书令为长官，侍郎为副长官，中书舍人为判官，主书、主事等为主典。
中书省的职掌主要体现在出令权和勘议权，凡是皇帝的命令需要发往尚书省诸司制为政令行下实施的，都要经过中书省的宣奉行，是为出令权；百官所上议表状，需经中书舍人进程与皇帝，并提出初步处理意见供皇帝决策时采择，是为勘议权。
改政事堂为中书门下以后，中书令作为首相，成为中书门下执政机构的首长。
自安史之乱以后，中书令逐渐虚空，常用做功臣节帅的加官。
唐后期的中书侍郎则固定地都带同平章事为相，实际上成为中书门下的首长。
唐前期的四等官制至此完全发生变化。
中书省职权的重心也因此发生转变。
中书门下系由政事堂改称而来，政事堂最先设在门下省，高宗去世后，裴炎自侍中除中书令，执政事笔，遂移政事堂于中书省。
开元十一年改政事堂为中书门下时，未见有移址的记载，中书门下仍然设在中书省。
故中书侍郎同平章事一方面是中书门下的长官，同时名义上也是中书省的长官。
大历十二年中书侍郎同平章事杨绾卒后，“时既无中书侍郎，舍人崔佑甫领省事，衮以为同中书门下平章事兼得总中书省，遂管综中书胥吏、省事去就及其案牍，佑甫不能平之，累至纷竞”。
在中书侍郎阙职的情况下，中书舍人就可以作为中书省的领导者承担起应有的权力与责任。
其实，当时有中书令郭子仪，因在外做节度使，不能领导中书省，故崔佑甫以舍人领省事。
这是中书侍郎作为中书省长官的例证。
中书侍郎同平章事和门下侍郎同平章事与中书省的关系还是有所区别的。
但是，常衮以门下侍郎同平章事的身份想要兼管中书省，也正说明了中书门下设在中书省，是中书、门下两省纳入中书门下领导之下的反映。
在安史之乱以后的长时间里，中书门下与两省的关系始终处于一种过渡时期的冲突之中。
安史之乱以后，宰相格局在长时间内维持中书侍郎与门下侍郎平行的局面，宰相之间的矛盾都是在中书侍郎同平章事与门下侍郎同平章事之间展开的。
门下侍郎同平章事为了与中书侍郎同平章事争夺对中书门下的控制权，便需要杜绝来自中书舍人的威胁，因为中书侍郎与中书舍人在名义上有领导与被领导的关系。
《南部新书》乙载“政事堂旧有后门，盖宰相时过舍人院，咨访政事，以自广也。
常衮塞之，以示尊大”。
舍人院是中书侍郎同平章事据以自广的阵地，所以担任门下侍郎同平章事的常衮要将其门闭塞。
《旧唐书·杨炎传》记建中二年杨炎和卢杞的斗争：
旧制，中书舍人分押尚书六曹，以平奏报，开元初废其职。
杞请复之，炎固以为不可。
杞益怒，又密启中书主书过，逐之。
炎怒曰“主书，吾局吏也，有过吾自治之，奈何而相侵？
”门下侍郎同平章事卢杞请复舍人六押之制，是为了压制中书侍郎同平章事杨炎，说明舍人六押之制对中书侍郎不利。
但杨炎所说中书主书是自己的局吏，正说明中书侍郎同平章事之所以比门下侍郎同平章事居于实力地位，就在于其与中书省官属保持着密切的联系，在中书门下办事的那些中书省官吏名义上是中书侍郎的属官。
而卢杞以门下侍郎的身份逐之，是一种相侵的行为，说明当时两省的界限是分明的。
建中三年六月诏，中书、门下两省各置印一面，便是两省区分的表现。
尽管中书省的官吏依然被看成是中书侍郎同平章事的属官，但是，中书省与中书门下的分离趋势亦日渐明显。
在这个分离过程中，中书省逐渐向以中书舍人为首的专门负责撰写制敕的机构过渡。
其中一个重要的表现，就是舍人院相对独立于中书门下之外。
常衮堵塞的政事堂后门，就是中书门下通往舍人院之门。
《唐摭言》卷3“过堂”条记主司领新进士见宰相之后，复见中书舍人，“主司复长揖，领生徒退诣舍人院”。
相对独立的舍人院的存在，本身就是中书省朝着以中书舍人为首的专门负责撰写制敕机构过渡的证明。
以中书舍人为长官的独立的舍人院的存在，还可以从中书舍人有独立的公厨得到说明。
唐代内外官员有公厨会食的制度，所谓“京百司至于天下郡府，有曹署者则有公厨”。
公厨是按照机构设立的，同一机构不同级别的官员，在同一个公厨会食。
如《唐语林》卷8载御史台会食的座次为，“杂端在南榻，主簿在北榻，两院则分坐。
虽举匕箸，皆绝谭笑”。
而据《旧唐书·李泌传》载，李泌入相后，“又奏请罢拾遗、补阙，上虽不从，亦不授人。
故谏司惟韩皋、归登而已。
泌仍命收其署餐钱，令登等寓食于中书舍人。
故时戏云‘韩谏议虽分左右，归拾遗莫辨存亡’。
如是者三年”。
在舍人院内部，有了一定的职权分化，其中一位年深的中书舍人成为实际上的主事者。
《旧唐书·杨绾传》载，肃宗时，杨绾“迁中书舍人，兼修国史。
故事，舍人年深者谓之阁老，公廨杂料，归阁老者五之四。
绾以为品秩同列，给受宜均，悉平分之。
甚为时论归美”。
而在众位中书舍人中有实际上的长官，也是舍人院成为独立机构的需要。
中书舍人之外，中书主书、主事等主管文书的胥吏系统在中书门下和中书省之间处于一种什么状态呢？
其中有一些成为中书门下的堂后官，其地位和作用更加突出，成为唐代中后期影响中央政局的一支重要力量。
至于中书省本身是否还有一些胥吏，包括令史、书令史等，史无明文，难以稽考。
或者中书省的胥吏只是作为兼职充任中书门下堂后官的，其本职还在中书省。
总之，中书门下体制建立之后的中书省，由三省制下皇帝的机务秘书机关和宰相构成的一部分，成为了超越于三省之上的宰相府署所依托的办事机构。
原中书省的副长官中书侍郎成为了中书门下的首长，尽管在名义上他还是中书省的长官，但中书省有逐渐走向独立的趋势，作为宰相独立府署的中书门下与中书省逐渐分离，中书省向以中书舍人为长官的专门负责撰写制敕的机构过渡。
作为中书门下首长的中书侍郎同平章事与唐前期作为中书省副长官的中书侍郎，其地位和职权都发生了很大的变化，并影响到中书省机构设置和职权性质的转变。
三省制下中书舍人在决策过程中的最重要作用是“参议表章”，中书门下体制下中书舍人的职掌，从开元时期以参议表章为主，转变为以起草制敕为主。
且起草制敕之职逐渐使职化，形成为“知制诰”制度，并逐渐形成与翰林学士的分职。
由于中书舍人起草制敕成为纯粹的程式，并不能发挥决策作用，所以出现了起草的舍人“封还词头”的规定。
《唐六典》卷9中书舍人之职条云“制敕既行，有误则奏而改之”，
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